Sistema General de Riesgos Profesionales
Corte Constitucional. Sala Plena. M.P. Jaime Araújo Rentería. Sentencia C-452 del 12 de junio de 2002. Expediente D-3819.
Síntesis: La expedición del Decreto 1295 de 1994 y las facultades del Ministro Delegatario. Límite material y temporal de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República para dictar las normas necesarias para organizar la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales.
[§ 047] «(...)
II. NORMAS DEMANDADAS*
(...)
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
(...)
2. Primer cargo. Irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales. Ineptitud de la demanda.
El actor señala que las disposiciones demandadas vulneran los artículos 25, 48 y 53 de la Constitución Política que consagra la irrenunciabilidad a los derechos y prestaciones consagradas en normas laborales, por cuanto el ejecutivo al expedir el Decreto 1295 de 1994 expidió normas que resultan menos favorables que las anteriores en materia de riesgos profesionales.
El Decreto 2067 de 1991, "Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional" en su artículo 2º señala los requisitos mínimos que deben contener las demandas de acciones públicas de inconstitucionalidad y al efecto establece en sus numerales 2 y 3 que el actor debe indicar además de las normas constitucionales que considera infringidas, "las razones por las cuales dichos textos se estiman violados".
En el presente caso, se observa que el actor se limitó a señalar las normas que considera violadas, pero, en ningún momento se detuvo a señalar o explicar cuales eran las razones o motivos por los cuales las disposiciones acusadas vulneraban los artículos 25, 48 y 53 de la Carta citados en la demanda.
Se ha dicho en este sentido por esta Corte que, el concepto de violación no "puede consistir simplemente en expresar que los preceptos acusados son incompatibles con los principios o mandatos constitucionales, sino que para orientar el análisis que han de emprender los jueces constitucionales, ha de dejarse explícita, así sea en forma sencilla, la causa por la cual quien demanda estima desconocida la preceptiva constitucional."1
Por lo anterior y comoquiera que el actor tan solo se limita a señalar que las disposiciones acusadas vulneran las normas antes citadas, la Corte debe declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo en relación con este cargo, pues, a su juicio la demandante no precisó los motivos que respaldan la solicitud de inexequibilidad de las normas acusadas.
Se considera entonces por esta Sala que el demandante no cumplió con el requisito de exponer porqué razones las normas impugnadas, en su criterio, infringen la Constitución y frente a ello esta Corporación considera que existe ineptitud de la demanda no pudiendo realizar juicio de constitucionalidad alguno.
3. Segundo cargo. El ejecutivo se excedió en el uso de las facultades extraordinarias al expedir las normas demandadas del Decreto 1295 de 1994.
La Sala realizará el estudio de este cargo, en cuanto al límite temporal y material de las facultades extraordinarias, previas algunas consideraciones generales y otras relativas a algunos de los preceptos demandados respecto de los cuales existe cosa juzgada.
3.1 Cosa juzgada constitucional. Parágrafo del artículo 53 del Decreto 1295 de 1994.
En relación con el parágrafo del artículo 53 demandado se observa que este ya fue objeto de examen de constitucionalidad mediante Sentencia C-773 de 1998 siendo declarado exequible, sin limitación o restricción alguna, existiendo por tanto, COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL.
La Sala considera del caso precisar que, el fundamento en el cual se basó la decisión de exequibilidad de dicho parágrafo giró en torno al bono pensional como tal, sin que dicha providencia se refiriera al tema que hoy es materia de análisis por esta Corte, en cuanto al límite de las facultades que recaen sobre la "organización de la administración del sistema de riesgos profesionales", como se verá más adelante.
Lo anterior significa, que una vez examinada y definida la constitucionalidad de una norma, cotejándola con los preceptos contenidos en la Constitución Política, salvo decisión expresa en contrario, es oponible a cualquier persona que con posterioridad entable acción para cuestionar aquello que ya ha sido objeto de pronunciamiento de fondo o mérito.
Como quiera que la decisión contenida en la sentencia ya citada, no limitó ni restringió sus alcances, debemos entender que ha operado el fenómeno procesal de la cosa juzgada material que impide a esta Corte reabrir el debate sobre la disposición materia de impugnación, produciendo efectos definitivos y erga omnes en forma absoluta.
En consecuencia, sólo procede ordenar estarse a lo resuelto en la Sentencia C-773 de 1998, de conformidad con lo establecido por el artículo 243 de la Constitución Política y el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991, en los cuales se señala que las decisiones que profiera la Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional producen efectos definitivos, esto es, erga omnes y hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, salvo que su alcance se haya expresamente, limitado o restringido.
3.2 La expedición del Decreto 1295 de 1994 y las facultades del Ministro Delegatario.
Se observa por la Sala que el Decreto 1295 de 1994 del cual forman parte las disposiciones demandadas, fue expedido por el Ministro de Gobierno por delegación que le hiciera el Presidente de la República mediante Decreto 1266 de 1994, materia que ya fue objeto de análisis por esta Corporación mediante Sentencia C-164 de 2000, considerando válida y ajustada a las normas constitucionales dicha delegación. Al efecto, en dicha sentencia se expresó:
"La Corte Constitucional considera al respecto que el ejercicio de facultades extraordinarias mediante acto del Ministro Delegatario es válido, pues a la luz del artículo 196 de la Constitución, el Presidente de la República puede delegar en tal funcionario, bajo la responsabilidad de éste, `funciones constitucionales' de las que en razón de su investidura le corresponden, `anto aquellas que le son propias como las que ejerce en su calidad de Jefe del Gobierno'.
Es decir, la Constitución no excluye de ese conjunto de atribuciones presidenciales, temporal y específicamente dejadas en cabeza del Ministro Delegatario, las que por ella misma han sido asignadas al Presidente en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución, que corresponde al ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso de la República.
Desde luego, hay varios requisitos que deben reunirse para que la aplicación de la figura constitucional tenga lugar: ha de darse la situación de un traslado del Presidente a territorio extranjero; ese traslado debe tener lugar en ejercicio de su cargo; debe configurarse la designación expresa de uno de los ministros, en el orden de precedencia legal; y, en el mismo acto, debe indicar el Jefe del Estado, de manera taxativa, cuáles de sus funciones delega en su ministro en esa ocasión. Para la Corte es claro que, si uno de estos requisitos no se cumple, el acto de delegación carece de efectos y, en consecuencia, los actos concretos que el ministro delegatario haya cumplido -que en esa hipótesis habría efectuado sin autorización y, por tanto, sin competencia- son inconstitucionales.
En el presente proceso, analizado el Decreto 1266 de 1994 (junio 21), por el cual se delegaron en el Ministro de Gobierno varias funciones presidenciales, se encuentra que en efecto, entre ellas estaba la prevista en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, es decir el ejercicio de facultades extraordinarias.
También se observa que el Presidente de la República abandonó el territorio nacional durante los días 22, 23, 25 y 26 de junio de 1994 (el decreto de delegación, según lo publicado en el Diario Oficial, no menciona el día 24) y que el decreto objeto de examen fue expedido justamente el 22 de junio.
Halla la Corte, además, que la salida del Presidente de la República hacia territorio de los Estados Unidos de Norteamérica tuvo por propósito exclusivo el de `acompañar a la Selección de Fútbol de Colombia en sus partidos en el campeonato mundial'.
No corresponde a la Corte en este proceso verificar la validez del aludido acto de delegación de funciones presidenciales, que es de carácter administrativo y, por tanto, sobre ello tiene exclusiva competencia el Consejo de Estado.
De allí que en la presente Sentencia no entre la Corte a dilucidar si el viaje presidencial, con el indicado objeto, correspondía o no al ejercicio propio del cargo de Presidente de la República.
Por lo demás, se cumplieron los requisitos de la delegación y los pertinentes a los aspectos formales en la expedición del Decreto 1295 de 1994, que tiene fuerza legislativa, enmarcado como está en el ámbito del artículo 150, numeral 10, de la Constitución, y cuyo examen sí corresponde a esta Corte (art. 241-5 C. P.)".
3.3 Límite temporal de las facultades extraordinarias otorgadas en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.
Se ha reiterado por esta Corporación que cuando el Presidente de la República es revestido de facultades extraordinarias por parte del Congreso y en cumplimiento de la función asignada a éste por el numeral 10 del artículo 150 superior, el límite de las facultades comporta una doble connotación, a saber: a) Límite temporal: el cual debe ser señalado en forma expresa en la ley de facultades y que se refiere al lapso de tiempo de que dispone el Ejecutivo para hacer uso de dichas facultades, el cual no puede exceder de seis (6) meses y, b) Límite material: que igualmente debe ser indicado en forma precisa en la ley de facultades y se refiere a la determinación clara, específica y concreta del objeto, asunto o materia sobre la cual debe recaer el ejercicio o uso de las facultades.
En relación con el límite temporal dentro del cual se ejercieron las facultades extraordinarias el Decreto 1295 de 1.994 "por el cual se determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales", ya existe un pronunciamiento de constitucionalidad sobre el ejercicio de las mencionadas atribuciones dentro del límite temporal impuesto por el legislador ordinario, en la Sentencia C-406 de 19962 proferida por esta Corporación. No obstante, no procede estarse a lo resuelto en dicha sentencia en razón a que ninguno de los cargos formulados por el demandante se refiere a exceso de facultades en cuanto a la limitante de temporalidad.
Así mismo, en la Sentencia C-376 de 1995, la Corte declaró la exequibilidad de las facultades conferidas en el artículo 139 de la Ley 100 de 1993, salvo la correspondiente al numeral 7, y, en la misma sentencia, declaró este Decreto 1295 de 1994, junto con otros, exequible pero sólo en lo que hace referencia a la constitucionalidad de las normas que concedieron las facultades extraordinarias para su expedición. Pronunciamiento éste que corresponde a cosa juzgada relativa, ya que así quedó expresado en la parte resolutiva de la Sentencia C-376 de 1995.
3.4 Límite material de las facultades extraordinarias otorgadas en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.
En virtud del artículo 150 de nuestra Carta Política la función legislativa es propia del Congreso de la República y sólo excepcionalmente éste puede autorizar al Presidente de la República para legislar indicándole las facultades en forma expresa y precisa en la ley habilitante.
La Corte en esta materia ha señalado que las facultades deben ser expresas y precisas, nunca implícitas y no admiten analogías, ni interpretaciones extensivas. Y por lo tanto, se viola la Constitución Política, cuando se entiende que una cierta facultad incorpora o incluye otras, que no se encuentran expresamente contenidas en la norma de facultades. (C-498 de 1995)
En efecto el artículo 150 de la C. P. señala que corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas ejercerá las siguientes funciones:
"10. Revestir, hasta por seis (6) meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.
(...) Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos".
En ejercicio de la anterior función el Congreso de la República confirió precisas facultades al Presidente de la República, contenidas en el artículo 139 de la Ley 100 de 1993, que para el caso en cuestión son las señaladas en el numeral 11 que en efecto señala:
"Artículo 139. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses contados desde la fecha de publicación de la presente ley para:
(...) 11. Dictar las normas necesarias para organizar la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales como un conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes, que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan. En todo caso, la cotización continuará a cargo de los empleadores."
La Sala considera del caso entrar a analizar la norma habilitante, con el fin de poder determinar el marco preciso dentro del cual debía actuar el ejecutivo en uso de las facultades extraordinarias allí previstas.
Para determinar los límites materiales de dichas facultades se debe comenzar por definir en primer orden el término "organizar" en razón a que el legislador le confirió al ejecutivo las facultades con el fin de "dictar las normas necesarias para organizar"; organizar qué?, sobre qué debe recaer la acción de organizar?, la misma disposición señala que para organizar "la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales", luego, una vez precisado qué debemos entender por organizar, debe la Sala entrar a precisar y definir en segundo orden, que se entiende por "la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales" y en tercer orden que es y que abarca el "Sistema de Riesgos Profesionales" según el legislador. Así:
1º) Según el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, la expresión "organizar" significa: Establecer o reformar algo para lograr un fin, coordinando los medios y las personas adecuados. Disponer y preparar un conjunto de personas, con los medios adecuados, para lograr un fin determinado. Poner algo en orden. Preparar alguna cosa disponiendo todo lo necesario.
A su vez "establecer" se define como fundar, instituir. Ordenar, mandar, decretar.
El verbo "reformar" significa volver a formar, rehacer. Modificar algo, por lo general, con la intención de mejorarlo.
Así mismo el término "disponer" significa colocar, poner las cosas en orden y situación conveniente. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse. Ejercitar en las cosas facultades de dominio, enajenarlas o gravarlas en vez de atenerse a la posesión y disfrute. Testar acerca de ellas. Valerse de una persona o cosa, tenerla o utilizarla por suya.
Y del vocablo "preparar" se dice que es prevenir, disponer o hacer una cosa con alguna finalidad. Hacer las operaciones necesarias para obtener un producto. Disponerse, prevenirse y aparejarse para ejecutar una cosa o con algún otro fin determinado.
De las anteriores acepciones del verbo rector "organizar" al que se contraen las facultades del legislador extraordinario podemos concluir que en su ejercicio podía dictar las normas necesarias y tendientes a crear, establecer, modificar, reformar o rehacer. Qué cosa?. Sobre qué objeto debía recaer este tipo de acciones del ejecutivo?. La misma norma de facultades señala que el objeto de estas acciones debía dirigirse, orientarse, encausarse directamente sobre "la administración" para mejorarla, para lograr un fin determinado, coordinando los medios y las personas adecuados.
2º) En relación con la expresión "la administración del Sistema de Riesgos Profesionales", nos remitimos nuevamente al Diccionario de la Academia Española, que define el término "administración" como acción y efecto de administrar. Casa u oficina donde el administrador y sus dependientes ejercen su empleo. Conjunto de organismos encargados de cumplir esta función. También se dice de cualquier cuerpo de bienes que por alguna causa no posee ni maneja su propietario, y que es administrada por terceras personas competentemente autorizadas por el juez.
El verbo "administrar" a su vez significa gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio o sobre las personas que lo habitan. Dirigir una institución. Ordenar, disponer, organizar en especial la hacienda o los bienes. Suministrar, proporcionar o distribuir alguna cosa. Graduar o dosificar el uso de alguna cosa, para obtener mayor rendimiento de ella o para que produzca mejor efecto.
Acorde a las anteriores definiciones podemos señalar que "la administración" hace referencia a la acción de administrar y al conjunto de organismos encargados de cumplir la función de administrar, así como también a los recursos y a los bienes destinados al cumplimiento de esa misma función, dosificando el uso de los mismos para obtener un mayor rendimiento o para que produzca mejor efecto.
En torno a precisar el contenido de las facultades extraordinarias tenemos que estas efectivamente estaban orientadas a que el ejecutivo dictara las normas necesarias y tendientes a crear, establecer, modificar, reformar, rehacer o poner en orden, el conjunto de organismos encargados, los recursos y los bienes destinados a la función de administrar el Sistema de Riesgos Profesionales, dosificando su uso para obtener un mayor rendimiento u optimización del Sistema de Riesgos Profesionales.
3º) En cuanto al "Sistema General de Riesgos Profesionales" el mismo precepto facultativo entra a definirlo para indicar que éste es entendido por el legislador "como un conjunto de entidades públicas y privadas (estructura orgánica), normas y procedimientos (estructura normativa), destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes, que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan (objetivo o finalidad)".
Lo anterior se corrobora con lo indicado por la misma ley de facultades en su artículo 8º, al definir el "Sistema de Seguridad Social Integral" como el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la presente ley.
Entonces, la definición contenida en el numeral 11 del artículo 130 de la Ley 100 de 1993 se refiere es al Sistema, define que se entiende por "Sistema" y no que se entiende por "administración", como erradamente se indica por algunos de los intervinientes, para afirmar que el ejecutivo tenía facultades para replantear y rehacer todo el Sistema de Riesgos Profesionales lo cual como vimos no corresponde al contenido material y real de la norma habilitante.
Ahora, el "Sistema General de Riesgos Profesionales" está contenido en el libro tercero de la Ley 100 de 1993, que destina sólo dos (2) capítulos de este libro que comprenden los artículos 249 a 256, para referirse a la "invalidez por accidente de trabajo o enfermedad profesional" y la "pensión de sobrevivientes originada por accidentes de trabajo y enfermedad profesional".
Es así como en dichos preceptos se regulan aspectos relacionados con el Sistema de Riesgos Profesionales en cuanto a las pensiones de invalidez, de sobrevivientes y de invalidez integrada originadas en accidentes de trabajo o enfermedad profesional, calificación del estado de invalidez, normas comunes, devolución de saldos y prestaciones médico asistenciales.
El artículo 249 ibídem señala: "Las pensiones de invalidez originadas en accidente de trabajo o enfermedad profesional continuarán rigiéndose por las disposiciones vigentes, salvo lo dispuesto en relación con el sistema de calificación del estado de invalidez y las pensiones de invalidez integradas a que se refieren los artículos siguientes".
A su vez el artículo 255 ibídem señala: "La pensión de sobrevivientes originada en accidente de trabajo o enfermedad profesional continuará rigiéndose por las disposiciones vigentes, salvo que se opte por el manejo integrado de estas pensiones de conformidad con lo previsto en el artículo 157 de esta ley".
En conclusión y como se observa de las normas anteriores (arts. 249 y 255), todo lo relacionado con pensiones de invalidez y de sobrevivientes originadas en los riesgos profesionales, se continúa rigiendo por las normas anteriores a la ley de facultades (Ley 100 de 1993). En ninguna forma se señala que seguirían rigiendo las disposiciones anteriores, sólo mientras se hacía uso de la ley de facultades como se afirma en forma errada por algunos de los intervinientes.
Así mismo se concluye que, todo lo relacionado con calificación de invalidez y pensiones de invalidez integradas se rige por lo dispuesto en la misma ley de facultades (Ley 100 de 1993).
Tampoco existe precepto de la Ley 100 de 1993 que indique que se suspenda la vigencia del Sistema de Riesgos Profesionales mientras se expiden las normas con base en la ley habilitante. El artículo 289 ibídem se refiere a la vigencia para expresar en términos generales que: "La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación (...)" y sólo excepcionalmente contempló situaciones expresas en las cuales determinó una fecha cierta y posterior a partir de la cual comenzaría a regir, como es el caso del artículo 151 en que señala que el Sistema General de Pensiones entra a regir a partir del 1º de abril de 1994 y que para los servidores públicos de los Departamentos, Municipios y Distritos comenzará a regir a más tardar el 30 de Junio de 1995. El Sistema General de Riesgos Profesionales no se encuentra dentro de dichas excepciones pues no existe norma expresa que así lo indique.
Las facultades fueron otorgadas al Presidente de la República por el legislador para "organizar la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales" y no como erradamente se pretende afirmar para "organizar el Sistema General de Riesgos Profesionales". De tal manera, que es el término "administración" el que en definitiva nos precisará el contenido y límite material de la norma habilitante.
Ahora bien, es cierto que el Sistema de Seguridad Social Integral creado por la Ley 100 de 1993, comprende los Sub-Sistemas de Pensiones, Salud, Riesgos Profesionales y Servicios Sociales Complementarios, pero, también lo es, que al tenor del artículo 6º inciso final "el Sistema de Seguridad Social Integral está instituido para unificar la normatividad y la planeación de la seguridad social, así como para coordinar a las entidades prestatarias de las mismas, para obtener las finalidades propuestas en la presente ley". De lo anterior, se puede concluir que es el Sistema de Seguridad Social Integral el que está instituido para unificar la normatividad a través de la misma Ley 100 de 1993 como en efecto lo hizo al reunir bajo ésta y sus previsiones generales a todos y cada uno de los Sub-sistemas; pero, esto no quiere decir que en todos y cada uno de los Sub-sistemas hubiese quedado derogada ya sea en forma tácita o expresa absolutamente toda la normatividad foránea a la Ley 100 de 1993. Tampoco quiere decir, que dicha finalidad de unificación normativa propia del Sistema de Seguridad Social Integral se aplique en forma analógica al Sistema General de Riesgos Profesionales a través de las facultades y por interpretación analógica, pues, como se señaló antes, las normas de facultades no admiten analogía ni interpretaciones extensivas, sino precisas y definidas acorde al significado mismo de las expresiones contenidas en su tenor literal.
De acuerdo al contenido material de la norma de facultades y a lo señalado en los anteriores numerales, no podríamos señalar como lo afirman algunos de los intervinientes en el presente proceso, que la acción de "organizar" recaía directamente sobre "el Sistema de Riesgos Profesionales" y no sobre "la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales". Pues como se observó en el libro III de la Ley 100 de 1993 por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral, se dejó previsto y regulado por el legislador ordinario, lo concerniente al Sistema General de Riesgos Profesionales, por lo tanto, las facultades debían única y exclusivamente ejercerse para "organizar la administración" del Sistema General de Riesgos Profesionales, aspecto que no reguló el legislador para este Sistema dejándolo al legislador extraordinario de acuerdo a la norma de facultades.
Para delimitar aún más el contenido material de la norma habilitante, y acogiendo lo expuesto por el Ministerio Público debe esta Sala entrar a precisar que entendió en concreto el legislador ordinario por "administración" dentro del contexto de la misma Ley 100 de 1993 al regular la administración para otros de los Sub- sistemas.
Es así como en los Capítulos VI del título II y VIII del título III, correspondientes al libro I de la Ley 100 de 1993 que regula el Sistema General de Pensiones se refiere a la administración de cada uno de lo Regímenes que lo conforman (prima media con prestación definida y ahorro individual con solidaridad) para referirse a las entidades administradoras de los mismos, sus funciones, recursos, costos de administración y la forma de financiación de cada régimen, entre otros.
Así mismo, en el título III del libro II de la misma ley que se refiere al Sistema de Seguridad Social en Salud, trata lo relativo a la administración y financiación del Sistema para referirse igualmente a las entidades que lo administran, bienes, recursos, fuentes de financiación del sistema, contratación, recaudo, rentabilidad, cotizaciones, vigilancia y control del sistema.
Observa la Sala que de lo anterior se desprende que el legislador ordinario al regular la administración de los otros Sub-sistemas no hizo cosa diferente a dar aplicación al concepto de "administración" en la misma forma como quedó definido y precisado gramaticalmente en el numeral 2 del punto 3.4. que hace referencia al conjunto de organismos encargados de cumplir la función de administrar, así como también a los recursos y a los bienes destinados al cumplimiento de esa misma función.
Precisamente el legislador ordinario otorgó facultades extraordinarias al ejecutivo para regular lo concerniente a la "administración" del Sistema de Riesgos Profesionales por cuanto dentro del libro III de la Ley 100 de 1993 dedicado a regular el Sistema General de Riesgos Profesionales no se trató ningún aspecto relacionado con la administración del sistema y esta es la razón de ser de las facultades; que a diferencia de los otros dos Sub-sistemas, si previó el legislador ordinario lo concerniente a su administración en la forma como quedó expresada al analizar el contexto del término administración para el legislador ordinario en la ley de facultades.
3.5 Análisis de las normas demandadas frente al contenido y límite material de la ley de facultades.
Se procede a hacer referencia a cada uno de los preceptos demandados en torno a señalar si su contenido corresponde o no al límite material de las facultades en la forma como quedó precisada anteriormente.
Artículo 34 y parágrafos. Este artículo se limita a señalar o enunciar los derechos de los afiliados al régimen en forma general, sin que ello implique modificación alguna a lo pre-establecido. Por lo tanto, se declarará exequible excepto en cuanto a las expresiones "en los términos del presente decreto", "este Sistema General" y "contenidas en este capítulo", que serán declaradas inexequibles por no estar dentro de las facultades el señalar el régimen de las prestaciones, y por ende, mal podría regirse en estos aspectos por el decreto demandado, por este Sistema General como si todo el Sistema General de Riesgos Profesionales estuviese contenido o se fuera a regir por el decreto demandado o por un capítulo del decreto demandado. No toda la materia concerniente a los Riesgos Profesionales se rige por el decreto demandado, pues, como se señaló hay aspectos regulados por la Ley 100 de 1993 y en su defecto, por las disposiciones vigentes y anteriores a la ley de facultades, que continúan rigiendo.
En relación con los parágrafos 1° y 2° se declararán inexequibles por cuanto se refieren a asuntos relacionados con las prestaciones y, que no forman parte de la administración del sistema.
Artículo 35 y parágrafo. Se refiere a las funciones que debe cumplir la entidad administradora de riesgos profesionales frente a la empresa afiliada. Por lo tanto, se ajusta a las facultades debiendo ser declarado exequible.
Artículos 36, 39, 40 y su parágrafo, 42 y sus parágrafos, 45, 46, 48 y sus parágrafos, 50, 51 y 53. Serán declarados inexequibles por cuanto regulan situaciones que tienen que ver con el régimen de las prestaciones para lo cual no estaba facultado el ejecutivo. En cuanto al artículo 53 modifica lo previsto en los artículos 253 y 256 de la Ley 100 de 1993, excediéndose en las facultades, pues, lo regulado en estos no forma parte de la administración del sistema sino del sistema mismo.
En cuanto al parágrafo del artículo 53 no es objeto de estudio ni pronunciamiento en esta ocasión, por haberse declarado exequible en oportunidad anterior por esta Corte, como se señaló con anterioridad existiendo cosa juzgada y por tanto, continúa vigente.
Artículo 37 y parágrafos. Se declarará inexequible por cuanto modifica el monto de las prestaciones económicas para lo cual no tenía facultades.
Artículo 38. Asigna la función de declarar la incapacidad temporal a las entidades promotoras de salud. Se relaciona con la administración del sistema y por tanto resulta exequible.
Artículo 41. El inciso 1º señala quien debe hacer la declaración, asignando una función que también corresponde al concepto de administración. Por lo cual se declarará exequible. En cuanto a su inciso 2º se excede en las facultades por cuanto regula situaciones (declaración de incapacidad permanente parcial) que tienen que ver con el régimen prestacional resultando inexequible.
Artículo 44 y parágrafo transitorio. Se refiere a temas que tienen que ver con el sistema en la misma forma como lo hace la Ley 100 de 1993, sin hacer regulación alguna. Por lo tanto, se declarará exequible.
Artículo 47. Se declarará exequible, por cuanto simplemente se limita a remitirse a lo dispuesto en los artículos 41, 42 y siguientes de la Ley 100 de 1993 sin hacer regulación alguna.
Artículos 49, 52 y 54. Se declararán inexequibles, por cuanto no obstante limitarse solamente a remitirse y/o reproducir el contenido de los artículos 47, 14 y 86 de la Ley 100 de 1993, se refieren a temas que regulan situaciones que tienen que ver con el régimen de las prestaciones para lo cual no estaba facultado el ejecutivo.
En cuanto al artículo 52 relacionado con el reajuste de las pensiones, estima la Sala que es necesario precisar, que se declara inexequible por el exceso en la potestad que tenía el Presidente de la República para expedir el decreto impugnado, ya que esta materia no estaba contemplada dentro de la norma habilitante. Pero, la Corte deja claro, que el derecho al reajuste periódico de las pensiones está previsto y consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política.
Artículo 55. Establece la suspensión de las prestaciones económicas como sanción, la cual es una medida que tiene que ver con la función de vigilancia y control que se enmarca dentro del concepto de administración del sistema. Se declarará exequible, pero, en forma condicionada, bajo el entendido de que una vez el trabajador se someta a los exámenes, controles o prescripciones que le sean ordenados o a los procedimientos necesarios para su rehabilitación física y profesional o de trabajo, cesa la suspensión en el pago de dicha prestación y recupera el derecho a que se le continúe cancelando.
Artículo 96. También será declarado inexequible por comprender una materia no prevista en forma expresa en la ley de facultades como es lo relacionado con la prescripción de los derechos derivados del sistema de riesgos profesionales.
3.6 De las derogatorias. Ineptitud de la demanda
Artículo 98. El actor cuestiona las derogatorias de preceptos del Código Sustantivo del Trabajo y disposiciones anteriores a la Ley 100 en materia de riesgos profesionales, como lo son las contenidas en el Decreto 1848 de 1969 y 3135 de 1968, así como los reglamentos del Seguro Social, sin motivar ni realizar análisis alguno sobre las razones por las cuales considera que dichas derogatorias vulneran la Constitución, tampoco señala cuales son los preceptos constitucionales infringidos en forma específica con cada una de las derogatorias objeto de impugnación.
Como se indicó en el numeral 2 del capítulo VI de esta providencia, el artículo 2° en sus numerales 2 y 3 del Decreto 2067 de 1991, "Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional" señala los requisitos mínimos que deben contener las demandas de acciones públicas de inconstitucionalidad, estableciendo en forma expresa que el actor debe indicar además de las normas constitucionales que considera infringidas, "las razones por las cuales dichos textos se estiman violados".
Al respecto se señala que el actor debió hacer una integración normativa, pues no bastaba mencionar simplemente que las derogatorias resultaban inconstitucionales, sino ha debido señalar expresamente qué normas de la constitución se vulneraban con cada una de las derogatorias y cual era el motivo de la contradicción entre las nuevas normas y las derogadas. Así mismo, ha debido expresar el contenido de cada norma derogada, en la forma ordenada por el numeral 1 del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. Por lo tanto, no se cumplió por el actor con la carga procesal de señalar las normas constitucionales presuntamente violadas, de qué manera estas normas se contradicen y cual es el motivo o razón de su inconstitucionalidad.
Se considera entonces por esta Sala que el demandante no cumplió con el requisito de exponer porqué razones la norma impugnada, en su criterio, infringe la Constitución y frente a ello esta Corporación considera que existe ineptitud de la demanda no pudiendo realizar juicio de constitucionalidad alguno y así lo declarará en su parte resolutiva.
(...)
RESUELVE:
Primero: INHIBIRSE de pronunciarse en relación con los cargos formulados por vulneración a los artículos 25, 53 y 48 por ineptitud sustantiva de la demanda.
Segundo: ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-773 de 1998 que declaró EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 53 del Decreto 1295 de 1994.
Tercero: Declarar EXEQUIBLE el artículo 34 del Decreto 1295 de 1994 por los cargos aquí formulados; con excepción de las expresiones "en los términos del presente decreto", "este Sistema General" y "contenidas en este capítulo", así como sus parágrafos 1º y 2º que se declaran INEXEQUIBLES.
Cuarto: Declarar EXEQUIBLES los artículos 35 y su parágrafo, el artículo 38, el inciso 1º del artículo 41, el artículo 44 y su parágrafo transitorio y el artículo 47 del Decreto 1295 de 1994 por los cargos formulados y analizados en esta sentencia.
Quinto: Declarar INEXEQUIBLES los artículos 36, el artículo 37 y sus parágrafos, los artículos 39, 40 y su parágrafo, el inciso 2º del artículo 41, el artículo 42 y su parágrafo, los artículos 45, 46, 48 y sus parágrafos, los artículos 49, 50, 51, 52 y su parágrafo transitorio, artículos 53, 54 y 96 del Decreto 1295 de 1994.
Sexto: Declarar EXEQUIBLE EN FORMA CONDICIONADA el artículo 55 del Decreto 1295 de 1994 por los cargos formulados y analizados en esta sentencia, bajo el entendido que cesará la suspensión cuando el pensionado se someta a los exámenes, controles o prescripciones que le sean ordenados o a los procedimientos necesarios para su rehabilitación física y profesional o de trabajo.
Séptimo: INHIBIRSE de pronunciarse en relación con el cargo formulado por la actora respecto del artículo 98 del Decreto 1295 de 1994 por ineptitud sustantiva de la demanda.
Octavo: Los efectos de esta sentencia SE DIFIEREN hasta el 17 de diciembre de 2002, para que el Congreso expida la nueva legislación sobre la materia regulada por el Decreto 1295 de 1994.
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-452 Referencia: expediente D-3819 del Magistrado Jaime Araújo Rentería.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 34 y parágrafos 1° y 2°, 35 y parágrafo, 36, 37 y parágrafo 1° y 2°, 38, 39,40 y parágrafo, 41, 42 y parágrafo, 44 y parágrafo transitorio, 45, 46, 47, 48 y parágrafos 1°, 2°, 3°, 49, 50, 51, 52 parágrafo transitorio, 53 y parágrafo, 54, 55, 96 y 98 del Decreto Legislativo 1295 de 1994.
Me separo de la decisión adoptada por la mayoría respecto del artículo octavo de la parte resolutiva de la Sentencia C-452 de 2002, en el cual se difiere en el tiempo los efectos de la misma por las siguientes razones que son las mismas expresadas en el salvamento de voto a las Sentencias C-737 de 2001 y C-442 de 2001 y que a continuación me permito reiterar:
"Diferir los efectos del fallo en el tiempo.
Las razones por las cuales considero que la Corte Constitucional no puede diferir los efectos de su fallo en el tiempo son las siguientes:
a) De conformidad con el artículo primero de nuestra Constitución, Colombia es un estado social de derecho. Principio basilar del estado de derecho es la supremacía de la Constitución, de tal manera que ninguna norma de inferior jerarquía a la Constitución (ya sea ley, reglamento, etc.), puede regir si se opone a la Constitución. La propia existencia de la Corte Constitucional no tiene otra razón de ser, que la de hacer efectivo este principio; ya que la misión de la Corte no es otra que impedir que normas de inferior jerarquía a la Constitución, la violen.
Por eso resulta paradójico que una norma que el propio guardián de la Constitución, ha declarado inconstitucional, siga rigiendo en el mundo jurídico, cuando ya no existe duda de que es contraria a la Constitución. Al permitir que una ley, que se sabe inconstitucional, siga rigiendo se le coloca por encima de la Constitución y con ello se destruye el principio de supremacía de la Constitución y se acaba con el estado de derecho.
b) Adicionalmente me permito reiterar los argumentos que expresé en el salvamento de voto a la Sentencia C-442 de 2001 y que son:
1. Antes de la declaratoria de inexequibilidad, la ley tiene una presunción de constitucionalidad. De manera tal que si el fallo encuentra la norma ajustada a la constitución, no ha variado la situación jurídica anterior.
2. El problema se presenta cuando el fallo de la Corte Constitucional es un fallo de inexequibilidad y, en consecuencia, la norma debe desaparecer del ordenamiento jurídico y no debe seguir produciendo efectos.
3. Si la sentencia declara que una ley es contraria a la Constitución, no es lógico que una norma que ya se sabe que es inconstitucional siga produciendo efectos en el orden jurídico; lo lógico es que dejara de producirlos inmediatamente ya que precisamente el fallo ha constatado que se opone a la Constitución.
4. El único lapso de tiempo entre el cual se encuentra alguna justificación para que continúe rigiendo la norma declarada inexequible, es entre el momento en que se produce el fallo y la publicación de la sentencia. La razón por la cual la ley sigue rigiendo hasta la publicación de la sentencia es una razón de seguridad jurídica y que en el fondo es la misma por la cual la ley sólo tiene eficacia con su publicación pues sólo con la publicación la conocen sus destinatarios; de manera tal que así como la eficacia de la ley sólo tiene inicio con la publicación de la deliberación legislativa, la sentencia que declara la inexequibilidad de una ley, sólo tiene efecto a partir de la publicación de la sentencia de inconstitucionalidad.
Este principio conserva su validez a pesar de lo dispuesto en la parte final del artículo 56 de la Ley 270 de 1996 que establece que la sentencia tendrá la fecha en que se adopte; pues una cosa es la fecha de la decisión y otra distinta a partir de cuando produce efectos la decisión, que no puede ser sino hasta que sea conocida y este objetivo lo cumple la publicación.
5. Fuera de ese lapso de tiempo que media entre la producción de la sentencia y la publicación de la misma no existe ninguna razón lógica para que la norma inconstitucional siga rigiendo.
6. Hans Kelsen el gran teórico y creador de los Tribunales Constitucionales consideraba que las Cortes Constitucionales eran una especie de legisladores y más exactamente de legislador negativo; por oposición a los Congresos o Parlamentos a los que consideraba unos legisladores positivos.
La diferencia fundamental entre estas dos clases de legisladores, estaba en que el legislador positivo (Congreso o Parlamento) podía no sólo derogar la ley, sino también y de manera inmediata, reemplazar la ley que derogaba. El legislador positivo podía simultáneamente derogar una norma y reemplazarla en el mismo acto por otra distinta, de manera tal que no existan vacíos legislativos. En cambio el legislador negativo (Corte Constitucional) si bien podía acabar con una norma jurídica, no tenía el poder para reemplazarla por otra ya que esta función sólo podía realizarla el Parlamento. Pues bien, entre el momento en el cual la Corte Constitucional declara inexequible una norma y el momento en el cual el Congreso dicta la ley que debe reemplazarla o llenar el vacío dejado por la ley inconstitucional, puede transcurrir un lapso de tiempo bastante grande y pueden, además, verse afectadas ciertas instituciones del Estado. Con el fin de evitar estos traumatismos fue que Kelsen en el Primer Tribunal Constitucional que se creó y que fue la Constitución Austríaca de 1920 ideó un mecanismo que permitía diferir en el tiempo los efectos del fallo de Constitucionalidad, con el fin de que durante ese tiempo el Parlamento pudiese dictar una nueva ley ajustada a la constitución que reemplazase a la declarada inconstitucional. Con ese propósito se permitía a la Corte Constitucional Austríaco en una norma de la propia constitución diferir los efectos de sus fallos por un término máximo de seis (6) meses y se exigía además un pronunciamiento expreso de la Corte cuando hacía uso de esta facultad. Posteriormente por una reforma de la Constitución Austríaca se amplió dicho término hasta por un (1) año, que es el que actualmente rige.
7. Como se puede observar en la Constitución Austríaca existía una norma expresa que permitía diferir en el tiempo los efectos de la inconstitucionalidad y esa competencia expresa es la que precisamente hace falta en la Constitución Colombiana. No existiendo norma expresa que faculte a la Corte Constitucional para establecer una excepción a la regla general (que es que la norma deja de regir inmediatamente se ha publicado la sentencia de inexequibilidad), la consecuencia es que la Corte carece de competencia para hacerlo.
La Corte Constitucional por muy guardiana que sea de la Constitución no tiene poder constituyente y es un mero órgano constituído, que como tal se encuentra sometida al artículo 121 de la Constitución que establece muy claramente que `ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley'.
8. La filosofía del derecho señala, que al lado del bien común y de la justicia, existe el valor fundamental de la seguridad jurídica que solo la da la existencia de una facultad o competencia expresa; cuando hay norma expresa como en la Constitución Austríaca se conoce de antemano por la autoridad y por los ciudadanos el tiempo máximo que se pueden diferir los fallos de inconstitucionalidad; en cambio en donde no existe un término establecido en la Constitución, y se defieren los efectos, estos pueden ser deferidos arbitrariamente, de tal manera que hoy se ha deferido por un lapso de ocho (8) meses, pero mañana podría diferirse por un lapso de ocho (8) años o por un tiempo de ochenta (80) años; con el resultado paradójico de que una norma declarada inconstitucional y que se sabe que es inconstitucional siga rigiendo ochenta (80) años más. Cuando hay norma expresa y que fija un límite en el tiempo, existe consecuencialmente un límite para el poder de la propia Corte Constitucional. Todo órgano constituído incluida la Corte Constitucional debe tener unos límites, que es la garantía de los derechos de los ciudadanos y de la democracia, todo órgano sin control es nocivo para el estado de derecho así este órgano sea la Corte Constitucional.
9. En el estado de derecho la posición jurídica del individuo es diametralmente opuesta a la del funcionario público. El individuo puede hacer todo aquello que no le esté expresamente prohibido por la ley. En cambio, el gobernante, la autoridad, actúa siempre con competencias que en principio son limitadas. Al individuo, al ciudadano lo que no le está expresamente prohibido le está permitido. Al funcionario público lo que no le está expresamente atribuido, le está prohibido. Al particular le basta con saber que su conducta no está prohibida para que pueda realizarla; en cambio, al gobernante no le sirve este mismo argumento. Para que él pueda actuar, necesita mostrar la norma que lo faculte para ello; si no existe esa norma, le está implícitamente prohibida esa actuación. En el Estado de derecho las competencias de la autoridad son siempre expresas, explícitas no existiendo para ello competencias implícitas, ni por analogía y este principio es válido no sólo para el más humilde de los funcionarios, si no también para la Corte Constitucional.
La Corte Constitucional por mucho que sea la cabeza de la jurisdicción constitucional, no deja de ser un órgano constituido y por lo mismo sometido a la Constitución, siéndole en consecuencia aplicable los artículos 121 y 6° de la Constitución Colombiana. La Corte Constitucional, por muy alta que sea su misión es un órgano aplicador de la Constitución y no un órgano creador de la misma, de manera tal que el vacío sobre la falta de norma para diferir los efectos de sus fallos en el tiempo no puede llenarlo la propia Corte Constitucional, por el contrario, debe ser colmado por el propio constituyente".»
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