Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito - SOAT 

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C. P. Juan Ángel Palacio Hincapié. Sentencia del 15 de Marzo del 2002. Expediente 12469.

Síntesis: Obligatoriedad de la expedición del SOAT. Improcedencia de la inspección previa del vehículo; el caso de las motocicletas. Diferencias entre requisitos de validez del contrato y verificación de las condiciones del bien asegurado. Aspectos específicos relativos a la póliza. 

[ § 042] «(...)

CONSIDERACIONES DE LA SALA

El debate en la presente instancia se concreta en determinar la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos mediante los cuales la Superintendencia Bancaria impuso a la (...) S. A., una sanción pecuniaria en cuantía de $30.000.000 por violación a lo dispuesto en el inciso 3 numeral 1 del artículo 192 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y a lo establecido en el numeral 5.1 del Capítulo II, Título VI de la Circular Externa 007 de 1996.

De la investigación adelantada por la Superintendencia Bancaria se levantó el respectivo informe que obra a folio 24 y ss del cuaderno de antecedentes administrativos, en el cual consta que se efectuó una visita de carácter especial a la Dirección General de la aseguradora, con el objeto de verificar la expedición del SOAT para motocicletas y se tomó declaración juramentada a los funcionarios encargados de su expedición, señores (...) (Asistente Técnico), (...) (Director Administrativo) (...) (Auxiliar Soat).

Según las citadas declaraciones, a la pregunta "Señale las razones concretas por las cuales no se le expidió la póliza" los funcionarios respondieron: "porque la Aseguradora (...) impartió instrucciones de no expedir mas pólizas, toda vez que en esta última producción enviada se alcanzaron a expedir aproximadamente veinticinco (25)", "(...) porque no trajo la moto para realizar la inspección, según lo ordena la gerencia nacional de autos de la compañía", "(...) simplemente se le dice al cliente que debe reparar el vehículo o cumplir con las normas que exige el tránsito". (fls. 27, 30 y 31 cha.)

Se constató asimismo, que previa a la expedición de la póliza de seguro, debe diligenciarse la planilla de inspección para motocicletas (fl. 35 c.a.) y adicionalmente, en la respuesta dada a oficio 1999056088-0 de septiembre 3 de 1999, por el cual se puso en conocimiento el informe de la visita a la compañía aseguradora, ésta manifestó a través del Secretario General: "(...) dentro de una sana lógica, entendemos que la obligatoriedad de la expedición del SOAT, no significa la de asegurar siniestros ocurridos o inminentes, pues éste no es el objeto del seguro. En este orden de ideas la compañía aseguradora tiene la responsabilidad de verificar unas mínimas condiciones de seguridad para controlar y reducir el riesgo para la comunidad. En consecuencia, en el caso concreto de nuestra compañía, siempre que se pueda inspeccionar el vehículo y éste cumpla con los requisitos y condiciones de seguridad mencionados, se expide el citado seguro."

Consta en el proceso que mediante resolución 0123 de febrero 7 de 1994 de la Superintendencia Bancaria, se autorizó a la Compañía (...) S. A., para operar el ramo de seguro obligatorio de accidentes de tránsito, autorización que fue renovada con la resolución 5148 de diciembre 31 de 1991 (fls. 3 a 17 c.a.). La autorización fue concedida de conformidad con lo previsto en el artículo 196 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que señala cuándo las entidades aseguradoras pueden ser habilitadas para ofrecer y expedir el seguro obligatorio de accidentes de tránsito.

Dispone por su parte el artículo 192 del mismo estatuto:

"Artículo 192. Aspectos Generales. 1. Obligatoriedad. Para transitar por el territorio nacional todo vehículo automotor debe estar amparado por un seguro obligatorio vigente que cubra los daños corporales que se causen a las personas en accidentes de tránsito. 

Quedan comprendidos dentro de lo previsto por este numeral los automotores extranjeros en tránsito por el territorio nacional.

Las entidades aseguradoras a que se refiere el artículo 196 numeral 1° del presente estatuto estarán obligadas a otorgar este seguro." 

Como se observa, la obligatoriedad que se señala como una de las características propias del "seguro obligatorio de daños corporales causados a personas en accidentes de tránsito", no solo se predica respecto de quienes actúan como tomadores del mismo, sino también en relación con las compañías aseguradoras a quienes se ha autorizado para otorgar el mencionado seguro. Siendo ello así, es incuestionable que una vez comprobado el hecho de la omisión en la expedición del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, como en efecto ocurrió en el caso bajo examen, se está frente al incumplimiento de una obligación legal que correspondía sancionar a la entidad demandada en ejercicio de sus funciones de supervisión y sanción. 

Ahora bien, según el artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, son funciones y facultades otorgadas a la Superintendencia Bancaria, entre otras, las siguientes:

"5. Facultades de prevención y sanción. La Superintendencia Bancaria tendrá las siguientes facultades de prevención y sanción:

Emitir las ordenes necesarias para que se suspendan de inmediato las prácticas ilegales, no autorizadas e inseguras y se adopten las correspondientes medidas correctivas y de saneamiento, cuando la superintendencia considere que alguna institución sometida a su vigilancia ha violado sus estatutos o alguna disposición de obligatoria observancia, o esté manejando sus negocios en forma no autorizada o insegura.

(...)

Imponer a las instituciones vigiladas, directores, revisor fiscal o empleados de la misma, previas explicaciones de acuerdo con el procedimiento aplicable, las medidas o sanciones que sean pertinentes por infracción a las leyes a los estatutos o a cualquier otra norma legal a que deban sujetarse, así como por inobservancia de las ordenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia Bancaria."

En ejercicio de las facultades previstas en la citada norma, la Superintendencia Bancaria expidió la Circular Externa 007 de 1996, y en relación con el seguro obligatorio de daños corporales causados en accidente de tránsito, impartió las siguientes instrucciones:

"Título Sexto
Capítulo Segundo

5.1 Seguro obligatorio de daños corporales causados en accidentes de tránsito.

a) Expedición de pólizas: en la suscripción del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, las entidades aseguradoras que cuentan con autorización para su explotación, emplean en ocasiones prácticas discriminatorias en la suscripción, orientando la expedición de pólizas que amparen ciertos riesgos, en particular los vehículos de servicio público y las motocicletas, hacia determinadas entidades aseguradoras, aduciendo razones tales como, entre otras, ausencia de papelería o imposibilidad de expedición por problemas de sistemas. Igualmente se ha advertido el ofrecimiento de comisiones a los intermediarios de seguros en niveles distintos a los legalmente previstos, para acceder al mercado de vehículos de servicio particular.

Las situaciones descritas constituyen una evidente violación a las disposiciones legales que regulan la operación del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, motivo por el cual la Superintendencia Bancaria estima necesario precisar que en el mencionado seguro obligatorio es imperativa la aceptación y la expedición para aquellas entidades que obtuvieron autorización para su explotación y que, en tal virtud, conductas de rechazo para la aceptación o expedición del seguro resultan contrarias a la normatividad vigente (...).

Como corolario de lo anterior, la Superintendencia Bancaria con fundamento en las facultades previstas en el artículo 326, numeral 5º literal a) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, estima como inseguras las prácticas que directa o indirectamente tiendan a evitar la imperativa aceptación y oportuna expedición del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, por parte de las entidades aseguradoras que cuenten con autorización para explotación del ramo y al recordar el contenido social que anima la explotación por parte de las entidades aseguradoras de este seguro, del cual han de tener adecuado conocimiento todos aquellos funcionarios que participen en la atención a los demandantes del mismo, debe precisar que cualquier incumplimiento a las disposiciones que regulan este seguro, compromete la responsabilidad de directores, administradores y funcionarios.

b) Control en la expedición: la Superintendencia Bancaria debe advertir a las compañías acerca de las precauciones y controles que deben adoptar a fin de que a través de los mecanismos de mercadeo masivo legalmente autorizados que puedan implementar respecto del seguro obligatorio, no desborden su propia capacidad administrativa y para que en el proceso de expedición de las pólizas sus propios intereses sean debidamente salvaguardados de tal manera que puedan ser verificadas las condiciones de validez de aquellas y las liquidaciones correctas de las primas generadas por el seguro, toda vez que los errores que ocurran a este respecto voluntaria o involuntariamente causados por la información suministrada por el tomador en perjuicio del asegurador, son inoponibles a las víctimas de los accidentes que vayan a ser indemnizadas."

Conforme a las instrucciones contempladas en la citada circular, y de acuerdo con lo establecido en la visita especial realizada a la sociedad demandante, concluyó la entidad supervisora que la negativa en la expedición del seguro obligatorio para motocicletas, por parte de aquella, aduciendo que previa a la expedición del mismo, la motocicleta debe someterse a una inspección con el fin de diligenciar la planilla diseñada para tal efecto, constituía una práctica tendiente a evitar la imperativa aceptación y oportuna expedición del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, por lo que se hacía acreedora a la sanción prevista en el numeral 1 del artículo 211 del E.O.S.F., según el cual "Cuando el Superintendente Bancario, después de pedir explicaciones a los administradores o a los representantes legales de cualquier institución sometida a su vigilancia, se cerciore que estos han violado una norma de su estatuto o reglamento o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, impondrá al establecimiento, por cada vez, una multa a favor del Tesoro Nacional (...)"

Para la Sala, la inspección previa del vehículo por parte de la compañía aseguradora constituye en efecto un procedimiento dilatorio para la expedición oportuna del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, máxime cuando se condiciona la expedición del seguro obligatorio al estado en que se encuentre la motocicleta. Adicionalmente dicho procedimiento resulta discriminatorio, toda vez que la inspección es utilizada únicamente cuando se trata de otorgar amparo a las motocicletas, no para los casos en que se solicite la expedición del SOAT para otro tipo de vehículo automotor, tal como lo estableció la entidad supervisora.

Así las cosas, está clara la inobservancia por parte de la compañía aseguradora a las instrucciones impartidas por la Superintendencia Bancaria, tipificándose en este caso igualmente la conducta sancionada, en los términos que se señalan en los actos acusados.

Lo anterior, porque dada la característica especial de "obligatoriedad" del SOAT- ampliamente analizada en los actos acusados y precisada igualmente por el Tribunal, y que de paso sea dicho no ha sido controvertida por la actora, la inspección previa del bien asegurado no es relevante en esta clase de seguro, ya que la aseguradora asume el riesgo sin consideración a la probabilidad del daño, como si ocurre en la suscripción de otros seguros.

Ahora bien, ha sostenido la sociedad demandante a lo largo de todo el debate incluida la apelación interpuesta, que la Superintendencia Bancaria se extralimitó en sus funciones cuando consideró que la inspección previa del vehículo conlleva la negación o dilación en la expedición del seguro obligatorio, y que por otra parte, ha incurrido en serias contradicciones cuando dice en el literal b), numeral 5 subnumeral 5.1 de la Circular Externa 007 de 1996, que se deben verificar las condiciones de validez de las pólizas, y por otra sanciona por hacerlo, ya que la manera más idónea de verificar las condiciones de validez y liquidar correctamente las pólizas es llevar a cabo una inspección del bien. A su juicio el problema jurídico se resuelve conciliando ambos intereses, de suerte que la revisión somera del bien objeto del contrato de seguro obligatorio no sea obstáculo para el otorgamiento del mismo.

Al respecto precisa la Sala en primer término, que no existe duda acerca de la legitimidad de las facultades otorgadas a la Superintendencia Bancaria para el ejercicio de las funciones de supervisión, prevención y sancionatoria, en desarrollo de las cuales expidió el instructivo tendiente a prevenir el oportuno cumplimiento de las normas legales que regulan el régimen del seguro obligatorio de daños corporales que se causen en accidentes de tránsito (C. E. 007/96), pues tal como quedó expuesto, su fundamento está en la propia ley. Además, se trata de un acto administrativo de carácter general, de obligatorio cumplimiento que se encuentra amparado por la presunción de legalidad. 

De otra parte está claro que los condicionamientos propuestos por la actora para la expedición del seguro obligatorio constituyen una práctica dilatoria no autorizada, sino por el contrario, prohibida expresamente por la entidad supervisora mediante el instructivo a que se ha venido haciendo referencia, cuya inobservancia fue constatada siguiendo el procedimiento previsto en las normas aplicables y mediante la recaudación de pruebas no controvertidas ni desvirtuadas por la entidad aseguradora sancionada. 

Ahora bien, no encuentra la Sala contradicción alguna entre el instructivo que hace relación a los controles que deben adoptar las compañías aseguradoras, para prevenir "que en el proceso de expedición de las pólizas sus propios intereses sean debidamente salvaguardados de tal manera que puedan ser verificadas las condiciones de validez de aquellas y las liquidaciones correctas de las primas generadas por el seguro" (lit.b), subnumeral 5.1 numeral 5 (C. E. 007/96); y la obligación que tienen las aseguradoras autorizadas de otorgar el seguro obligatorio de accidentes de tránsito, sin condicionar de cualquier forma su expedición mediante la adopción de "prácticas que directa o indirectamente tiendan a evitar la imperativa aceptación y oportuna expedición del seguro obligatorio de accidentes de tránsito" (lit. a), que fue precisamente la práctica adoptada por la compañía sancionada, al negarse a expedir el seguro y condicionar su expedición a la inspección previa de las motocicletas.

En efecto, una cosa es el control en la expedición de las pólizas del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, el cual está dirigido a verificar los requisitos para la validez del contrato, como son la capacidad de los contratantes, la ausencia de vicios de voluntad, la licitud del objeto, la realidad y licitud de la causa y la plenitud de las formalidades prescritas por la ley; y otra, la verificación de las circunstancias o condiciones físicas en las que se encuentre el bien objeto del seguro, como presupuesto para expedir una póliza de seguro obligatorio de accidentes de tránsito, ya que no verificar las condiciones físicas del bien, no implica la invalidez del contrato, en consideración a que cualquiera sea el estado del vehículo obliga a la aseguradora a expedir la póliza respectiva.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que tratándose del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, los aspectos específicos relativos a la póliza son regulados por la Superintendencia Bancaria de manera general y uniforme, conforme a lo prescrito en el artículo 193 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que en su parte pertinente reza:

Artículo 193. Aspectos específicos relativos a la póliza. 1. Coberturas y cuantías. La póliza incluirá las siguientes coberturas:

a) (...)

(...)

5. Facultades de la Superintendencia Bancaria en relación con los términos de la póliza. Por tratarse de un seguro obligatorio, de forzosa contratación, la Superintendencia Bancaria señalará, con carácter uniforme, las condiciones generales de las pólizas y las tarifas máximas que puedan cobrarse por el mismo. Además, revisará periódicamente las condiciones técnicas y financieras de la operación de este seguro, propósito para el cual solicitará a las entidades aseguradoras la información que estime conveniente."

Implica entonces que los controles relativos a verificar las condiciones de validez de las pólizas y la correcta liquidación de las primas a que se refiere el citado instructivo (lit. b) se enmarcan dentro de los términos de la regulación que al respecto expida la Superbancaria (Circ. Ext.42/99), sin perjuicio de la constatación de los elementos que inciden en la validez del contrato, por parte de la aseguradora y sin olvidar que el objeto y la causa del contrato son definidos expresamente por el legislador (art. 192 E.O.S.F.).

Lo anterior confirma la improcedencia de la inspección física del vehículo tratándose del seguro obligatorio de accidentes de transito, ya que la inspección física tiene como finalidad, en los términos del artículo 1058 del Código de Comercio, determinar la cobertura del riesgo y definir el valor de la prima y suma asegurada, definiciones que corresponden a la compañía aseguradora en otra clase de seguros; mientras que en el SOAT ni la cobertura del riesgo, ni la cuantía de las pólizas son definidas por la aseguradora, sino por la Superintendencia Bancaria de manera uniforme y general, atendiendo a las características generales de los vehículos, no a las condiciones físicas en que ellos se encuentren. Por ello precisamente es que carece de justificación fáctica y jurídica la actuación de la sociedad demandante cuando decide, contraviniendo los instructivos de la entidad supervisora, que la forma más idónea de verificar las condiciones de validez del contrato es llevar a cabo una inspección del bien y que tal proceder se realiza en cumplimiento del instructivo a que se ha venido haciendo referencia. 

En síntesis, no existen "intereses" que puedan conciliarse en la forma propuesta por el recurrente, cuando dice que una revisión somera del bien objeto del contrato de seguro obligatorio no es obstáculo para el otorgamiento del mismo, pues precisamente lo establecido en el caso bajo análisis fue todo lo contrario, esto es a la inspección física previa del bien constituía una práctica que llevaba a la aseguradora a negar la expedición del seguro o a retardar su expedición hasta tanto el automotor estuviera en condiciones físicas de ser asegurado.

Para la Sala las precedentes consideraciones permiten concluir la legalidad de la actuación administrativa demandada, por lo que habrá de confirmarse el fallo apelado, negándose la prosperidad del recurso de apelación interpuesto.»