Revisor Fiscal

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C. P. Ligia López Díaz. Sentencia del 8 de marzo de 2002. Expediente 12677.

Síntesis: Normatividad establecida para el sector financiero; preferencia frente a la legislación mercantil. Competencia de la Superintendencia Bancaria para sancionar al revisor fiscal de una entidad vigilada.

[§ 039] «(...) 

Consideraciones de la Sección

Decide la Sala sobre la legalidad de las resoluciones acusadas, mediante las cuales se sancionó al señor (...) en su calidad de Revisor fiscal de la sociedad Seguros (...) Compañía de Seguros Generales.

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es la competente para conocer del presente proceso, por tratarse de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto sancionatorio expedido por la Superintendencia Bancaria, de conformidad con el artículo 13 del Acuerdo 58 de ésta Corporación.

El actor no está de acuerdo con la Sentencia de primera instancia, por lo que en su recurso de apelación, reitera los cargos de la demanda.

En primer lugar solicita la nulidad de la actuación porque la Superintendencia Bancaria negó la práctica de unas pruebas solicitadas al interponer el recurso de reposición.

Sobre ese punto, la Sala comparte la apreciación de a-quo, con fundamento en el artículo 56 del Código Contencioso Administrativo que dispone:

"Los recursos de reposición y de apelación siempre deberán resolverse de plano, a no ser que al interponer este último se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio"

De la lectura de la norma transcrita se infiere que no se previó un periodo probatorio para el recurso de reposición en la vía gubernativa, pues el funcionario debe resolver de plano, salvo que él mismo considere que las pruebas resultan oportunas y decida decretarlas de oficio y apreciar las que hayan sido aportadas con el escrito.

Lo anterior es consecuente con la finalidad del recurso de reposición, para que el mismo funcionario que tomó la decisión con base en el material probatorio que analizó inicialmente, la reconsidere.

En el presente caso, la Superintendencia Bancaria en la Resolución 0020 del 14 de enero de 1999, mediante la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto, hizo referencia expresa a las pruebas solicitadas por el demandante, negándolas por considerarlas improcedentes conforme a la norma transcrita. Por lo que no se observa la alegada vulneración al debido proceso, dado que la actuación de la administración se ajustó al procedimiento previsto en la ley.

El segundo cargo consiste en la inconformidad del actor en que la sanción que le fue impuesta tuvo fundamento en normas del Estatuto Financiero, cuando la actividad del revisor fiscal está regulada por el Código de Comercio.

Para la Sala resulta claro que la normatividad establecida para el sector financiero es de carácter público y de carácter especial, por lo que se aplica de preferencia frente a la legislación mercantil.

Es perfectamente aplicable al caso el artículo 209 de Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que dispone:

"Cuando cualquier director, gerente, revisor fiscal u otro funcionario o empleado de una entidad sujeta a la vigilancia del Superintendente Bancario, autorice o ejecute actos violatorios del estatuto de la entidad, de alguna ley o reglamento, o de cualquier norma legal a que el establecimiento deba sujetarse, el Superintendente Bancario podrá sancionarlo, por cada vez, con una multa hasta de un millón de pesos ($1.000.000) a favor del Tesoro Nacional. El Superintendente Bancario podrá, además, exigir la remoción inmediata del infractor y comunicará esta determinación a todas las entidades vigiladas. Esta suma se ajustará anualmente, a partir de la vigencia del Decreto 2920 de 1982, en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE."

Al demandante se le ha endilgado por parte de la Superintendencia Bancaria, la violación de normas del Código de Comercio y de la Circular Externa 007 de 1996.

Como se ve la norma transcrita es la pertinente toda vez que la sanción se generó por las actividades que el actor desarrollaba en su calidad de revisor fiscal de una compañía vigilada por la Superintendencia Bancaria, por considerar ésta que había vulnerado disposiciones legales. Por lo anterior el cargo no prospera.

El actor también acusó a la actuación administrativa de falsa motivación por haber fundamentado la dosificación de la sanción en una norma que no existe, como es el "literal i) del numeral 5 del artículo 325 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero."

Este cargo tampoco está llamado a prosperar porque resulta obvio que la Administración incurrió en un "lapsus calami" al citar el artículo 325 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, cuando se refería al 326 de la misma norma, que dispone en el literal i) de su numeral 5:

"Artículo 326. Funciones y facultades de la Superintendencia Bancaria. Para el ejercicio de los objetivos señalados en el artículo anterior, la Superintendencia Bancaria tendrá las funciones y facultades consagradas en los numerales siguientes, sin perjuicio de las que por virtud de otras disposiciones legales le correspondan.

(...)

5. Facultades de prevención y sanción. La Superintendencia Bancaria tendrá las siguientes facultades de prevención y sanción:

(...)

i) Imponer a las instituciones vigiladas, directores, revisor fiscal o empleados de la misma, previas explicaciones de acuerdo con el procedimiento aplicable, las medidas o sanciones que sean pertinentes, por infracción a las leyes a los estatutos o a cualquier otra norma legal a que deben sujetarse, así como por inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia Bancaria."

También señaló el demandante que hubo falsa motivación porque en la Resolución 0020 de 1999 se citó el artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que no hace referencia a los revisores Fiscales. 

Estos argumentos no son suficientes para configurar una falsa motivación, porque al demandante le fueron comunicadas en las Resoluciones demandadas, las razones de hecho para imponer la sanción, como quiera que no dio información oportuna y por escrito a los órganos de administración de la sociedad de irregularidades que se presentaron en su funcionamiento, como se lo ordena el artículo 207 del Código de Comercio.

Estas irregularidades, que tuvo oportunidad de controvertir el apelante fueron:

No advirtió que la aseguradora realizara el depósito de reserva equivalente al 30% de las primas cedidas al exterior;

No presentó evidencia sobre el control que debió ejercer para el pago oportuno de las indemnizaciones a cargo de la compañía, ni de las cuotas por reaseguros;

No se observó gestión del revisor fiscal para requerir a la compañía en el registro de operaciones REPO por montos que exceden el valor de mercado de los títulos entregados en garantía de las operaciones realizadas;

Tampoco acreditó su gestión para que la contabilidad se llevara regularmente y se conservaran los comprobantes de las cuentas.

Las imputaciones hechas al revisor fiscal constan con sus fundamentos legales en la Resolución 0954 del 22 de julio de 1998 y a ella tuvo oportunidad de referirse en su recurso de reposición.

Lo anterior permite deducir que los argumentos de hecho y de derecho, son consecuentes con la decisión tomada, por lo que no se configura la alegada falta de motivación. 

Tampoco puede aceptarse que si no prosperó en vía gubernativa su pretensión de levantar la sanción de remoción del cargo de revisor fiscal, implique falsa motivación, porque no se presentaron argumentos que pudieran desvirtuarla.

Frente a la tasación de la sanción, la Superintendencia Bancaria invocó el artículo 209 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, transcrito anteriormente, que para la época de los hechos permitía una sanción máxima de $15.642.040.21, mientras que la entidad impuso una multa de $5.000.000 en la Resolución 0954 porque: "no se allegó evidencia que permitiera determinar que la gestión de la revisoría fiscal fuese eficiente, por el contrario de lo hasta aquí expuesto se puede establecer que la gestión del revisor fiscal no se realizó en forma oportuna y eficaz; además los balances no reflejaron en forma razonable la situación financiera de la aseguradora, como lo afirmó en el correspondiente dictamen, informe que no se debe limitar a una simple exposición y muestra del sistema utilizado por la sociedad en su manejo contable, sino que implica una obligación para el revisor de demostrar con patente claridad todas las operaciones que aparezcan reflejadas en los libros, por cuanto su obligación es velar porque la contabilidad se lleve en correcta forma, en la medida en que es funcionario controlador de la sociedad."

Ante la objeción contra la dosimetría de la sanción planteada en el recurso de reposición presentado por el actor, la Superintendencia Bancaria señaló en la Resolución 20 de 1999: "Se precisa con el ánimo de ilustrar al libelista respecto de la dosimetría de la pena, que el cálculo de multas según los artículos 209 y 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero determinado por la Oficina de Estudios Económicos de esta Superintendencia, determinó que para la época de los hechos, es decir entre el 1º de octubre de 1995 y 30 de septiembre de 1996, la sanción máxima a título personal a imponer ascendió a $15.642.040,21 de pesos m/cte. Y este Despacho, considerando la gravedad de las actuaciones cuestionadas y su representatividad para la compañía (...) Compañía de Seguros Generales decidió imponer la sanción pecuniaria de $5.000.000 de pesos m/cte. que impugna el recurrente."

El actor no presentó argumentos que permitieran desvirtuar las anteriores afirmaciones de la entidad demandada, sin embargo al resolver el recurso de reconsideración, la Superintendencia Bancaria rebajó la sanción en $100.000 porque el revisor fiscal "desplegó dos actuaciones que se ajustaron a derecho tal y como se observó en el segundo punto relacionado con la constitución de provisión por primas por recaudar y en el quinto punto relativo al Libro Radicador de Siniestros, aspectos en los que se demostró su actuación participativa con fines correctivos" y agrega más adelante que: "los argumentos y racionamientos invocados por el libelista en el recurso de reposición, con excepción de lo previsto en el numeral 3º de la presente providencia, no permiten desvirtuar los fundamentos que se tuvieron en cuenta en la Resolución 0954 del 22 de julio de 1998 para sancionar los comportamientos contrarios a derecho".

Por lo anterior la Sala estima que contrario a lo afirmado por el demandante, la entidad sí puso en su conocimiento las razones que tuvo para graduar la sanción, siendo ésta proporcional a las infracciones detectadas y adecuada a los fines perseguidos, sin que en esta instancia el actor presentara argumentos que desvirtúen la proporcionalidad de la sanción.

Otro cargo se refiere a que no existe prueba que acredite que los funcionarios visitadores tuvieran la calidad de contadores públicos como lo ordena el literal b) del artículo 13 de la Ley 43 de 1990:

"Artículo 13. Además de lo exigido por leyes anteriores, se requiere tener la calidad de contador público en los siguientes casos:

(...)

b) En todos los nombramientos que se hagan a partir de la vigencia de la presente ley para desempeñar el cargo de jefe de contabilidad, o su equivalente, auditor interno, en entidades privadas y el de visitadores en asuntos técnicos-contables de la Superintendencia Bancaria, de Sociedades, Dancoop, Subsidio Familiar, lo mismo que la comisión Nacional de Valores y de la Dirección General de Impuestos Nacionales o de las entidades que la sustituyan."

Como lo ha señalado la entidad demandada, este es un cargo que no está dirigido contra los actos demandados, ni los afectan.

En efecto, la incompetencia que la ley prevé como causal de nulidad, está referida al funcionario que expide al acto administrativo, sin que en esta oportunidad se haya puesto en duda dicha situación.

La norma invocada en concordancia con el artículo 12 ibídem, se determina a las entidades señaladas que los nombramientos hechos con posteridad a la Ley 43 de 1990, para el desempeño de cargos técnico-contables, deben recaer en contadores públicos.

Ello garantiza que la verificación de situaciones que requieren conocimientos especiales relativos a la ciencia contable, sean realizadas por personas con la aptitud profesional que se requiere. Pero ello no implica que se exija la calidad de contador público para toda visita que realice la Superintendencia Bancaria que pretenda investigaciones o la práctica de pruebas.

El demandante no ha puesto en tela de juicio la aptitud de la comisión visitadora, ni en vía gubernativa, ni ante la jurisdicción, por lo que no resulta suficiente para desvirtuar la legalidad de los actos demandados, el argumento formal de la carencia de título de Contador Público de los miembros de la comisión visitadora, porque ello no ha sido acreditado en el proceso, como tampoco se ha alegado que se requería del experticio contable que la norma garantiza.

Por las razones anteriormente expuestas, el fallo de primera instancia será confimado.»