Reestructuración de Crédito Hipotecario
Consejo de Estado. Sección Cuarta. C. P. Ligia López Díaz. Sentencia del 27 de noviembre de 2002. Expediente 11354.
Síntesis: Acción de nulidad contra las Circulares Externas 007, 068 y 085 de 2000 y 002 de 2001 expedidas por la Superintendencia Bancaria. Tasa de remuneración de los créditos hipotecarios: Su determinación corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República.
[§ 032] «LOS ACTOS ACUSADOS*
(...)
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Según los términos de la demanda y su adición, los cargos de ilegalidad se concretan en los siguientes aspectos:
Circular 007 de 2000
- Violación del artículo 371 de la Constitución Política y el artículo 16 lit. e) de la Ley 31 de 1992, por la indebida intervención de la Superintendencia Bancaria en la regulación de las tasas de interés.
- Violación del artículo 41 de la Ley 456 de 1999 y de las Sentencias de la Corte Constitucional C-383, C-700 y C-955, por omitir en la citada circular la indicación de la metodología que debía aplicarse para la reliquidación de los intereses causados y pagados bajo el sistema UPAC, pues se ordenó reliquidar totalmente los créditos, incluidos los intereses.
- Violación del artículo 20 de la Ley 546 de 1999 por omitir en el Anexo 3 de la circular demandada el instructivo sobre la forma como deben presentarse los estados de cuenta a los deudores, relacionando los saldos mes a mes del capital adeudado y su expresión en pesos.
- Omisión de la fecha a partir de la cual aplican los dos sistemas de amortización que se relacionan en el numeral 6 de la Circular acusada.
Circulares 068 y 085 de 2000
- Violación del artículo 371 de la Constitución Política y artículo 16 lit. e) de la Ley 31 de 1992 y de la Sentencia C-955 de 2000, por tomar como base para informar la tasa de interés para créditos en UVR y en pesos, la Resolución Externa 14 de 2000 de la Junta Directiva del Banco de la República, en la que se incluye como fórmula de cálculo y liquidación de los intereses el factor de la inflación.
Circulares 085 de 2000 y 002 de 2001
- Violación de los artículos 150 y 189 de la Constitución Política y del principio a la igualdad, por incluir una situación no prevista en la Ley 546 de 1999, como es la de condicionar la reestructuración de los créditos a que la entidad no haya iniciado proceso ejecutivo contra el deudor.
Los accionantes solicitan la nulidad de todas las circulares, sin precisar las disposiciones de éstas que se relacionan con los argumentos de ilegalidad expuestos, frente a las normas superiores invocadas en cada caso, por lo cual la Sala limitará el juicio de ilegalidad propuesto, a las razones en que se sustentaron las infracciones denunciadas.
Tasas de interés - Reliquidación de créditos
La Ley 546 del 23 de diciembre de 1999 es el instrumento normativo sobre la financiación de vivienda individual a largo plazo. Su objetivo es proteger al usuario de créditos hipotecarios y, al patrimonio familiar representado en vivienda. Este estatuto señala los mecanismos y condiciones requeridas para fomentar el ahorro y para facilitar el acceso a la vivienda consultando la capacidad de pago de los deudores, en condiciones de equidad y transparencia.
La Ley 546 reemplazó la UPAC por la nueva unidad de cuenta denominada UVR; señaló en el Capítulo V sobre el "Régimen de financiación de vivienda a largo plazo" que en los créditos hipotecarios para adquisición de vivienda nueva o usada, la tasa de interés remuneratoria debe ser fija durante el plazo del préstamo - el cual oscila entre 5 y 30 años-, que está prohibida la posibilidad de capitalizar intereses y se permite el prepago del crédito en cualquier momento; delimitó los criterios generales para estos créditos (artículo 17).
La mencionada ley tiene vigencia a partir de su promulgación y por lo tanto, salvo las excepciones que ella expresamente previó, rige hacia el futuro.
Toda vez que en la Ley 546 se plasmó el cambio de la unidad UPAC por la UVR, contempló un Capítulo, el VIII para el "Régimen de Transición" (artículos 38 a 49). Allí concedió el término de tres meses para que se expresaran las obligaciones en la nueva unidad UVR, de conformidad con la equivalencia que determinara el Gobierno Nacional.
Con el fin de hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda ordenó realizar unos abonos sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, de los préstamos otorgados por los establecimientos de crédito para la financiación a largo plazo de una vivienda.
"El establecimiento de crédito reliquidará el saldo total de cada uno de los créditos, para cuyo efecto utilizará la UVR que para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, publique el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999" (numeral 2, artículo 41, Ley 546 de 1999).
La Corte declaró exequible esta disposición1, señalando que no es contraria a la distribución de competencias entre el Gobierno Nacional y la Junta Directiva del Banco de la República porque el Ministerio de Hacienda no va a fijar la metodología de cálculo de la UVR, sino a aplicar mediante referencia temporal una metodología señalada con anterioridad a la expedición de la misma ley en el Decreto 856 de 1999.
El Decreto 856 de 1999 definió la Unidad de Valor Real Constante UVR así: Es "la unidad de medida que, en razón de la evolución de su valor en moneda legal colombiana con base en la variación del índice de precios al consumidor, reconoce la variación en el poder adquisitivo de la moneda legal colombiana".2
El artículo 3º de la Ley 546 retomó esta definición, enfatizando en su componente exclusivo del IPC: "La Unidad de Valor Real (UVR) es una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE".
La UVR fue creada en el Decreto 856 de 1999 como unidad de valor para denominar los TES "Títulos de Tesorería", Clase B, emitidos por el Ministerio de Hacienda para ser colocados en el mercado interno con el fin de obtener financiación para las apropiaciones del Presupuesto General de la Nación de 1999 y para financiar operaciones temporales de tesorería (D.R. 2599 de 1998).
El Gobierno ofreció en el mercado un papel, el TES, que mantenía el valor adquisitivo de la moneda porque se expresaba en unidades de valor real reflejando diariamente el IPC. La UVR no está vinculada a ningún otro índice, distinto a la inflación.
Según aparece en la Gaceta del Congreso No. 371 del 12 de octubre de 1999, el legislador optó por la UVR, para superar la incertidumbre que había dejado la UPAC que sufrió 23 modificaciones durante su existencia, deteriorando la confianza de los deudores. "Con la nueva unidad se logran tres objetivos: En primer lugar se evita el riesgo de manipulación ante una situación coyuntural; en segundo lugar, se permite a los usuarios del sistema conocer cómo se actualizará en el tiempo el valor de sus obligaciones y, por último, se garantiza la transparencia y estabilidad que requieren los participantes del nuevo sistema de financiación"3.
Desde la discusión de la Ley 546 de 1999 se ha adoptado la metodología de cálculo de la UVR definida en el Decreto 856 de 1999, dado que el parámetro de variación estaba compuesto exclusivamente por la inflación. De esta forma, se ha escogido una nueva unidad que expresa el monto de los créditos para vivienda de largo plazo, tanto de los que se pacten a partir de la Ley 546 de 1999, como de los que estaban vigentes a 31 de diciembre de 1999, para los cuales se adoptó la misma unidad a través del mecanismo de reliquidación.
En desarrollo del mandato legal contenido en el artículo 41 del Capítulo del Régimen de Transición, el Ministerio de Hacienda publicó la Resolución 2896 del 29 de diciembre de 1999 en la cual "se publica el valor de la UVR para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999"4.
Ahora bien, es preciso tener en cuenta que al pactar un crédito para vivienda se toman dos factores esenciales: La unidad de corrección monetaria y la tasa remuneratoria. Con la primera se busca mantener el valor real del préstamo y con la segunda, retribuir la actividad financiera.
A partir de la Ley 546 de 1999 el Estado interviene tanto al establecer la fórmula para determinar la UVR en que deben expresarse los créditos para financiación de vivienda a largo plazo, como en la determinación de la tasa máxima remuneratoria que puede pactarse para este tipo de obligaciones.
En relación con los créditos anteriores a la ley5, vigentes a 31 de diciembre de 1999, el Estado no interviene en la determinación de la tasa remuneratoria, la cual se pactó en desarrollo de la autonomía de la voluntad, entre la entidad financiera y el deudor hipotecario, obviamente, sin transgredir los límites que la legislación establecía en relación con la tasa de usura.
Sin embargo, tanto para el periodo comprendido entre 1993 y 1999 como a partir del 1º de enero de 2000, se adoptó la misma metodología para el cálculo de la UVR, con lo cual se generaliza y unifica la unidad de expresión de los créditos hipotecarios.
Observa la Sala que los demandantes consideran que en la reliquidación de los créditos, se mantienen elementos relacionados con las tasas de interés, con lo cual se violaría el mandato de la ley, que autorizó tener en cuenta exclusivamente el IPC. Fundamentan su inquietud en el literal b) del punto 4 de la Circular 007 de 2000:
"b) Tasa de interés: Si el crédito estuviere en UPAC, se liquidará utilizando los mismos puntos adicionales que se tuvieren convenidos en la fecha de cada pago sobre la UVR. Por ejemplo, si un crédito se pactó a corrección monetaria más 18 y posteriormente se modificó a corrección monetaria más 16, estos puntos adicionales, 18 y 16 respectivamente, se tendrán en cuenta para efectos de la reliquidación según el que estuviere vigente al día de cada pago."
Observa la Sala que en primer lugar, se trata de una instrucción para efectos de la reliquidación de los créditos ordenada en la ley. Allí la Superintendencia no ha sustituido a la autoridad competente para determinar las tasas de interés. Se limitó a presentar unos ejemplos relacionados con el factor de la remuneración del crédito, indicando que los puntos adicionales a la corrección monetaria pactados entre la entidad crediticia y el usuario, deben mantenerse.
Concluye la Sala que la parte demandante confunde el tema de la corrección monetaria con la remuneración de los créditos, pretendiendo que el usuario únicamente devolviera al banco el valor prestado, actualizado con el correspondiente IPC, con lo cual se le estaría liberando del pago de la tasa remuneratoria a que tienen derecho las entidades financieras en desarrollo de su actividad y que antes de la vigencia de la Ley 546 se convenía libremente entre las partes y después de su vigencia, ha sido intervenida señalando como tarifa máxima el 13.1% nominal, anual, pagadero mes vencido, adicional a la UVR6.
La instrucción se limita a ejemplarizar la forma de respetar lo pactado entre la entidad financiera y el usuario en relación con la tasa remuneratoria y en ningún momento modifica la tasa de corrección monetaria UVR, cuya determinación es de privativa competencia del Banco de la República.
En relación con el cargo referido a la entidad competente para fijar las tasas de interés, la Sala precisa que por mandato constitucional, artículos 371 y 372 de la Carta Política, "La Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley."
En desarrollo del citado precepto constitucional se expidió la Ley 31 de 1992, por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, en cuyo artículo 16 se dispuso:
"Artículo 16. Atribuciones. Al Banco de la República le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la circulación monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda. Para tal efecto la Junta podrá:
a) (…).
f) Señalar las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas y pasivas, sin inducir tasas reales negativas. Las tasas máximas de interés que pueden convenirse en las operaciones en moneda extranjera continuarán sujetas a las determinaciones de la junta directiva. Estas tasas podrán ser diferentes en atención a aspectos tales como la clase de operación, el destino de los fondos y el lugar de su aplicación."
Con la expedición de la Ley 546 de 1999, "por la cual se dictan normas en materia de vivienda (…)" se consagraron los criterios generales a los que debía sujetarse el Gobierno Nacional para establecer las condiciones de los créditos de vivienda individual a largo plazo, denominados en UVR, en los términos previstos en su artículo 17, que en la parte pertinente reza:
"Artículo 17. Condiciones de los créditos de vivienda individual. Sin perjuicio de lo establecido en el articulo primero de la presente ley, el Gobierno Nacional establecerá las condiciones de los créditos de vivienda individual a largo plazo, que tendrán que estar denominados exclusivamente en UVR, de acuerdo con los siguientes criterios generales:
1. (...)
2. Tener una tasa de interés remuneratoria, calculada sobre la UVR, que se cobrará en forma vencida y no podrá capitalizarse. Dicha tasa de interés será fija durante toda la vigencia del crédito, a menos que las partes acuerden una reducción de la misma y deberán expresarse única y exclusivamente en términos de tasa anual efectiva."
La Corte Constitucional en Sentencia C-955 de junio 26 de 2000, se pronunció acerca de la constitucionalidad de la norma parcialmente transcrita, ratificando la facultad de la Junta Directiva del Banco de la República, para fijar las tasas máximas de interés remuneratorias, en los siguientes términos:
"En cuanto a la fijación del `marco' que habrá de ser desarrollado por el Gobierno, hay que advertir que -según se expresó en otro aparte de este mismo fallo-, el Ejecutivo podrá dictar decretos al respecto en aquellos asuntos que sean de su competencia. No así en la que constitucionalmente corresponde a otros órganos del Estado, como la Junta Directiva del Banco de la República. Esta, como lo previene el artículo 372 de la Constitución, es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, `conforme a las funciones que le asigne la ley', no el Gobierno, y en consecuencia, en aspectos tales como la determinación del valor de la UVR y la fijación del interés remuneratorio máximo al que se aludirá en esta sentencia, nada tiene que reglamentar el Ejecutivo; la Junta debe actuar en desarrollo de las pautas trazadas por la ley y según las condiciones de exequibilidad que la presente sentencia señala.
En lo referente a cada uno de los criterios enunciados en el artículo 17 acusado, se tiene lo siguiente:
(...) En otro aspecto, para que la norma acusada se entienda ajustada a la Constitución, es indispensable, que según resulta de la Sentencia C-747 de 1999, la tasa de interés remuneratorio por prestamos de vivienda, calculada sobre los saldos insolutos, no sea compuesta sino simple, y debe sumarse a los puntos de la inflación, no multiplicarlos, pues eso significaría que se la cobrará doblemente.
Lo dicho es aplicable entonces al acuerdo sobre reducción de intereses en todos los créditos vigentes y, por supuesto, en los nuevos, ya que tanto la norma del artículo 17, numeral 2, como la del 20, demandados, otorgan tratamiento uniforme en estos aspectos a todos los deudores hipotecarios de créditos para vivienda.
Desde luego, las tasas de interés ya pactadas en contratos vigentes tendrá que modificarse por vía general con arreglo a la presente sentencia, si habían contemplado intereses superiores a los que surgirán del ejercicio de su competencia haga la Junta Directiva del Banco de la República, al indicar, previa certificación de la Superintendencia Bancaria, cual es la tasa máxima que se puede cobrar en este tipo de crédito, que será siempre inferior a la menor o más baja de todas las que se estén cobrando en el sistema financiero."
En la parte resolutiva de la citada sentencia advirtió la Corte Constitucional:
"El numeral 2 es exequible en el sentido de que la tasa de interés remuneratoria a que se refiere no incluirá el valor de la inflación, será siempre inferior a la menor tasa real que se está cobrando en las demás operaciones crediticias en la actividad financiera, según certificación de la Superintendencia Bancaria y su máximo será determinado por la Junta Directiva del Banco de la República conforme lo resuelto por la Corte Constitucional en Sentencia C-481 del 7 de julio de 1999 y C-208 del 1° de marzo de 2000.
Una vez se comunique el presente y la Junta Directiva del Banco de la República procederá a fijar la tasa máxima de interés remuneratoria, la norma legal, con el condicionamiento que precede, se aplicara de manera obligatoria e inmediata tanto a los créditos nuevos como a los ya otorgados."
En cumplimiento a lo dispuesto por la Corte en la citada sentencia la Junta Directiva del Banco de la República expidió la Resolución Externa 14 de septiembre 3 de 2000, en la cual dispuso:
"Artículo 1°. Límites máximos a las tasas de interés de créditos en UVR. La tasa de interés remuneratoria de los créditos de vivienda individual a largo plazo y de los créditos para financiar proyectos de construcción de vivienda denominados en UVR no podrá exceder de 13.1 puntos porcentuales nominales anuales, pagaderos mes vencido, adicionales a la UVR."
La anterior disposición fue objeto de demanda ante esta Corporación, en la que se argumentó el desconocimiento por parte de la Junta Directiva al procedimiento fijado en la Sentencia C-955, para efectos de fijar la tasa máxima de interés remuneratoria.
Mediante Sentencia de octubre 12 de 2001, Exp. 11151 C. P. Germán Ayala Mantilla, se negaron las súplicas de la demanda, por haberse establecido, con base en el documento SGMR-JD-S-0900-027-J de septiembre 3 de 2000, que sirvió de base para la expedición de la Resolución Externa 14 de 2000, del Banco de la República, y que igualmente obra en el presente proceso (fl. 161 y ss), el cumplimiento a los límites previstos en la citada sentencia, y concretamente en cuanto hace relación a los elementos o factores que debían tenerse en cuenta para fijar la tasa real, descontada la inflación.
Conforme lo anterior concluyó en aquella oportunidad la Sala:
"Así las cosas, tanto el documento anotado, como la certificación de la Superintendencia Bancaria que contiene la información sobre las tasas de interés nominal reportada por las entidades financieras (fls. 14 y 15), demuestran que la tasa de interés remuneratoria a que se refiere el artículo 1º de la resolución acusada fue calculada con base en la tasa promedio nominal certificada por la Superbancaria, descontando el índice de inflación, e incluyendo como factores en la determinación de la tasa real, los gastos administrativos y de operación así como la rentabilidad, es decir que se ajustó la actuación a los parámetros señalados en la Sentencia C-955-2000, en cuanto a la motivación y justificación del acto, así como en lo relativo a los factores que debían considerarse para fijar dicha tasa real."
De acuerdo con lo hasta aquí expuesto es posible extraer las siguientes conclusiones:
Por mandato constitucional y legal corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República fijar las tasas de interés que deben cobrar la entidades financieras, y para el caso específico de dar cumplimiento de la Sentencia C-955 de 2000 correspondía a dicha entidad fijar la tasa máxima remuneratoria que debía tenerse en cuenta para efectos de la reliquidación de los créditos vigentes, tal como se precisó en la sentencia al decir:
"(...) será obligatoria para los futuros créditos y también para los vigentes, que si se pactaron tasas superiores, deben de inmediato reducirse a la tasa máxima que la Junta Directiva del Banco de la República fije, con la necesaria repercusión en el monto de las cuotas futuras, todas las cuales estarán regidas por la norma en el sentido de que, ya disminuida la tasa de interés permanecerá fija durante toda la vigencia del crédito, a no ser que las partes acuerden reducirla."
Según el literal g) del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, es función de la Superintendencia Bancaria, "vigilar el cumplimiento de las disposiciones emanadas de la Junta Directiva del Banco de la República" y en su carácter de autoridad administrativa, supervisar de manera integral la actividad de las entidades sometidas a su control y vigilancia, respecto del cumplimiento de las normas y regulaciones, y obviamente, como organismo involucrado en las decisiones de la Corte Constitucional, propender al cumplimiento de las mismas.
Bajo los parámetros expuestos, y frente a los cargos formulados observa la Sala:
Si bien la Circular 007 de 2000 se expide con el fin de dar cumplimiento a la Ley 546 de 1999, debe tenerse en cuenta que a la fecha de su expedición, enero 27 de 2000, no se había proferido la Sentencia C-955 de julio 26 del mismo año, en cumplimiento de la cual se expidió la Resolución Externa 14 de septiembre 3 de 2000, en la cual se fijó la tasa máxima de interés remuneratoria que debía tenerse en cuenta para la reliquidación de los créditos destinados a la financiación de vivienda a largo plazo.
Lo anterior justifica que en dicha circular se haya omitido instruir acerca del procedimiento de liquidación de intereses causados y pagados por los usuarios del sistema UPAC, en los términos a que se refirió la Sentencia C-955, así como la aplicación de la Resolución Externa 14 expedida el 3 de septiembre de 2000. Pero en todo caso, en los términos de la Ley 546, no era posible entrar a definir hacia el pasado tasas de interés remuneratorias que ya habían sido libremente pactadas.
Ahora bien, como los créditos contienen una parte de corrección monetaria y otra que corresponde a los intereses pactados entre el usuario del crédito y la entidad bancaria, los que a su vez equivalen a la utilidad o rentabilidad del banco, tal convenio no puede ser modificado por efectos de la reliquidación del crédito, y en consecuencia, los intereses remuneratorios que por tal concepto se hayan convenido en 16 o 18 puntos como dice el instructivo a título de ejemplo, no implica modificar las bases de liquidación del crédito, en los términos previstos en el artículo 41 de la Ley 546 de 1999 y en las condiciones que señaló la Corte Constitucional al decidir sobre su exequibilidad.
Así las cosas no encuentra la Sala contrariedad alguna entre el instructivo que alude a la tasa de interés en el proceso de reliquidación y los preceptos legales que regulan tal procedimiento, puesto que la circular se limitó al mandato legal, sobre la aplicación de la formula establecida para la conversión del UPAC a la UVR.
Se reconoce en consecuencia la legalidad de la Circular 007 de 2000, en cuanto a la disposición contenida en el numeral 4 literal b) "Tasa de interés", que corresponde al acápite de "reliquidación de créditos", por considerarla enmarcada dentro de los límites que regulan la competencia de la Superintendencia Bancaria y acorde con las normas superiores que regulan tal procedimiento.
Debe observarse que si bien al proferirse el presente fallo, el instructivo referenciado ha perdido su vigencia en virtud de la regulación que sobre las tasas de interés se hiciera en las Circulares 068 y 085 de 2002, ello no impide a la Sala un pronunciamiento sobre el mismo, toda vez que siguiendo la reiterada jurisprudencia de la Corporación, es procedente resolver acerca de los actos de carácter general ya derogados, en consideración a los efectos producidos durante su vigencia.
En cuanto a los instructivos contenidos en las Circulares 068 y 085, numerales 1.1 y 3.1 respectivamente, que tratan de las tasas máximas de interés remuneratorias, se observa:
Según el texto de los instructivos acusados, estos se expiden de conformidad con el artículo 1° de la Resolución 14 de 2000 de la Junta Directiva del Banco de la República.
De acuerdo con la citada Resolución, la tasa de interés remuneratoria de los créditos de vivienda individual a largo plazo denominados en UVR no podrá exceder de 13.1 puntos porcentuales nominales, anuales, pagaderos mes vencido, adicionales a la UVR. Tasa de interés que corresponde a la que se señala en los instructivos demandados, luego en este aspecto se ajustan los mismos a las normas superiores en que debían fundarse.
Ahora bien el hecho de tomar como base para informar la tasa de interés para créditos en UVR y en pesos la Resolución Externa 14 de 2000, en la que según el accionante se incluye como fórmula de cálculo y liquidación de los intereses el factor de la inflación, no es fundamento válido para proponer la nulidad de los instructivos referenciados, pues en primer término al margen de la legalidad o no de la Resolución de la Junta Directiva, correspondía a la Superintendencia Bancaria, sujetarse a lo allí dispuesto.
De otra parte, sin desconocer que el análisis de legalidad de los instructivos acusados no puede limitarse a la simple confrontación de dichos actos con la normatividad superior que le sirve de fundamento, lo cierto es que en cuanto hace a la Resolución Externa 14 de 2000, artículo 1°, ya existe un pronunciamiento de la Sala, según el cual, en lo que atañe estrictamente a los factores que deben considerarse para el cálculo de la tasa real de interés, descontada la inflación, se ajusta la norma en cuestión, a lo dispuesto en el artículo 17, numeral 2 de la Ley 546 de 1999, en la forma como fuera interpretado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de 2000. No encuentra entonces la Sala configurado el cargo de violación que se formula en contra de los instructivos contenidos en las Circulares 068 y 085 de 2000, en los que se señalan las tasas máximas de interés remuneratorias. Se rechaza el cargo.
Sistemas de amortización
Tal como quedó precisado anteriormente, el cargo que se formula contra las disposiciones que tratan de los sistemas de amortización contenidas en la Circular 007 de 2000, tiene como único fundamento que la Superbancaria no indicó desde cuándo se aplican los dos sistemas de amortización relacionados en el numeral 6 de la citada Circular.
Conforme lo dispuesto en el artículo 17 numeral 7 de la Ley 546 de diciembre 23 de 1999 "Los sistemas de amortización tendrán que ser expresamente aprobados por la Superintendencia Bancaria."
En cumplimiento de la anterior disposición la Superintendencia Bancaria, al expedir la Circular Externa 007 de enero 27 de 2000, señaló:
"De conformidad con la Ley 546 de 1999, la Superintendencia Bancaria deberá aprobar los sistemas de amortización utilizados para los créditos de vivienda individual a largo plazo que se otorguen a partir de la vigencia de la ley, así como de aquellos créditos otorgados con anterioridad a la ley que deban redenominarse en UVR, o excepcionalmente en pesos.
A la fecha la Superintendencia ha aprobado dos sistemas de amortización, cuyas características se describen a continuación:"
Para la Sala si bien en el instructivo no se señala expresamente a partir de cuándo se utilizan los dos sistemas de amortización adoptados por la Superintendencia, no encuentra que tal omisión configure causal de nulidad alguna, pues como bien lo señala el apoderado de la Superintendencia, es por disposición de la ley y no de la entidad supervisora, que las entidades vigiladas debían adecuar los contratos de crédito a uno de los sistemas de amortización autorizados por ella, ya que en el "régimen de transición" previsto en la Ley 546 de 1999 se ordenó expresamente:
"Artículo 39. Adecuación de los documentos contentivos de las condiciones de los créditos. Los establecimientos de crédito deberán ajustar los documentos contentivos de las condiciones de los créditos de vivienda individual a largo plazo, desembolsados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente ley a las disposiciones previstas en la misma. Para ello contaran con un plazo hasta de ciento ochenta (180) días contados a partir de la vigencia de la presente ley."
Así que, una vez adoptados los sistemas de amortización por parte de la Superintendencia, los establecimientos de crédito, debían adecuar los contratos de crédito a uno de los sistemas autorizados por ella y para el efecto tenían un plazo de 180 días, que no necesariamente debía ser reiterado por la Superintendencia, por lo que la omisión anotada no es relevante tratándose de decidir sobre la legalidad del instructivo acusado. Se rechaza el cargo.
Información a usuarios
Se acusa la Circular 007 de 2000 de haber omitido en el "Anexo 3" de la misma, el instructivo sobre cómo deben presentarse los estados de cuenta a los deudores, relacionando los saldos mes a mes del capital adeudado y su expresión en pesos.
Se advierte en primer término que revisado el texto de la Circular 007, no aparece en parte alguna referenciado el "Anexo 3" que menciona la demanda, y que tampoco obra en el proceso con tal identificación formulario alguno. Adicionalmente se observa que la única referencia sobre "Información a los deudores" es la contenida en el numeral (6) que reza: "Los establecimientos de crédito deberán mantener a disposición de sus deudores la información correspondiente a la reliquidación de sus créditos de acuerdo con la pro forma F.0000-50, anexa."
Hacen parte de la Circular 007, los siguientes anexos:
Anexo I, formulario e instructivo (fls. 13 y 14), que corresponde a la proforma: "Reporte suma Total Alivios", cuyo objetivo es "Tener a disposición de la Superintendencia Bancaria el valor total de los alivios por reliquidación de los créditos hipotecarios."
Anexo I, formulario e instructivo (fls. 15 a 17), que corresponde a la proforma F-00050 "Reliquidación de Créditos en UPAC y pesos con UVR", cuyo objetivo es "Tener a disposición de la Superintendencia Bancaria la información relacionada con las reliquidaciones de créditos".
Sobre este aspecto es contradictoria la argumentación que expone el apoderado de la Superintendencia con ocasión de la contestación a la demanda, pues de una parte afirma que el Anexo 3 de la Circular 007 "constituye un instructivo dirigido a las entidades vigiladas sobre la forma como debía presentarse a los deudores la reliquidación de los créditos", y por otra dice que se trata de "un aspecto diverso al contenido de los documentos contentivos (sic) de las condiciones de los mismos y a la proyección anual de los intereses a pagar". Concluye manifestando que "para mayor claridad, anexa la Circular Externa 048 del 30 de junio de 2000, que contiene el formato para transmisión de información de las reliquidaciones de créditos en UPAC y pesos con UVR, mediante la cual se buscaba una mayor efectividad de la circular acusada"
De todo lo anterior se concluye que sólo con la expedición de la Circular Externa 048 de junio 30 de 2000 (fl. 103), que no es objeto de la demanda, se adoptó el "formato para la transmisión de información de las reliquidaciones de créditos en UPAC y pesos con UVR." dirigido a los deudores y se instruyó a las entidades financieras acerca del contenido de tal información.
Así las cosas, si bien en la Circular 007 se omitió la instrucción específica acerca de las condiciones uniformes para los documentos contentivos de las condiciones del crédito y sus garantías, mediante las cuales se formalicen las operaciones activas de financiación de vivienda individual a largo plazo, de que trata el artículo 20 de la Ley 546 de 1999, tal omisión no conlleva la nulidad del instructivo acusado, pues de acuerdo con lo previsto en el régimen de transición, artículo 39 de la misma ley, para la adecuación de los documentos contentivos de obligaciones activas y pasivas los establecimientos de crédito, contaban con un plazo hasta de 180 días contados a partir de la vigencia de la ley, lo cual indica que el aspecto regulado en la Circular 007 de enero de 2000, corresponde al desarrollo del artículo 39 transitorio. No prospera el cargo.
Condiciones reestructuración del crédito
Según las Circulares 085 de 2000, numeral 13 y 002 de 2001 numeral 12, son condiciones objetivas para solicitar la reestructuración de la deuda "Que la entidad no haya presentado demanda ejecutiva en contra del deudor por la obligación respecto de la cual se solicita la reestructuración".
De acuerdo con lo previsto en el artículo 20 de la Ley 546 de 1999, "durante el primer mes de cada año calendario, los establecimientos de crédito enviarán a todos los deudores de créditos individuales hipotecarios para vivienda un informe claro y comprensible, que incluya como mínimo una proyección de lo que serían los intereses a pagar en el próximo año y los que se cobrarán con las cuotas mensuales en el mismo periodo". Con base en dicha proyección, "los deudores podrán solicitar a los establecimientos de crédito acreedores, durante los dos primeros meses de cada año calendario, la reestructuración de sus créditos para ajustar el plan de amortización a su real capacidad de pago, pudiéndose de ser necesario, ampliar el plazo inicialmente previsto para su cancelación total." (resalta la Sala).
A juicio del apoderado de la Superintendencia, la condición prevista en el instructivo acusado se justifica en el hecho mismo de que la reestructuración se da sobre créditos respecto de los cuales el deudor esté efectuando los pagos, por lo que considera que un crédito impagado, sobre el cual cursa proceso ejecutivo, no se encuentra en los supuestos del artículo 20 de la Ley 546 de 1999, según el cual la reestructuración se hace "para ajustar el plan de amortización" a la real capacidad de pago, lo que supone que el crédito está siendo amortizado en cuotas de acuerdo a un plan preestablecido.
No comparte la Sala la posición de la entidad demandada, porque de una parte la ley no condiciona el derecho, y otro, pues de acuerdo con los términos de la norma que consagra el derecho a solicitar la reestructuración del crédito, ella está concebida precisamente para solucionar las situaciones que surgen cuando la real capacidad de pago del deudor no se adecua al plan de amortización del crédito, circunstancia que puede llevar a la cesación de los pagos y por ende a la iniciación de un proceso ejecutivo. Así, que la entidad haya presentado demanda ejecutiva contra el deudor, no implica la pérdida del derecho que le otorga la ley para solicitar la reestructuración de su crédito, pues bien podría el deudor en ocasión del proceso ejecutivo solucionar la deuda pendiente y continuar con el crédito sin perder el derecho a la reestructuración, caso en el cual, con mayor razón el deudor requiere la reestructuración.
De otra parte, debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de 2000 declaró la exequibilidad del artículo 20 de la Ley 546 de 1999, en los siguientes términos:
"16. Declárase EXEQUIBLE el artículo 20 de la Ley 546 de 1999, en el entendido de que la reestructuración del crédito pedida por el deudor dentro de los dos primeros meses de cada año, si hay condiciones objetivas para ello, debe ser aceptada y efectuada por la institución financiera. En caso de controversia sobre tales condiciones objetivas, decidirá la Superintendencia Bancaria. Bajo cualquiera otra interpretación, el artículo se declara INEXEQUIBLE."
Las razones que tuvo la Corte para condicionar la exequibilidad de la norma, tienen relación con la disposición contenida en el numeral 2 del artículo 17 ib., en cuanto exige que la tasa de interés sea fija durante toda la vigencia del crédito de vivienda, a menos que las partes acuerden una reducción de la misma, por lo que al respecto expuso:
"El precepto debe ser entendido y aplicado en armonía con la parte final del artículo 20 de la Ley 546 de 1999, y con el condicionamiento que a él introduce esta Corporación. Allí se indica que, con base en la información clara y comprensible que deberán recibir los deudores de créditos individuales hipotecarios, en la cual está comprendido el tema de los intereses a pagar anualmente, los que se cobrarán con las cuotas mensuales en el mismo periodo, podrán solicitar a los establecimientos de crédito acreedores, durante los dos primeros meses de cada año calendario, la reestructuración de sus créditos para ajustar el plan de amortización a su real capacidad de pago, pudiéndose, de ser necesario, ampliar el plazo inicialmente previsto para su cancelación total. Lo cual condicionará esta Corte, en punto de su exequibilidad, en el sentido de que las entidades financieras no pueden negarse a la reestructuración solicitada si se dan las condiciones objetivas para ello.
En todo caso, si hubiere controversia en torno a tales condiciones objetivas, debe decidir la Superintendencia Bancaria." (resalta la Sala).
Acorde con lo anterior, si bien no existe reparo en cuanto a que la Superintendencia instruya por vía general a las entidades financieras sobre lo que ha de entenderse por "condiciones objetivas", entiende la Sala que ellas están referidas a la capacidad de pago del deudor y demás garantías de protección del crédito, no a la existencia de una demanda ejecutiva en contra del deudor por la obligación respecto de la cual solicita la reestructuración, pues tal circunstancia, no siempre es determinante de una total incapacidad de pago del deudor, y por ello, no es una situación que pueda resolverse por vía general como se pretende a través del instructivo acusado, ya que sólo en la medida en que se demuestre cuál es su real capacidad de pago, puede llegar a condicionarse la viabilidad de reestructuración del crédito.
En todo caso, como lo expresó la Corte, nada se opone a que sin perjuicio de la competencia que a la vez tiene la Superintendencia para decidir acerca de las controversias que surjan en torno a la calificación de las "condiciones objetivas" las entidades financieras, una vez verificada la real capacidad de pago del deudor y demás garantías de protección del crédito, están obligadas a ajustar el plan de amortización.
Es pertinente lo expresado en la Sentencia C-955 de 2000, al decidir sobre la inexequibilidad de los artículos 41 y 42 en los que distinguía injustificadamente entre los créditos que se encontraban al día y los que se encontraban en mora a 31 de diciembre de 1999, donde se dijo:
"Tal diferenciación resulta contraria a la igualdad de trato que impone la Constitución, ya que las hipótesis -no obstante la mora de unos deudores y el cumplimiento de otros- eran las mismas. La verdadera fuente del derecho de todos ellos y de las obligaciones correlativas en cabeza de las instituciones financieras acreedoras (reliquidar y abonar o devolver lo pagado de más) era precisamente el efectivo traslado patrimonial de recursos a las entidades prestamistas, lo que causó el problema social que el legislador quiso solucionar. Tales obligaciones no desaparecían por el hecho de la mora, y como se trataba de cosas diferentes -una el derecho al abono y otra el estar o no en mora-, no podía tomarse la situación -estar al día o en mora- de cada crédito como factor para dilatar la reliquidación de unos de los deudores, ni tampoco para que, por vencimiento del plazo otorgado a los morosos para solicitar sus reliquidaciones, quedaran ellos sin los abonos que les correspondían."
Similares razonamientos a los efectuados por la Corte son aplicables para esta Sala en el caso de la reestructuración del crédito.
En conclusión, no encuentra la Sala motivos razonables que justifiquen otorgar un trato diferente a los deudores afectados por la circunstancia que se aduce en el instructivo acusado, por lo que habrá de declararse la nulidad de los apartes correspondientes de las Circulares 085 de 2000 y 002 de 2002.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA:
Primero. Declárase la nulidad de la Circular 085 de diciembre 29 de 2000 expedida por la Superintendencia Bancaria en cuanto dispone:
"5. Que la entidad no haya presentado demanda ejecutiva en contra del deudor por la obligación respecto de la cual se solicita la reestructuración."
Segundo. Declárase la nulidad de la Circular 002 de enero 11 de 2001, expedida por al Superintendencia Bancaria, en cuanto dispone:
"e) Que la entidad no haya presentado demanda ejecutiva en contra del deudor por la obligación respecto de la cual se solicita la reestructuración."
Tercero. Niéganse las demás pretensiones de la demanda.
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