Liquidación Forzosa Administrativa
Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. M. P. Rodrigo Escobar Gil. Sentencia T-083 del 12 de febrero de 2002. Expediente T-443744.
Síntesis: Acción de tutela contra entidades financieras. El derecho a la salud en conexidad con un derecho fundamental. Protección especial de las personas de la tercera edad. Procedencia de la tutela para la devolución de recursos por fuera del proceso de liquidación.
[§ 024] «(...)
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
(...)
2. El problema jurídico
A partir de las circunstancias fácticas que dieron lugar al ejercicio de la acción de tutela y de las decisiones judiciales adoptadas en las respectivas instancias, esta Sala de Revisión debe determinar si la negativa de la (...) de devolver la totalidad del dinero consignado en la cuenta de ahorros del actor, persona de la tercera edad, coloca en graves riesgos sus derechos a la salud y a la vida digna.
Para la Sala, la controversia que plantea el actor no se circunscribe a si existe o no incumplimiento por parte de la entidad demandada respecto de las obligaciones contractuales que adquirió con el peticionario, porque como el mismo lo afirmó, actualmente dicha entidad financiera está intervenida y por lo tanto supeditada a las actuaciones del Gobierno Nacional, el cual debido a los graves problemas financieros que la demandada afronta y con el fin de proteger el interés no sólo de los ahorradores, sino el interés general que se vería afectado sino se protege la estabilidad del sistema financiero, debió tomar posesión de sus bienes y congelar transitoriamente todos sus recursos.
Lo que el actor le solicita al Juez Constitucional es precisamente un trato excepcional respecto a los demás ahorradores de la entidad accionada, por su condición de persona de la tercera edad y porque adolece, según lo declara de graves enfermedades, que requieren de costosos exámenes médicos para determinar el tratamiento a seguir, los cuales sólo puede sufragar con los recursos depositados allí y que constituyen los ahorros de toda su existencia. Por esta razón acude a la acción de tutela como instrumento de carácter excepcional, para proteger, sus derechos a la salud y a la vida, toda vez que carece de seguridad social y de otros medios distintos a esos recursos para asumir los costos de los exámenes médicos que con urgencia requiere.
Para resolver de fondo sobre el asunto, la sala deberá abordar el estudio de varios temas, el primero de ellos si la tutela, en el caso que se revisa, no obstante haber sido instaurada contra un particular es o no procedente.
Acción de tutela contra entidades financieras
Según lo viene sosteniendo en forma reiterada la jurisprudencia de esta Corporación, la acción de tutela procede contra particulares cuando se cumplen al menos uno de los presupuestos consagrados en el artículo 86 de la Constitución Política, así como los de orden legal establecidos en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991. Los eventos en los cuales es procedente adelantar la acción de tutela contra particulares, son a saber: cuando estos se encarguen de la prestación de un servicio público, cuando con su conducta afecten grave y directamente el interés colectivo -frente a personas determinables-, y cuando quien solicita la protección se encuentra respecto a ellos en estado de subordinación e indefensión.
Desde esta perspectiva, la Sala determinará en primer lugar, en el caso que se revisa, si efectivamente, la entidad particular contra la cual el actor dirigió la acción de tutela, está incursa en el presupuesto constitucional y legal que establece que dicha acción es procedente cuando se trata de instituciones privadas que tienen a su cargo la prestación de un servicio público.
La (...), es una institución financiera organizada como cooperativa especializada de ahorro y crédito, que como tal y según lo ha establecido la jurisprudencia constitucional, presta un servicio público
La entidad de carácter privado demandada en el proceso de la referencia es una corporación dedicada a la actividad financiera y, por tanto, susceptible de ser demandada por vía de tutela.
En efecto, la actividad financiera, cuyo objetivo principal es el de captar recursos económicos del público, para administrarlos, intervenirlos y obtener de su manejo un provecho de igual naturaleza, ha sido considerada por la Corte Constitucional como servicio público. Sobre este asunto ha dicho la Corporación:
"El servicio público es definido en el derecho positivo colombiano como `(...) toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua, de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado directa o indirectamente o por personas privadas ( ...)'
De igual manera la jurisprudencia constitucional ha establecido que el servicio público es `toda actividad dirigida a satisfacer una necesidad de carácter general, en forma continua y obligatoria, según las ordenaciones del derecho público, bien sea que su ordenación esté a cargo del estado directamente o de concesionarios o administradores delegados, o a cargo de simples personas privadas'.
(...)
(...) La actividad desplegada por las entidades financieras tiene la prerrogativa consistente en la facultad para captar recursos del público, manejarlos, invertirlos y obtener un aprovechamiento de los mismos, dentro de los límites y con los requisitos contemplados en la ley;
(...)
El artículo 335 de la Carta establece:
"Artículo 335. Las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito".
De los precedentes textos constitucionales aparece que la actividad relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados al público, atendiendo a su propia naturaleza, reviste un interés general y, por tanto, no escapa al postulado constitucional que declara su prevalencia sobre intereses particulares (artículo 1° Constitución Política), lo cual se concreta en el carácter de servicio público que se le atribuyó desde 1959 (...)". (Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 1992, M. P. José Gregorio Hernández Galindo).
De esta manera, se tiene que las entidades particulares que prestan el servicio público de intermediación financiera son potenciales sujetos pasivos de la acción de tutela, cuando con su conducta u omisión amenacen o vulneren los derechos fundamentales de los usuarios.
Esta circunstancia, incluye a las entidades del sector cooperativo que están encargadas de la prestación de esta clase de servicios. Concretamente, en relación con la (...), la Corte Constitucional en la Sentencia T-735/98, señaló que ésta es una corporación dedicada a la actividad financiera y, por lo tanto, susceptible de ser demandada por vía de tutela en los siguientes términos:
"En efecto, la (...) es un establecimiento de ahorro y crédito, dedicado a la actividad financiera, con personería jurídica reconocida por Resolución N° 0665 de 26 de octubre de 1949, cuyo objeto social, de conformidad con el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Tunja el 7 de julio de 1998, es el siguiente:
Objeto social (...). Contribuir al desarrollo económico, social y cultural de sus asociados y a la satisfacción de sus diversas necesidades por medio de la actividad de ahorro y crédito, promover la financiación en el campo agropecuario, en la pequeña y mediana industria, en el mejoramiento de los municipios y servir de institución de fomento en todas las actividades económicas y sociales que busquen el desarrollo integral de sus asociados y de las clases trabajadoras.
Dicho objeto la coloca dentro de las denominadas cooperativas especializadas de ahorro y crédito, las cuales de conformidad con lo establecido en el artículo 99 de la Ley 79 de 1988 y en el artículo 2 del Decreto 1134 de 19891 , pueden ejercer la actividad financiera de captar ahorros en depósitos y otorgarles préstamos a éstos si así lo consagran expresamente sus estatutos (...), si cumplen los requisitos que señalen la ley y los reglamentos y reciben autorización previa para el efecto, del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas DANCOOP.
Ese carácter las supedita, de conformidad con lo establecido en los artículos 98 y 151 de la ya citada Ley 79 de 1988, al control integral de la Superintendencia Bancaria en los aspectos relacionados con la actividad financiera que ellas cumplen. También, desde luego, se encuentran sujetas al control del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, el cual tiene capacidad de intervenirlas de conformidad con lo establecido en el numeral 5 el artículo 2 de la Ley 24 de 1981. Así las cosas, se concluye que la (...) es una entidad que bajo la naturaleza cooperativa se organizó como entidad financiera, siendo su objeto desarrollar dicha actividad, para lo cual capta ahorros del público, incluidos particulares no cooperados, y otorga préstamos al público en general.
En esa perspectiva, de conformidad con la jurisprudencia que sobre el tema ha producido esta Corporación, en tratándose de una entidad cooperativa organizada como institución financiera, ella presta un servicio público y en consecuencia contra la misma es procedente la acción de tutela, como mecanismo excepcional para la protección de los derechos fundamentales de las personas, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Carta Política".
Ahora bien, como el accionante aduce que su derecho a la salud se encuentra seriamente afectado por la imposibilidad de recuperar la suma de dinero consignada en la entidad accionada, la cual le serviría para sufragar los gastos de los exámenes y tratamientos médicos que requiere, esta Sala considera oportuno referirse brevemente a este derecho y sus connotaciones respecto de las personas de la tercera edad.
El derecho a la salud cuando se encuentra en conexidad con un derecho fundamental. Protección especial a las personas de la tercera edad.
El derecho a la salud, consagrado en el artículo 49 de la Constitución Política, no tiene per se la connotación de un derecho fundamental. Sobre el particular, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido que éste adquiere tal condición, sólo cuando su vulneración altera el núcleo esencial de otros derechos de rango superior, eventos en los cuales requiere la persona de la protección que ofrece el artículo 86 de la Carta Política.
Ahora bien, entratándose de personas de la tercera edad, el artículo 13 del Texto Fundamental señala como una obligación, a cargo del Estado, la sociedad y la familia, la de brindar un trato especial a las personas que se encuentran en condición de debilidad manifiesta. Dentro de este grupo se destacan, por su pertinencia las personas que han llegado a la tercera edad. Así mismo, el artículo 46 de la Carta Fundamental y la jurisprudencia constitucional, han reconocido que las personas que han llegado a la tercera edad ocupan un lugar de privilegio frente a la protección que debe brindar el Estado a los derechos y garantías reconocidas a toda persona.
Las peculiaridades de este grupo social permite, entonces, elevar a la categoría fundamental el derecho a la salud por su conexidad con derechos de rango superior como la vida y la dignidad humana.
En este sentido, ha de concluirse que la jurisprudencia constitucional califica a la acción de tutela como el mecanismo judicial idóneo para garantizar la efectividad de los derechos de las personas de la tercera edad. Al respecto la Corte en Sentencia T-755 de 1999 (Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo Mesa) estimó:
"Conforme lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, la protección especial reservada para este grupo social incluye la posibilidad de que los conflictos surgidos en torno a la vigencia de los derechos fundamentales, de los cuales se derive un perjuicio irremediable, puedan ser resueltos de manera inmediata a través de la acción de tutela, sin necesidad de acudir a las vías ordinarias de defensa judicial establecidas por el ordenamiento jurídico."
Caso concreto
La Corte Constitucional, en casos similares2 al que se analiza, ha señalado que de cumplirse ciertos presupuestos jurídicos que permitan acreditar la existencia de un perjuicio irremediable para las personas de la tercera edad, es deber del juez de tutela adoptar medidas urgentes e impostergables con el fin de garantizarle a este grupo social sus derechos a la salud y a la vida. Tales presupuestos son:
1. Que la solicitud de protección provenga efectivamente de personas pertenecientes a la tercera edad, las cuales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46 de la Constitución Política gozan de protección especial por parte del Estado.
2. Que dichas personas padezcan graves enfermedades que exijan tratamientos médicos especializados e inmediatos, cuyos costos no pueden asumir si no cuentan con los recursos que depositaron en la entidad demandada.
3. Que el solicitante carezca de seguridad social, de salario o de pensión, que les permita subsistir en condiciones dignas, lo que le exige la obligación de asumir los costos de los tratamientos médicos requeridos, toda vez que carecen de la afiliación a alguna entidad prestadora de servicios de salud.
En atención a los precedentes jurisprudenciales citados, esta Sala considera oportuno resaltar el material probatorio allegado al expediente:
i) a folio, 35 del sumario, se halla fotocopia de la cédula de ciudadanía del actor, donde se constata que tiene 80 años de edad.
ii) a folios, 30 y 31 del expediente, figuran certificaciones del Dr. (...), médico cardiólogo donde señala que el señor requiere de la práctica de exámenes médicos y del Dr. (...), médico adscrito al Hospital Regional de Miraflores, donde determina que el actor padece de insuficiencia cardíaca congestiva incipiente y amputación traumática de la mano derecha.
iii) a folios, 123-125 del expediente, se encuentra la declaración rendida por el accionante ante el Notario Unico de Miraflores, en atención al auto de la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional del 19 de septiembre de 2001, donde afirma: (i) que no se encuentra afiliado a ninguna entidad promotora de salud E. P. S., (ii) que no devenga ingresos, (iii) que no recibe ninguna pensión y (iv) que posee un pequeño predio del que no puede disponer por estar ubicado en una zona con problemas de seguridad y orden público3. Agrega, además, que no puede trabajar porque le falta la mano derecha y por su precario estado de salud.
iv) igualmente, fueron remitidos a la Corte los resultados de las evaluaciones médicas y psiquiátricas practicadas al demandante por el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, Seccional Tunja -a petición de esta Sala de Revisión-, donde certifica que, al margen de mantener un estado de salud estable, el mismo es una persona con mínima escolaridad, de precarias condiciones económicas, con amputación por trauma de mano derecha, hernia inguinal izquierda y deterioro físico y mental4 propio de su avanzada edad.
Del análisis de las pruebas recaudadas en el plenario, la Sala observa que el peticionario se encuentra en precaria situación económica y presenta un notorio deterioro de su salud, propio de su avanzada edad y de algunas deficiencias físicas declaradas clínicamente. Tal situación, sumada al hecho de no poder disponer de los únicos recursos económicos con que cuenta para costear su manutención y el valor de los exámenes médicos y tratamientos que requiere, podría abocarlo a un perjuicio irremediable con evidentes repercusiones para su vida y su salud en condiciones dignas. Como aparece acreditado en el expediente, el actor no posee otros ingresos diferentes a los consignados en su cuenta de ahorros en la entidad demandada, no se haya vinculado al sistema general de seguridad social en salud ni de pensiones y el terreno que posee no es en ningún caso negociable, por encontrarse en una zona con problemas de seguridad y orden público.
Desde esta perspectiva, en el caso del actor, es ostensible que sus derechos a la salud y a la vida digna se encuentran seriamente comprometidos, lo cual legitima la intervención del juez constitucional para garantizar su ejercicio en condiciones mínimas. Sin embargo, a pesar de que el estado de salud del peticionario se encuentra sin lugar a dudas en deterioro, las pretensiones de la demanda, según los antecedentes de esta tutela, van dirigidas a conseguir la devolución de una suma de dinero y no a obtener la prestación de un servicio médico determinado, porque según el petente, estos recursos le servirían para mantener a su familia (él y su esposa de 81 años) y para costear los exámenes y tratamientos médicos que requiere.
A este respecto, la Sala debe reiterar las consideraciones hechas en la Sentencia T-735 de 1998. En dicha oportunidad, la Corte, al resolver sobre un caso similar al que se analiza, decidió conceder el amparo de tutela y ordenar el reembolso de la suma de dinero representada en un Certificado a Término Fijo, también consignado en la entidad que ahora se demanda, es decir, en la (...) -en liquidación-. Y se refirió al tema en los siguientes términos:
"La intervención, en el caso concreto de la (...), implicó la adopción de medidas tales como la congelación de los recursos de que dispone dicha entidad, al menos por un tiempo aún no determinado5 la cual afecta a todos los ahorradores, lo que desvirtúa el cargo de violación del derecho a la igualdad que alegan en este caso los actores, pues la negativa transitoria de devolverles los ahorros por ellos depositados, informada por la accionada de manera oportuna y completa a los mismos, lo que también desvirtúa la acusación de que el derecho de petición fue vulnerado, se ha aplicado sin distinción a todos los clientes de la demandada.
En síntesis, la intervención que ordenó el gobierno en la entidad financiera demandada, ocasionó que éste dispusiera la congelación transitoria de todos los bienes y recursos de la misma, incluidos los ahorros depositados por todos sus clientes, lo que hace que en la actualidad la accionada esté imposibilitada para devolver las sumas de dinero que reclaman los actores; esa medida es precisamente la que ellos cuestionan, pues consideran que en sus casos específicos, vulnera sus derechos fundamentales a la salud y a la vida, al impedirles acceder a los tratamientos médicos que requieren con urgencia."
Respecto del estado de salud de los peticionarios y su manifiesta conexión con el derecho a recibir la suma de dinero depositada en la cooperativa accionada, para que con la misma se sufragara el costo de los tratamientos médicos, en la citada sentencia se señaló:
"Bajo esas circunstancias, el no reintegro inmediato de los depósitos por ella efectuados en la (...), efectivamente implica que no pueda asumir los costos del tratamiento que requiere dada la enfermedad que padece, lo que pone en grave peligro su salud y su vida y afecta de manera significativa su dignidad. Por esos motivos, la Sala en el caso de la actora, revocará los fallos de primera y segunda instancia, y en su lugar procederá a tutelar sus derechos fundamentales a la salud y a la vida, para lo cual ordenará a la demandada, que en el término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas reintegre las sumas de dinero depositadas por ella en certificados de depósito a término."6
Cabe resaltar por esta Sala que en la providencia que se viene citando, la Corte a pesar de aceptar que la entidad accionada venía surtiendo el trámite liquidatorio en forma regular y que a él debían someterse los acreedores de la cooperativa intervenida, dispuso un tratamiento de excepción para los tutelantes, toda vez que pertenecían a la tercera edad y por sus condiciones precarias de salud.
Frente al particular la Corporación estimó:
"Para la Sala es claro que el proceso de intervención que ordenó el gobierno a la demandada, dada la grave crisis financiera que afronta, está dirigido fundamentalmente a proteger, en condiciones de igualdad, los intereses de los ahorradores de la misma y desde luego la estabilidad del sistema; no obstante, si se llegare a comprobar que las medidas adoptadas en los casos específicos que se revisan, efectivamente ponen en peligro la vida de los actores, personas de la tercera edad que dicen estar afectadas de graves enfermedades y carecer de recursos para atender los gastos que demandan sus respectivos tratamientos, se configuraría un perjuicio irremediable que haría procedente un tratamiento de excepción para los mismos, en aras de proteger sus derechos fundamentales a la salud y a la vida, y su dignidad."7
Con base en las consideraciones precedentes, esta Sala concederá el amparo solicitado por el actor en razón a que estima amenazados sus derechos a la vida y a la salud, ante la imposibilidad de disponer del dinero consignado en la entidad demandada y que constituye su único medio de subsistencia. Para tales efectos, se ordenará al Gerente Liquidador de la (...) reintegrarle al señor (...) el dinero que a la fecha se encuentra depositado en su cuenta de ahorros (...), con los respectivos intereses, para que pueda tener lugar de manera oportuna y cierta la realización de los exámenes y tratamientos médicos que requiere.
(...)
RESUELVE:
Primero: REVOCAR los fallos proferidos por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Tunja, Sala Civil-Familia y por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, al resolver sobre la acción de tutela instaurada por (...) contra la (...). En su lugar, se ampararán los derechos a la salud y a la vida del demandante.»
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