Ley de Vivienda

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. C. P. Roberto Medina López. Sentencia del 15 de marzo de 2002. Expediente 1251. 

Síntesis: Opción de recuperar la vivienda durante el año siguiente a la vigencia de la Ley 546 de 1999 a quienes hubieran hecho dación en pago. 

[§ 022] «(...) 

CONSIDERACIONES

El artículo 87 de la Constitución Política permite que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo que otra autoridad se rehusa a observar y que en caso de prosperar la acción, en sentencia se le ordenará la ejecución del deber omitido.

Como primer aspecto a dilucidar, habrá de determinarse si la presente acción procede contra el demandado en su calidad de particular. Al respecto, dice el artículo 6º de la Ley 393 de 1997:

"Artículo 6º. Acción de cumplimiento contra particulares. La Acción de Cumplimiento procederá contra acciones u omisiones de particulares que impliquen el incumplimiento de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas (...)"

En la actividad bancaria, aun prestada por particulares, hay evidente interés público y así lo consigna el artículo 335 de la Constitución Nacional, desarrollado por la jurisprudencia que lo ha considerado siempre un servicio público porque involucra el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público.

El Banco (...), en cumplimiento de su objetivo social, desarrolla entre otras, operaciones activas y en ejercicio de funciones públicas, como la de préstamo tradicional a los usuarios. Dentro de esta actividad están comprometidas todas las que surjan con ocasión del contrato de mutuo suscrito entre el cliente y la entidad demandada.

Así las cosas, no es de recibo el argumento del demandado cuando afirma que la venta de los bienes inmuebles recibidos en pago de la deuda, no reviste el sentido de una actividad bancaria. Por el contrario, el derecho a la opción para readquirir la vivienda así entregada a la corporación, es una consecuencia directa del contrato de mutuo celebrado por ella con la demandante y por lo tanto, procede la acción de cumplimiento por estar dentro de la órbita de los servicios públicos que presta la banca.

Pasa la Sala ahora a determinar si la acción de cumplimiento es procedente para reclamar el de la norma invocada. Al respecto ha reiterado esta Corporación que son tres los requisitos mínimos exigidos: 1. Que la obligación que se deba hacer cumplir esté consignada en la ley o en acto administrativo. 2. Que el mandato sea imperativo, inobjetable, y que esté radicado en cabeza de la autoridad a la cual se reclama el cumplimiento. 3. Que se pruebe la renuncia del exigido a cumplir, o que se pruebe que su cumplimiento se ha pedido directamente a la autoridad correspondiente. 

En el caso sub-iudice, se pretende que el Banco (...) dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 546 de 1999, que dice:

"Artículo 46. Durante el año siguiente a la vigencia de la presente ley, quienes entreguen o hayan entregado en dación en pago su vivienda, tendrán opción para readquirirla siempre que no haya sido enajenada por el respectivo establecimiento de crédito. En caso de que haya sido enajenada, el establecimiento de crédito podrá ofrecer, en las mismas condiciones, otro inmueble de propiedad de la entidad sobre el cual no se haya ejercido por parte de su anterior propietario, la opción de readquisición de vivienda.

La opción se pactará en un contrato que suscribirán el deudor que entrega el inmueble en dación en pago y la respectiva entidad financiera, en el que se harán constar los derechos y las obligaciones del titular de la opción y de la entidad financiera, de conformidad con las siguientes reglas:

1. Al momento de celebrarse el contrato, el inmueble objeto del mismo deberá ser evaluado en los términos consagrados en la presente ley. Dicho avalúo servirá de base para determinar el precio mensual del arrendamiento que no podrá exceder del cero punto ocho por ciento (0.8%) del valor del avalúo y el de la opción de readquisición, en los términos que se señalan en los numerales 5 y 6 de este artículo. 

2. El titular de la opción tendrá el derecho real de habitación sobre el mismo, mediante el pago de un canon mensual.

3. El establecimiento de crédito ofrecerá en venta el inmueble objeto del contrato al titular de la opción.

4. El establecimiento de crédito estará obligado a mantener la oferta por el término pactado en el contrato, el cual no podrá exceder de tres (3) años.¿

5. El precio de la oferta será el valor comercial del inmueble, en la fecha del vencimiento del plazo determinado por un avalúo técnico realizado en los términos de la presente ley o en la fecha anterior en que el titular de la opción decidiere ejercerla.

6. En el momento de hacerse efectiva la oferta, la valorización del inmueble se compartirá por partes iguales entre el establecimiento de crédito y el titular de la opción.

7. El titular de la opción deberá cumplir durante todo el plazo de la oferta, un programa de ahorro que tendrá, además de los beneficios previstos para el programa de ahorro para el fomento de la construcción AFC, un subsidio del Estado consistente en un abono de un peso por cada peso ahorrado por el titular de la opción, sin que exceda en ningún caso del quince por ciento (15%) del valor comercial del bien establecido al momento de la celebración del contrato especial previsto en esta ley, el cual se hará efectivo sólo cuando se concrete la venta.

Vencido el plazo de la oferta, si esta no se aceptare, su titular deberá devolver al establecimiento de crédito el inmueble en el mismo estado en que lo recibió, y podrá disponer del dinero ahorrado, deducido el valor del subsidio.

8. La restitución del inmueble objeto de la operación se sujetará a lo dispuesto para el comodato precario. 

9. Podrá pactarse que las diferencias entre las partes sean sometidas, a decisión arbitral en los términos de la presente ley. 

10. El inmueble objeto del contrato deberá estar asegurado durante todo el plazo por los riesgos que determine el Gobierno Nacional. 

11. El incumplimiento de cualquiera de las obligaciones derivadas tanto del contrato que incorpora el derecho de habitación como del ahorro programado, dará lugar a la terminación del contrato especial aquí señalado. 

Parágrafo 1°. En el evento en que el bien haya sido transferido a cualquier título a un patrimonio autónomo, sociedad matriz o subsidiaria del respectivo establecimiento de crédito, las obligaciones que de acuerdo con el presente artículo corresponderían al establecimiento de crédito radicarán en la persona o entidad a quien se haya transferido el bien, incluido el patrimonio autónomo. 

Parágrafo 2°. El titular de la opción tendrá derecho a cancelar el valor del inmueble con recursos propios o con el producto de un préstamo otorgado por cualquier establecimiento de crédito".

Los dos primeros requisitos, se observan en este caso, el primero con la puntualización de una norma legal que se considera incumplida por la entidad financiera, y, el segundo, con el aparte relativo a la obligación que tienen esa clase de establecimientos de crédito, de respetar la opción de recuperar la vivienda, durante el año siguiente a la vigencia de la ley, a las personas que la hubieren entregado en pago del préstamo insoluto.

Respecto del tercer elemento, ha sostenido esta Sala, con fundamento en el artículo 8-2 de la Ley 393 de 1997, que el interesado debe antes de entablar la demanda, dirigirse a la autoridad con el objeto de reclamarle el cumplimiento de la norma que considera inaplicada, para conocer el criterio de ella, pues bien puede ocurrir que comparta los puntos de vista del solicitante como también que, con fundadas razones considere que la norma se debe aplicar en otro sentido.

La renuencia comprende la resistencia de la autoridad a cumplir el mandato formulado por medio de una ley o de un acto administrativo; resistencia que puede provenir de la inequívoca actitud asumida por la autoridad obligada, por ejemplo, guardando silencio correlativo con la inaplicación de la ley, o contestando al interesado con argumentos ligeros e irrazonables que no dejan la menor duda de la intención de desobedecer la norma.

En este caso, afirma el demandado que falta la prueba de la renuencia, porque no se le reclamó el cumplimiento del deber legal, dentro de la oportunidad señalada por la Ley 546 de 1999, esto es, dentro del año siguiente a su entrada en vigencia, plazo que comenzó a contarse desde el 23 de diciembre de 1999 y expiró el 23 de diciembre de 2000.

Sin embargo, el expediente enseña que la demandante, mediante escrito de fecha 11 de enero de 2000, radicado el 13 del mismo mes y año, solicitó en arrendamiento el inmueble entregado al demandado en dación en pago, "de conformidad con el artículo 46 de la nueva Ley de vivienda" (fl. 1). A esta comunicación se respondió con la siguiente, que fue conocida por la demandante con ocasión de la acción de tutela instaurada por el derecho de petición:

"Nos permitimos informarle que nuestra Entidad en la actualidad no entrega en arrendamiento los inmuebles de su propiedad. 

Referente al artículo 46 de la nueva ley de Vivienda, nos permitimos informarle que a la fecha todavía no se encuentra debidamente reglamentada la forma como se aplicará".

Lo cual constituye prueba de la renuencia del demandado por cuanto contraría lo ordenado por el artículo 46 de la Ley 546 de 1999, que fue la norma expresamente citada y, por supuesto, a la cual se entendía hecha en su totalidad la referencia, de manera que tratar de comprenderla como dice el demandado, es decir, limitada al concepto de arrendamiento, es exagerado.

Entonces en lo referente al arrendamiento solicitado por la actora en su escrito de enero 11 de 2000, la Sala lo encuentra conforme con la nueva ley de vivienda porque en ella se acoge un contrato sui géneris que se inicia con un derecho real de habitación sobre el inmueble, mediante el pago de un canon mensual: esto es, un arrendamiento (num. 1 y 2, art. 46) con la opción de compra para el deudor.

El argumento del impugnante de que el rechazo a la solicitud se debió a que la actora no solicitó el derecho de opción para readquirir la vivienda, sino el arrendamiento de la misma, es inaceptable, porque los actos jurídicos no son excluyentes sino complementarios del contrato especial de que trata el artículo 46 de la Ley 546 de 1999; tampoco podía la Corporación exigir requisitos formales adicionales para acceder a la petición como que la solicitud "debió hacerse de manera expresa, y no simplemente de la forma y manera en que lo hizo la actora en este asunto" (fl. 54), porque de la petición de arrendamiento y de la invocación del artículo 46 de la citada ley se deducía la intención de la actora.

Además, la obligación impuesta en el artículo señalado es de estricto cumplimiento para los establecimientos de crédito que no pueden oponerle sus políticas internas para desconocerla.

Por otra parte, la reglamentación posterior del artículo 46 de la nueva ley de vivienda no era óbice para que el demandado la inaplicara, porque su mandato era expreso y el legislador no la condicionó a reglamentación alguna. Además, el Decreto Reglamentario 2336 de 2000 salió el 9 de noviembre de 2000 y el plazo legal para ejercer la opción venció el 23 de diciembre, esto es que si se aguardaba a su expedición el periodo efectivo de la opción quedaría muy reducido a los deudores, por causas ajenas a ellos y así se incumplirían los objetivos y criterios señalados en la Ley 546 de 1999, artículo 2°, entre ellos la protección del patrimonio de las familias representado en vivienda y la protección de los usuarios de los créditos de vivienda, así como el desarrollo de mecanismos eficientes de financiación de vivienda a largo plazo.

En este orden de ideas se confirmará la providencia apelada y se le señalará término dentro del cual se debe cumplir la norma desacatada.

(...) 

FALLA:

CONFÍRMASE la providencia del 13 de diciembre de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, adicionándola con el término de treinta (30) días hábiles siguientes a la notificación de este fallo, dentro de las cuales el Banco (...) debe cumplir con lo dispuesto por la primera instancia.»