Facultad Sancionatoria de la Superintendencia Bancaria

Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Primera. Subsección B. M. P. José Herney Victoria. Sentencia del 20 de junio de 2002. Expediente 0183. 

Síntesis: Garantía del debido proceso y del derecho de defensa. Alcance de la Sentencia C-1161 de la Corte Constitucional. 

[§ 010] «(...) 

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Ha promovido el doctor (...), mediante apoderada, demandada de nulidad y restablecimiento con el propósito de que se declare la nulidad de las resoluciones 256 del 1° de marzo de 1999 y 1377 del 2 de septiembre del mismo año, por medio de las cuales la Superintendencia Bancaria le impuso una sanción pecuniaria.

Como lo expone la entidad demandada en los actos demandados la sanción tuvo su origen al haber encontrado quebrantados los artículos 187-1 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, 1080 del Código del Comercio, 4 - 4 del Decreto 2649 de 1993 y al plan único de cuentas para el sector asegurador - código 1326 -, violación del artículo 53 del Decreto 2649 de 1993 - plan único de cuentas código 8210 -, artículo 123 Decreto 2649 de 1993, artículo 5° Resolución 2980 de 1993, artículo 1° de la Resolución 1798 de 1994, violación al plan único de cuentas para el sector asegurador cuenta 159960, circular externa 035 de 1996, circular externa 007 de 1996 - título VI, capítulo 2°, numeral 2, e inobservancia de las órdenes dadas por la Superintendencia Bancaria, por cuanto la Compañía (...) no desmontó ni suprimió las operaciones "repo", desconociendo la orden impartida con el oficio 96018220-1 del 22 de julio de 1996, por lo que procedió a dar aplicación a lo preceptuado en el artículo 209 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

En efecto, esa norma dispone:

"Sanciones Administrativas. Cuando cualquier director, gerente, revisor fiscal u otro funcionario o empleado de una entidad sujeta a la vigilancia del Superintendente Bancario, autorice o ejecute actos violatorios del estatuto de la entidad, de alguna ley o reglamento, o de cualquier norma legal a que el establecimiento deba sujetarse, el Superintendente Bancario podrá sancionarlo, por cada vez, con multa hasta de un millón de pesos ($1.000.000) a favor del Tesoro Nacional. El Superintendente Bancario podrá, además, exigir la remoción inmediata del infractor y comunicará esta determinación a todas las entidades vigiladas. Esta suma se ajustará anualmente. A partir de la vigencia del Decreto 2929 de 1982, en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE. 

Las multas previstas en este artículo, podrán ser sucesivas mientras subsista el incumplimiento de la norma y se aplicarán sin perjuicio de lo dispuesto en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 208 del presente estatuto".

Considera el libelista que la administración al expedir los actos acusados, incurrió en violación del debido proceso y del derecho a la defensa al no haber tenido acceso al expediente administrativo, tampoco la administración hizo la diferencia entre responsabilidad personal y responsabilidad institucional; los hechos contables, administrativos y la existencia de operaciones "repo", no se probó que hubieran sido autorizadas ni ejecutadas por el actor, desconoció también los eximentes de responsabilidad como son la fuerza mayor, caso fortuito y el hecho de un tercero.

Lo cierto es que revisado el expediente y las pruebas aportadas, encuentra la Sala que el ente de control con anterioridad a la imposición de la sanción pecuniaria de que tratan los actos acusados, garantizó el derecho de defensa y el debido proceso, pues como dan cuenta los documentos obrantes en el cuaderno 2, se adelantó un proceso de inspección, dentro del cual realizó una visita sobre la compañía de seguros (...), que se inició el 2 de julio de 1996 y finalizó el 31 de julio de 1997, permitiendo con ella conocer irregularidades en su gestión y sus verdaderos estados financieros para formular el respectivo requerimiento para los fines previstos en los artículos 209 y 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el señor (...), en su condición de representante legal de la Aseguradora (...), como a título personal, advirtiéndole la oportunidad que tenía para ejercer su derecho de defensa y sea por eso que en esas condiciones respondió (Folios 223 y siguientes).

Igualmente el demandante tuvo la oportunidad de interponer los respectivos recursos en vía gubernativa y conocer las actuaciones realizadas en esa sede, no sólo por los requerimientos que el ente de control le formuló sino que además permitió conocerlas, como lo indican los escritos visibles a folios 62 y 77, cuaderno 2.

De otro lado, observa la Sala que los actos acusados al tener como fundamento jurídico el artículo 209 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sancionó al demandante por su responsabilidad personal como Presidente de la Junta Directiva y representante legal de la Aseguradora (...) y no a la persona jurídica que es la sociedad, por tanto no puede pensarse como lo asevera el actor que el ente sancionador confundió la responsabilidad personal con la responsabilidad institucional, pues es lo que se deriva de interpretar las disposiciones contenidas en la norma en comento y la contenida en el artículo 211 ibídem.

El artículo 209 en mención establece que el sujeto activo de la infracción es el "director, gerente, revisor fiscal u otro funcionario o empleado de una entidad sujeta a la vigilancia del Superintendente Bancario", entre las cuales se encuentran las sociedades aseguradoras; vale decir, que el sujeto activo está determinado en la norma y en ese caso la consecuencia jurídica se imputa a ese sujeto activo, diferente en el caso del artículo 211 del Estatuto Financiero en donde no obstante ser el sujeto pasivo el representante legal de la entidad, la sanción se aplica a la persona jurídica, que no fue lo que ocurrió en el presente caso.

Ahora bien; de conformidad con la copia de la escritura pública 1887 del 22 de agosto de 2000, se establece por ella que la representación legal de la sociedad está a cargo del presidente de la junta directiva, del presidente de la compañía y del gerente general y el demandante ostentó la calidad de representante legal en su condición de presidente de la Junta Directiva desde 1992 al 17 de enero de 1997 (folios 48 a 61).

El documento en mención indica que le corresponde a la Junta Directiva autorizar al representante legal para celebrar toda clase de actos y contratos necesarios para el desarrollo del objeto social.

Al folio 224 del cuaderno 2, los supervisores de la visita informaron los pormenores de la misma a la Superintendencia Bancaria, en los siguientes términos:

"(...) El resultado de la visita fue presentado mediante informes parciales, los cuales fueron tramitados en su oportunidad, generando solicitud de explicaciones, instrucciones y proyectos de sanción.

Entre los temas importantes se encuentra la detección de operaciones repo respaldadas con garantías entregadas por los tomadores de las pólizas de seguro, práctica que se halló insegura y por lo tanto la Superintendencia Bancaria ordenó su desmonte mediante los oficios 96018220-1 y 96023243-20 del 22 de julio y 25 de octubre de 1996.

Sobre este asunto se hizo traslado de cargos al representante legal de la aseguradora y al revisor fiscal, lo que produjo un proyecto de sanción. 

En el seguro de cumplimiento de pago de arrendamiento se observó que no se llevaba el libro radicador de siniestros, observación que también fue incluida en proyecto de sanción. 

Se verificó el incumplimiento en los pagos por obligaciones de reaseguros, irregularidad que sustenta un proyecto de sanción. 

Se estableció la expedición de la póliza de cumplimiento a favor de entidades estatales 7153033 sin haber colocado en firme el reaseguro, contravención que motivó el proyecto de sanción y generó traslado de cargos por la posible responsabilidad a la ex agente de fianzas y al representante legal de la compañía. 

Respecto de los siniestros liquidados por pagar se terminó (sic) que la compañía no cumple el plazo legal previsto para el pago de las indemnizaciones, razón por la cual se proyectó sanción sobre el particular. 

En forma general se proyectó sanción sobre las anomalías de carácter administrativo y contable verificadas por la visita, generando un proyecto de (sic) institucional y personal para el anterior representante legal y el revisor fiscal de (...) Compañía de Seguros Generales. 

Por lo expuesto, salvo lo que se refiere a la posible incompatibilidad del nuevo representante legal de la aseguradora, cuya actuación administrativa se adelanta por el grupo de registro de la Superintendencia Bancaria, se encuentra evacuado el trámite del presente informe."

La Corte Constitucional en Sentencia C-1161 del 6 de septiembre de 2000, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero, señaló al respecto: 

"(...) la Corte recuerda que la actividad relacionada con la captación y manejo del ahorro es de interés público (C. P. art. 335) y está sometida a un especial control del Estado, no sólo por cuanto se trata de entidades que trabajan con dineros que no son propios sino del público, sino además por la importancia estratégica de este sector para la suerte global de la economía. Por ello, en este ámbito, la libertad económica se encuentra más limitada que en otros campos, no sólo porque esas actividades, para ser ejercidas, requieren de previa autorización estatal (C. P. art. 335) sino además porque la propia Carta señala que el Gobierno debe reglamentar, inspeccionar y controlar ese sector (C. P. arts. 150-19 y 189-24).

Por ende, debido a esa especialidad del sector financiero, los funcionarios y directivos de las entidades de este sector se encuentran sometidos a un régimen legal especial de deberes, que deben conocer y respetar (...) por consiguiente es obvio que constituye una carga elemental para quienes laboran en el sector conocer los estatutos en donde son directivos o empleados, así como el régimen legal especial al que están sometidas estas instituciones. Por ello la Corte considera que la obligación que impone la norma acusada a los directivos y funcionarios de esas entidades de no realizar ni autorizar actos contrarios a los estatutos de las entidades y a las normas legales a que el establecimiento deba sujetarse, es no sólo suficientemente precisa, sino que además se encuentra justificada, debido a las particularidades de este sector, que, se repite, no sólo maneja dineros ajenos sino que, además tiene una incidencia decisiva en el desarrollo económico del país (...)".

Y si bien es cierto, el demandante ordenó a las oficinas pertinentes, desmontar, suprimir y suspender las operaciones contables de acuerdo con las instrucciones de la Superintendencia Bancaria, según lo demuestran los escritos de los folios 81, 82, 83, 87, no lo es menos que los artículos 22 y 23-2 de la Ley 222 de 1995, consagra el deber para los administradores como era el caso del demandante en su calidad de representante legal, "velar por el estricto cumplimiento de las disposiciones legales o estatutarias", igualmente el principio del derecho civil de la obligación de responder no sólo por hechos propios, sino por aquellos que estuvieren a su cuidado (art. 2347 C. P. ).

Finalmente en cuanto a los eximentes de responsabilidad a que hace alusión en el libelo, en el entendido de que quedó evidente "que las operaciones y registros contables cuestionados no fueron ni ejecutados ni autorizados por el actor y que las operaciones repo sólo pudieron ser desmontadas una vez los nuevos accionistas hicieron la nueva capitalización, dado que el actor estaba en imposibilidad personal de capitalizar tan altas sumas de dinero, amén de que no tenía la condición de accionista, siendo aplicable entonces la eximente de fuerza mayor y caso fortuito", si bien es cierto, como se anotó anteriormente, el demandante impartió las instrucciones correspondientes de acuerdo a las observaciones formuladas por el ente de control, no lo es menos que como él mismo lo manifiesta en la demanda, las "operaciones repo" sólo podían ser desmontadas por los nuevos accionistas, luego no puede aceptarse que tales hechos fueran imprevistos a los que no se les pudiera hacer frente o resistir o que escapara de las situaciones normales; y en estas circunstancias, la Sala comparte lo expuesto por el Ministerio Público en su concepto de fondo. 

Corolario de lo anterior es que los actos demandados continúan vigentes al no haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que los ampara. 

(...) 

FALLA: 

1. Niéganse las pretensiones de la demanda.»