Facultad Sancionatoria de la Superintendencia Bancaria

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C. P. Juan Angel Palacio Hincapié. Sentencia del 18 de abril de 2002. Expediente 12094. 

Síntesis: Aplicación restrictiva de las garantías y fundamentos propios del derecho penal al campo del derecho administrativo sancionatorio. 

[§ 009] «(...) 

CONSIDERACIONES DE LA SALA

De conformidad con el recurso de apelación interpuesto, la litis en la instancia se contrae a las inconformidades del recurrente de la parte actora, con la sentencia de primer grado que desestimó las pretensiones de la demanda, al resolver acerca de la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales la Superintendencia Bancaria le impuso al actor una sanción pecuniaria, a título personal, como Presidente de (...), en atención a las irregularidades detectadas con ocasión de una visita especial practicada por el ente oficial, con el objeto de verificar la razonabilidad de los saldos registrados en las principales cuentas del balance de la Corporación a 31 de diciembre de 1994.

Siguiendo el orden y la denominación bajo la cual fueron propuestos los cargos en el recurso, la Sala procederá a resolverlos. 

1. INEXISTENCIA DE ANTIJURIDICIDAD DE LOS HECHOS SANCIONADOS.

Sea lo primero advertir que como lo indica el artículo 350 del C. P. C., el recurso de apelación tiene por objeto que el superior reexamine la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o la reforme, para lo cual se requiere que el recurso se sustente expresando las razones de inconformidad. La labor de la segunda instancia consiste en verificar, sobre la base de la decisión impugnada, el acierto o el error del a-quo en el juicio realizado.

Así las cosas, el nuevo cargo de nulidad propuesto en el recurso de apelación contra la sentencia de primer grado, no será objeto de pronunciamiento en este fallo, en atención a que el actor no lo planteó en la demanda junto con los demás esgrimidos como causal de nulidad de los actos acusados y por tal razón no fue materia de análisis por parte del Tribunal, por lo que su formulación con ocasión de este recurso impide incluirlo en el debate en segunda instancia. Además, es evidente que la oportunidad procesal para apelar el fallo de primera instancia, no constituye prórroga del término de presentación de la demanda, ocasión que era la propicia para que el referido cargo fuera esgrimido. 

2. VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCESO

Los tres primeros cargos de la demanda relativos a la violación al debido proceso y concretamente el derecho de defensa, fueron analizados en forma conjunta por el Tribunal, y se basaron en que al hoy actor no se le solicitó explicación a título personal y en cambio se asumió como tal, la rendida y suscrita por el mismo sancionado en su carácter de Representante Legal de (...), sin darle oportunidad de responder o entregar información relativa a los hechos que dieron lugar a la Resolución 00730 de 1997, así mismo que las imputaciones nunca se entendieron efectuadas en forma directa y personal al Doctor (...), a quien en el acta de visita no se le formularon cargos personales, en tanto no se mencionan en parte alguna hechos concretos, sino que lo que allí se anuncia son unas diferencias en cifras o se expresan unas apreciaciones conceptuales no idóneas para fundar acusaciones personales. Finalmente, que se infringió su debido proceso al imputar responsabilidades que exceden el ámbito de gestión e intervención del representante legal.

Respecto a las aparentes inconformidades relacionadas con la violación al debido proceso, formuladas en contra del fallo de primer grado, advierte la Sala que en la forma como fueron propuestos tales cargos, la sustentación del recurso omite referirse a las razones fundamentales que tuvo el Tribunal para desestimar las acusaciones, pues simplemente el recurrente manifiesta que no es cierto como lo entendió el Tribunal, que el demandante "de manera tácita está aceptando la doble responsabilidad _ la personal y la institucional -" en las explicaciones dadas y que no dio aplicación al principio de personalidad de la sanción, según el cual no puede hacerse responsable a una persona por el hecho ajeno, limitándose la sustentación a reproducir la demanda y los alegatos de conclusión en estos aspectos, pero sin entrar a controvertir o cuestionar los fundamentos del fallo cuya revocatoria pretende.

Como el recurso de apelación se dirige a privar de eficacia jurídica la decisión proferida por el juzgador de primera instancia, la confrontación del contenido del fallo frente a los motivos de inconformidad es la que permite determinar si el material fáctico, argumentativo y jurídico incorporado al proceso, ha sido correctamente valorado y la decisión ajustada a derecho. Por tal razón se aparta de la filosofía del recurso que conlleva la exigencia de su sustentación, su proposición mediante la reproducción de la demanda o los alegatos de conclusión de primera instancia, cuya decisión ya ha sido abordada por el fallo impugnado, pues frente a la segunda instancia, la competencia del juzgador no es propiamente la demanda, sino el recurso de apelación respetando el marco de aquélla.

Examinados cuidadosamente los antecedentes administrativos, observa la Sala, que la Superintendencia Bancaria envió al doctor (...), Presidente de la (...) la comunicación cuya referencia es 95006336-7, 365 Proceso de Inspección 33 Requerimiento con anexos.

En el texto se le informa que la Entidad en cumplimiento de precisas facultades de inspección y vigilancia efectúo una visita de carácter especial a la Corporación que usted preside, cuyas conclusiones obran en el informe de visita CAV - 003 (fols. 1 a 41 del c. 3) el cual se remite para su conocimiento. En dicho requerimiento se precisó que: 

"Del contenido del informe resulta pertinente destacar la presencia de graves deficiencias en el manejo de la información, originadas entre otras razones por no haberse realizado los controles necesarios con miras a optimizar la calidad de la información, situación que de manera reiterada se presenta, de acuerdo con la revisión adelantada a las cuentas de balance seleccionadas por la visita y que en casos tales como los observados en sucursales y agencias, conciliaciones bancarias y cartera de créditos ya habían sido advertidos tanto en visitas anteriores como en los oficios de observaciones a los estados financieros, sin que hasta la fecha de la visita se hubieren tomado los correctivos necesarios para regularizar la situación."

A continuación el documento manifiesta sintetizar parte de las deficiencias encontradas en la visita y que en detalle se amplían en el informe adjunto.

"1. En materia de conciliaciones, además de que la Corporación no cuenta con nueva conciliación que le permita identificar el saldo contable real de cada uno de sus bancos y el detalle de las partidas pendientes de regularizar, se observaron las siguientes situaciones: 

- Utilización de procedimientos que no se ciñen a la dinámica del PUC, ocasionando diferencias aún no conciliadas en algunas cuentas.

- En la regularización de partidas pendientes se realizaron ajustes afectando gastos por intereses de sobregiro o comisiones, sin ningún soporte. 

- En la depuración de saldos se realizaron ajustes por sobregiros bancarios mediante el traslado de una cuenta por cobrar a cargo del gerente.

- Presentación de partidas pendientes por regularizar con antigüedad superior a 30 días.

2. Se establecieron diferencias netas entre los soportes individuales que muestran los aplicativos y los saldos registrados en balance, así:

- Cartera de créditos: $3.465.218 miles, mayor en el balance.

- Depósitos y exigibilidades - Ahorros: $5.820.578 miles, mayor en aplicativos.

-Depósitos y exigibilidades - Certificados: $2.437.676 miles, mayor en aplicativos. 

En este orden de ideas, este Despacho le solicita someter el informe en referencia a consideración de la Junta Directiva, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 numeral 3º del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y rendir las correspondientes explicaciones respecto de todos y cada uno de los puntos glosados, para los efectos previstos en los artículos 209 y 211 del mismo Estatuto, respuesta que deberá remitir acompañada de la copia de la parte pertinente del acta de la sesión del precitado órgano social en el que haya sido leído y comentado. 

(...) 

Este despacho sabrá agradecer su respuesta dentro de un plazo que se considera suficiente hasta el próximo 31 de julio de 1995" (folios 44 a 46 cuaderno 3). 

El 1° de agosto de l995, mediante comunicación 95006336-11, suscrita por el señor (...), se dio respuesta al anterior requerimiento, "Con toda atención adjuntamos el documento y los anexos que soportan la respuesta al informe de inspección CAV 003 practicado por la Superintendencia, el cual nos fue enviado con la comunicación de la referencia".

Se señalan las acciones que la Corporación, dado su continuo crecimiento e incremento del número de transacciones, viene adelantando a través de manuales, instructivos, etc. y se explica que:

"Igualmente se ha reforzado la labor de capacitación y de supervisión. Constan en los archivos de la Corporación, las copias de las comunicaciones cuando hay incumplimiento a las instrucciones impartidas, así como copia de las comunicaciones en donde constan también las acciones administrativas tomadas cuando tales incumplimientos así lo ameritan".

Luego de referirse al proyecto de sistematización que se está implementando y que espera culminar a finales de este año, manifestó que: "naturalmente somos conscientes de que esta no es la solución definitiva, facilitará tener mayor eficiencia en los controles, información oportuna, evitará la duplicidad de trabajo, para dedicar esfuerzos humanos al análisis seguimiento y oportunidad en las decisiones. Así mismo, que en complemento de la modernización tecnológica, se han venido haciendo modificaciones al sistema operativo, las que se concretarán con el diagnóstico de una firma contratada para el efecto. Dijo apreciar la utilidad de las recomendaciones expuestas en el informe de visita y concretar "la aplicación inmediata de algunas de ellas para aclarar diferencias en los saldos contables, que aunque no tienen efecto en los estados financieros, si inciden en el control interno".

Agregó que: "De otra parte, tal y como lo acordamos en su Despacho, durante estos días hemos suministrado explicaciones y entregado documentación a los funcionarios designados por la Superintendencia para resolver los asuntos del informe de visita que pudieran tener efecto en los resultados financieros al corte del 31 de diciembre de l994, de que tratan los siguientes temas:

1. a) Conciliaciones bancarias; 4.2.b)/c), 4.2.2., 4.2.3. y 4.2.4. sobre cartera; 5.1.1/2 sobre depósitos y exigibilidades y 6 sobre corrección monetaria activa y pasiva.

En este sentido esperamos que las aclaraciones hayan sido suficientes y adecuadas para lograr la autorización de los estados financieros y poder convocar a la asamblea de accionistas para su aprobación.

El informe de visita junto con el proyecto de respuesta, fueron conocidos por los miembros de la Junta Directiva en su reunión del 25 de julio de 1995, según consta en la copia del acta número 544 cuya copia de la parte pertinente anexamos para su información"

Al anterior oficio fueron acompañados el documento y los anexos que soportan la respuesta al informe de inspección CAV 003. (fls. 45 a 85 c. 3 de a). 

La Sala retoma el contenido del requerimiento de explicaciones No. 33, en el que se le solicitaba al hoy actor "rendir las correspondientes explicaciones respecto de todos y cada uno de los puntos glosados, PARA LOS EFECTOS PREVISTOS EN LOS ARTÍCULOS 209 y 211 del mismo Estatuto". Disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que prevén:

"Artículo 209: Sanciones Administrativas. Cuando cualquier director, gerente, revisor fiscal u otro funcionario o empleado de una entidad sujeta a la vigilancia del Superintendente Bancario autorice o ejecute actos violatorios del estatuto de la entidad, de alguna ley o reglamento o de cualquier norma legal a que el establecimiento deba sujetarse, el Superintendente podrá sancionarlo, por cada vez, con una multa hasta de un millón ($1.000.000) a favor del Tesoro Nacional. El Superintendente Bancario podrá, además, exigir la remoción inmediata del infractor y comunicarle esta determinación a todas las entidades vigiladas. Esta suma se ajustará anualmente, a partir de la vigencia del Decreto 2920 de l982, en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE". (Negrillas de la Sala).

"Artículo 211. Sanciones Administrativas. 1. Régimen General. Cuando el Superintendente Bancario, después de pedir explicaciones a los administradores o a los representantes legales de cualquier institución sometida a su vigilancia, se cerciore de que éstos han violado una norma de su estatuto o reglamento o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, impondrá al establecimiento, por cada vez, una multa a favor del Tesoro Nacional no menor de quinientos mil pesos ($500.000) ni mayor de dos millones de pesos ($2.000.000), graduándola a su juicio, según la gravedad de la infracción o el beneficio pecuniario obtenido, o ambos factores. Estas sumas se ajustarán anualmente, a partir de la vigencia del Decreto 2920 de l982, en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE". (Negrillas de la Sala).

Para la Sala resulta evidente, como lo fue para el Tribunal, que la solicitud de explicaciones dirigida al (...), cuestionaba la responsabilidad de la persona jurídica, (...) y la suya propia, señalándose nítidamente los fines para los cuales se solicitaban las explicaciones, que no eran otros que los sancionatorios que podrían derivarse de no resultar satisfactorias las explicaciones que se le pidió rendir, caso en el cual la Superintendencia procedería a aplicar la sanción personal que consagra el artículo 209 o la institucional del 211, o ambas a la vez, por haber autorizado como representante legal la comisión de actos violatorios de la ley, de los Estatutos o Reglamentos de (...), o cualquiera otra norma a que esa Corporación debía sujetarse.

Las conclusiones del Tribunal para desestimar el argumento de que no se le pidió al actor explicación a título personal y que sus actos no se ubican dentro del verbo "autorizar", son inobjetables y se ciñen a la realidad procesal, puesto que ciertamente el requerimiento apuntaba a cuestionar la conducta aparentemente permisiva y omisiva del hoy demandante al no haber realizado los controles necesarios con miras a optimizar la calidad de la información en materia contable de la Corporación de la cual era presidente y no haber tomado los correctivos necesarios para ajustar las deficiencias de información contable desde antes advertidas y que eran reiterativas, por lo que era perentorio se regulara tal situación. 

Así mismo se advierte que los hechos de que da cuenta el requerimiento mismo y el acta de visita CAV 003 de l995, no fueron objetados por el directivo, ni contradichos, puesto que en la respuesta no negó la ocurrencia de las irregularidades allí indicadas, sino que la defensa se basó en indicar las acciones seguidas frente al "incumplimiento de las instrucciones impartidas", anunciando que la nueva sistematización "facilitará tener mayor eficiencia en los controles (...)"., siendo de su cargo, entre otros, tomar medidas convenientes y necesarias para lograr la buena marcha de la Corporación, (artículo. 55 num. 9 Reglamento Interno de la Corporación).

Acorde con lo anterior y por cuanto el Tribunal analizó prolijamente los cargos, en argumentación que comparte la Sala, no es posible aceptar los planteamientos del actor relativos a la violación al debido proceso, además, porque se considera que dio cumplimiento al procedimiento previsto en el articulo 35 del C. A., con la solicitud de explicaciones contenida en el Requerimiento acompañado del informe de la visita especial, y al motivarse ampliamente la decisión adoptada mediante la Resolución No. 0730 de l997, acto al cual se referirá la Sala mas adelante, se facilitó el derecho de defensa el cual fue ejercitado por el actor a través del recurso de reposición, sin que pueda admitirse vulneración al articulo 29 de la Constitución. 

3. INCONSTITUCIONALIDAD DE LA SANCIÓN POR LA ATRIBUCIÓN DE RESPONSABILIDAD OBJETIVA AL REPRESENTANTE LEGAL.

Bajo el cargo así denominado el actor en su demanda, transcribió el "considerando octavo" del acto sancionatorio, en el que la Superintendencia se refirió a la: "trascendencia de la actividad desplegada por los administradores de las sociedades, máxime tratándose del Presidente de una institución financiera, quien de conformidad con la ley y los estatutos es el gestor y ejecutor de sus negocios sociales, ostentando para el efecto la representación legal. En tal medida su responsabilidad se circunscribe al cumplimiento de las obligaciones que el cargo le impone, en especial para el caso objeto de análisis las referidas al cumplimiento de las normas legales relacionadas con la seguridad en el manejo de los negocios y a la función y vigilancia permanente para que todas las dependencias de la entidad cumplan con sus deberes y se ajusten al objeto y actividades de la misma (...)"

A continuación, el demandante basado en diversas citas jurisprudenciales de la Corte Constitucional en las que se ha indicado la inadmisibilidad de la responsabilidad objetiva, acusó que la Superintendencia aplicó dicha responsabilidad. La aplicación de una sanción administrativa como la mencionada en el artículo 209 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero solo es aplicable cuando previamente se haya demostrado que la actuación fue dolosa. No ha debido la Superintendencia Bancaria imponer una sanción cuando no se ha demostrado que dicha infracción se acomoda a las conductas descritas en la norma. El presidente de la entidad no está llamado a realizar todas las funciones operativas de la sociedad y ninguna de las labores señaladas en el informe de visita o en la resolución de sanción fueron desarrolladas por el (...), por ello no es aplicable la sanción prevista en la norma citada.

El Tribunal desestimó el cargo al advertir, con fundamento en el criterio de esta Corporación, que la sanción discutida no surge como producto de una responsabilidad culpabilista individualista, consagrada en el Código Penal, sino del logro del objetivo político del Estado que le impone obligaciones a quienes ejercen la actividad financiera, el que para que sea oportuno y eficaz requiere de objetividad. En el recurso de apelación no se controvierte tal posición.

Al respecto ha sido criterio jurisprudencial de esta jurisdicción el considerar que el ejercicio del poder sancionatorio en cabeza del Estado, encuentra su límite propio en el respeto a los principios y garantías que informan el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución.

Ha considerado la Sección, a partir de la naturaleza y finalidades de una y otra disciplina, que en el campo del derecho administrativo sancionatorio por infracciones al derecho financiero, como el que en esta oportunidad ocupa la atención de la Sección, en donde se debaten actos dictados en desarrollo de la facultad sancionatoria que ostenta el Superintendente Bancario, respecto de las actuaciones de las entidades y personas objeto de inspección, vigilancia y control, la aplicación de las garantías y fundamentos propios del derecho penal es restrictiva, en tanto no caben figuras tales como el dolo o la culpa, la imputabilidad, favorabilidad y otras aplicables en "materia penal".  

4. ILEGALIDAD DE LA SANCIÓN POR DESCONOCIMIENTO DE LA COSA JUZGADA.

Señaló el recurrente, como había indicado en la primera instancia, que habiéndose decidido en marzo 5 de 1996 mediante Resolución 347 la evaluación de las conductas denunciadas por el informe de visita en cuestión y la respuesta institucional y personal suministrada por (...) a través de su Representante Legal, no tiene ninguna legalidad que reviviendo el proceso concluido ya el 24 de julio de 1997, la Superintendencia Bancaria imponga una nueva sanción pecuniaria, esta vez al actor. Agregó que el Tribunal tomó los argumentos citados por la parte demandada en el sentido de que la cosa juzgada solo cabe ante la identidad de causa, objeto y partes.

Este cargo tampoco puede prosperar puesto que ciertamente se trata de partes distintas y de sanciones diferenciadas normativamente. En la oportunidad referida por el actor las partes estaban constituidas por Superintendencia Bancaria y (...), mientras que en el asunto que aquí se debate están constituidos por la Superintendencia Bancaria y (...). A lo anterior se agrega que el ordenamiento consagra la facultad para imponer sanciones administrativas tanto al "director, gerente (...)", como al "establecimiento", estatuyendo la de índole personal consagrada en el artículo 209 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y la institucional que establece el artículo 211 del mismo ordenamiento. 

5. MATERIALIDAD DE LAS INFRACCIONES

El recurrente reproduce en su integridad lo dicho con ocasión de los alegatos de conclusión en la primera instancia, que a su vez ratifican la posición esgrimida desde la vía gubernativa en el sentido de que las operaciones objeto de la glosa oficial y que dieron origen a la sanción, para la Superintendencia tuvieron la materialidad suficiente para ameritar la sanción, sin embargo, a juicio del actor, la mayoría de las infracciones identificadas en los registros contables de la Corporación se originaron en "circunstancias que ocurren de manera rutinaria" en el proceso de depuración de cifras contables, características de operaciones del tamaño y complejidad de (...), sin que de la formulación de los cargos o de la cuantificación de posibles errores, pueda desprenderse que exista irregularidad material en el proceso contable y de información de la entidad.

Además expresa su inconformidad con la consideración efectuada por el Tribunal al resolver el cargo, e indica que allí no se expresó la razón que llevó al a-quo a colegir que los errores encontrados en la visita practicada por la Superintendencia no fueron simples errores de tipo operativo o formal, como lo pretende hacer ver el actor, sino graves inconsistencias en las principales cuentas de balance y serias irregularidades en el manejo de la información contable de la Corporación, que en manera alguna podían ser desconocidas por la Superintendencia.

Al respecto destaca la Sala que la decisión de la Superintendencia Bancaria de imponer sanción pecuniaria al actor, fue expresamente motivada en el texto mismo de los actos acusados, basados a su vez en el tantas veces citado informe de visita CAV 003 de l995, donde se constataron los siguientes hechos infractores ocurridos durante la administración del hoy actor y en la forma como fueron sintetizados por el Tribunal:

1. Inadecuado procedimiento en la realización de conciliaciones bancarias y en la depuración de saldos; regulación de partidas sin soporte; partidas pendientes de regularizar; no elaboración de nueva conciliación. Se detallan por temas las distintas irregularidades y se acusan inobservadas por la Corporación los artículos 4, 12, 15 y 17 del Decreto 2649 de l993.

2. Inadecuado registro y causación de las inversiones. El cargo consistió en que al verificar los saldos reportados en el rubro de inversiones los registros y la causación de sus rendimientos mensuales no presentaban un procedimiento acorde a la dinámica del PUC para el sistema financiero. (fol. 44 c. 1)

3. Reportes de encaje con datos provisionales, afectando el requerido y disponible de encaje, como la inversión en FINAGRO. La imputación consistió en que confrontados los reportes bisemanales con las cifras registradas en los libros, existían diferencias debido a que las primeras fueron resultado de reportes estadísticos y no contables, como lo corroboró el Revisor Fiscal ante el Banco de la República (fol. 49 y 50 c de a.).

4. Diferencias entre los aplicativos y los registros contables (art. 4, 15, 17 y 57 del Decreto 2649 de l993 y al PUC. Señaló la visita la presencia de diferencias entre los soportes individuales y los saldos registrados en el balance a 31 de diciembre de l994.

5. Inadecuada clasificación de la cartera. La glosa consistió en que la calificación y registro de los saldos de cartera de VIS, los créditos presentaban mas de 30 días de mora al 31 de diciembre de l994 y sin embargo la totalidad de la cartera se registró como totalmente vigente, cuando se ha debido efectuar la correspondiente clasificación en los códigos 146410, 146415 y 146420. (fol. 68 c. 1).

6. Inadecuada comparación en la determinación de las provisiones adicionales derivadas de la aplicación de las Resoluciones 1980 y 2195 de l994. Observó la visita que la Corporación para determinar el monto de las aludidas provisiones adicionales, realizó la confrontación con los resultados obtenidos en las evaluaciones, cuando han debido evaluarse al 30 de septiembre de l994, bajo los parámetros de la Resolución 2053 de l989. En cuanto al diferido de la provisión se observó que la Corporación no controló los créditos que la originaron, sino el valor causado a marzo de l995 (25%), incluyó adicionalmente cifras de cartera vencida en el primer trimestre, originando una subestimación del gasto, ya que éstas últimas no son susceptibles de diferir. (Fol. 70 c.1).

7. Abonos pendientes de aplicar con antigüedad superior a los treinta días y cifras de naturaleza contraria a su origen. Se señalaron inconsistencias en la grabación de cartera que arrojaron varias diferencias. Se imputó que con tal proceder se contravino el PUC para el sistema financiero, así como los artículos 4,53 y 57 del Decreto 2649 de l993. (fol. 71).

8. Diferencias entre los saldos contables y el anexo de endeudamiento. El cargo de la visita se refirió a que existen diferencias entre los saldos contables y la información del aplicativo evaluadas por la visita, las que se presentan nuevamente al confrontar el reporte de endeudamiento consolidado al 31 de diciembre de l994 con los saldos del balance por cuanto la única fuente de información es la proveniente de los aplicativos, hechos que contravienen el numeral 5 del artículo 97 del EOSF.

9. Otorgamiento de sobregiros en cuentas de ahorro. La acusación consistió en que evaluado el saldo de las cuentas de ahorro de valor constante al corte de operaciones, se observó que en el detalle que soportó dichos saldos aparecen cuentas con saldos en sobregiro, no obstante la Superintendencia en Carta Circular 131 de l987 había ratificado como práctica no autorizada e insegura la realización de retiros superiores al saldo de las cuentas de ahorro, actividad que ha debido suspenderse a partir de la mencionada fecha.

10. Diferencias entre los saldos contables y el aplicativo en certificados de ahorro de valor constante con intereses capitalizados, procedimiento no confiable en la causación de intereses, inconsistencias en la liquidación de los intereses, falencias en el aplicativo que administra los títulos de capitalización. Además, ausencia de aplicativo para la causación de intereses en los títulos de rentabilidad, registro del valor de la retención en el momento del pago de los rendimientos o de la redención del título, presentación a la administración de impuestos a la fecha de cancelación de los rendimientos periódicos, inexistencia de procedimientos estándar en la liquidación de los rendimientos. El cargo se fundamentó en que evaluados los saldos del aplicativo que sirve de auxiliar contable para este tipo de certificados, se evidenció que el valor en pesos de los mismos no coincidía con el registro contable y otros procedimientos que conllevan a la subestimación de los saldos de los certificados. 

11. Inconsistencias en las conciliaciones de las cuentas activas y pasivas de las sucursales y agencias. Reporte de saldos superiores al 10% de la cuenta mayor. Evaluadas las conciliaciones de las citadas cuentas y los registros de saldos contables que las soportaron se evidenció inconsistencia en las mismas.

12. Presencia de alto volumen de ajustes en las cuentas de balance, atraso en los libros oficiales de contabilidad, deficiencias en los libros auxiliares. Indicó el informe que para los meses de noviembre y diciembre de l994 se evidenció la existencia de un alto volumen de los mismos, situación que refleja falta de análisis en las cuentas en los balances intermedios. Observó que los comprobantes contables carecen de detalle, no presentan firma de aprobación y no tienen un número consecutivo, de tal forma que se pueda ubicar cada uno de los registros, además que no cuentan con el número de identificación, hechos que contravienen los artículos 4, 56, 123, 124 y 125 del Decreto 2649 de l993 y corroboran la ausencia de controles.

13. Ajustes contables que afectan el correcto pago de sus obligaciones de carácter impositivo. Pago por retención en la fuente sobre el valor que registran sus saldos de balance, sin efectuar otro tipo de controles. La acusación consistió en que al efectuar la revisión a los ajustes manuales de cierre realizados por la Corporación se observaron ajustes contables que podrían estar afectando el correcto pago de las obligaciones de carácter impositivo, específicamente el impuesto de renta y complementarios, destacándose los ajustes de cierre mensual durante el año de l994, en donde se compensaba el valor a pagar de retención en la fuente (PUC-2555.) con los "sobrantes en anticipos y retenciones" (PUC-199012).

La entidad demandada, en sede gubernativa no aceptó la posición defensiva adoptada por el actor y fue clara en afirmar que en atención a las especiales funciones que cumple la Superintendencia, "si reviste gravedad e importancia relativa de conformidad con el Decreto 2649 de l993", puesto que al contrario de lo que éste manifiesta se trata de múltiples deficiencias que afectan la información de la entidad y que se aprecian en las diferentes cuentas del balance.

A juicio de la Sala y ante el sinnúmero de irregularidades detectadas por la Superintendencia y consignadas en el informe de visita, no le faltó razón a la entidad de control cuando advirtió en el acto sancionatorio que las operaciones realizadas de manera irregular en las diferentes áreas objeto de verificación, dieron lugar a que se suministrara una información contable que no se ajusta a la realidad económica y financiera de la Corporación, contraviniendo entre otros, las normas contables establecidas en el Decreto 2649 de l993 y las demás disposiciones citadas por la Superintedencia y cuya transgresión dio lugar a la imposición de la sanción.

En las anteriores condiciones, tampoco es para la Sala de recibo el argumento de que por tratarse de situaciones "rutinarias" en el ámbito del sector financiero o por representar, según el actor, porcentajes bajos las irregularidades, éstas no son sancionables. Máxime si se tiene en cuenta que tanto en las explicaciones rendidas, como en la demanda, fueron aceptados los cargos de que trata el informe de visita, razón que hace evidente la violación normativa que originó la sanción, y que no fue desvirtuada la imputación hecha en el requerimiento en el sentido de que las deficiencias "ya habían sido advertidas tanto en visitas anteriores como en los oficios de observaciones a los estados financieros, sin que hasta la fecha de la visita se hubieren tomado los correctivos necesarios para regularizar la situación."

Y es que el actor no negó los cargos, mas bien expresamente reconoció la existencia de los hechos por los cuales fue sancionado, al indicar en su defensa que "gran parte de las irregularidades fueron aceptadas aun cuando fuese parcialmente, lo cual debió tenerse presente para la adecuada apreciación de los hechos" y que "no se desconoce que efectivamente se presentaron algunas pocas deficiencias en el proceso contable, aspecto que fue tenido en cuenta por la administración de la Corporación, a través de la adopción de correctivos idóneos y eficientes con lo cual se impediría el deterioro de la información contable".

Tampoco prospera el cargo. 

6. ILEGALIDAD POR FALSA MOTIVACIÓN

Al respecto resulta pertinente indicar que como se ha venido observando a lo largo de esta providencia, los actos acusados expresaron clara y prolijamente la razones de hecho y de derecho que motivaron la voluntad administrativa de imponer la sanción, sin que resulte necesario volver sobre ella.

En consideración a que la Superintendencia Bancaria es un órgano de inspección y vigilancia policiva permanente y que las normas que indican la forma de llevar la contabilidad, son de obligatorio cumplimiento por parte de todas las entidades a las cuales se dirigen, no podía entrar a juzgar la conveniencia de la medida sancionatoria a aplicar, estando en presencia de conductas que conforme al artículo 209 del EOSF, eran sancionables. Y es que cuando la administración actúa en ejercicio de una función reglada, la decisión se halla enmarcada en las normas jurídicas respectivas, a diferencia de cuanto lo hace en desarrollo de una facultad discrecional, en cuyo caso priman criterios de conveniencia y goza de varias posibilidades para actuar.

Se concluye entonces que la legalidad de los actos en lo atinente a la motivación no fue desvirtuada en el curso del proceso y por tanto, ha de tenerse como cierta, sin que pueda afirmarse válidamente la configuración de la causal de nulidad por falsa motivación aducida.

En conclusión, observa la Sala que la presunción de legalidad de los actos acusados no fue desvirtuada en esta instancia, por lo que se impone la confirmación de la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda.»