Reserva Documental
Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Primera. M.P. Beatriz Martínez Quintero. Sentencia del 26 de julio de 2001. Expediente 10503.
Síntesis: Acceso a documentos públicos. Información sobre créditos interbancarios. Solicitud de información por parte de congresistas.
[§ 069] «CONSIDERACIONES
El recurso de insistencia como medio de acceder a la información a través de la consulta de documentos y su expedición de copias siempre y cuando no gocen de reserva esta regulado por la ley 57 de 1985, "por lo cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales". A su vez, en la nueva Carta Política el derecho al acceso a los documentos se halla consagrado en el artículo 74, cuyo texto ordena:
"Artículo 74. Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley".
Sobre los alcances del derecho en cuestión, la H. Corte Constitucional en sentencia de julio 19 de 1994, al reiterar su pensamiento en jurisprudencia de fecha julio 14 de 1992, dijo lo siguiente:
"El derecho a la información no es solamente el derecho a informar, sino también el derecho a estar informado. De ahí la importancia del artículo 74 de la Constitución Nacional, que al consagrar el derecho a acceder a los documentos públicos, hace posible el ejercicio del derecho a la información y de esa manera los demás derechos fundamentales ligados al mismo".1
De otra parte sobre el acceso a los documentos públicos, la misma Corporación ha dicho, interpretando el alcance del artículo 74, de la Carta Política:
"La Constitución, en su artículo 74, señala: "Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley". Así mismo, la ley 57 de 1985 en su artículo 12 preceptúa que: "Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposan en las oficinas públicas y a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o la ley, o no hagan relación a la defensa o Seguridad nacional"".
Interpretado sistemáticamente las distintas normas de la Constitución, esta Corporación ha declarado que el derecho a acceder a documentos públicos está directamente relacionado con el derecho de petición, al ser una manifestación específica del mismo. El derecho de petición es el género y el acceso a los documentos públicos o a determinadas informaciones, es la especie." (Sentencia T-605 de 1996).
Y en sentencia T-074/97, Magistrado Ponente Dr. FABIO MORON DIAZ, la Corte vuelve a reiterar:
"En Sentencia T-605 de 1996, la Corte estimó que:
"De un lado, se tiene que el derecho fundamental de acceder a los documentos públicos, está protegido específicamente por la ley 57 de 1985. En el caso que nos ocupa, son aplicables, sin lugar a dudas los artículos 12 y 25 de esta ley. Ello, por consiguiente, constituye un desarrollo legal del derecho de petición, derecho fundamental consagrado por el artículo 23 de la Constitución, en forma general. Tampoco hay lugar a basarse exclusivamente en el artículo 74 de la Constitución. No: (sic) Peticiones como las que originó esta demanda de tutela están expresamente previstas en la ley 57 citada, que establece concretamente como se presentan y resuelven.
Ahora bien, estima la Sala que el derecho de petición, como género envuelve el derecho de solicitar informaciones por parte de los ciudadanos, el acceso a la información sobre las actividades de la administración y el derecho a pedir y obtener copia de sus documentos lo cual constituye una forma de su ejercicio y una garantía ciudadana esencial en forma de su ejercicio y una garantía ciudadana esencial en cualquier democracia, por ello el artículo 74 de la Carta, señala: 2. Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley. En consecuencia de lo anterior, los particulares pueden, verbigracia, conocer la forma como están organizadas las entidades públicas, su naturaleza jurídica, sus funciones o la manera como se tramitan y deciden los diversos asuntos de las mismas, para lo cual el legislador reguló y expidió la ley 57 de 1985: "por la cual se ordena la publicidad de los documentos oficiales". En cuanto a la información de tipo particular y especial, de las entidades públicas, el C.C.A., se limitó a establecer que solo en aquellos casos en que la Constitución y la ley, hayan dado carácter reservado a ciertos documentos podrá negarse la petición o la solicitud de copias, no obstante lo anterior, estima la Sala que para garantizar el derecho de petición el legislador estableció en forma expresa en los artículos 12 a 25 de la ley 57 de 1985, la obligación, por parte de las autoridades de motivar la decisión negativa y, además, la de notificarla al peticionario y al agente del Ministerio Público e inclusive de someterlo eventualmente al control jurisdiccional. Es así como para el caso de documentos reservados, el artículo 19 del C.C.A. prohibe la expedición de documentos oficiales que según la Constitución y la Ley tengan carácter de reservados y el artículo 12 del mismo código extiende dicha prohibición a aquellos que "hagan relación a la defensa de la seguridad nacional", agregando que dicha reserva "cesará a los 30 años" de haber sido expedida, al cabo de los cuales "el documento adquiere carácter histórico y puede ser consultado por cualquier ciudadano".
En este orden de ideas, y para el caso de documentos reservados, precisa en su artículo 21, la ley 57 de 1985, que la decisión negativa deberá motivarse indicando las disposiciones legales pertinentes, que otorgan al documento tal carácter, permitiendo al ciudadano insistir contra la decisión negativa, en una especie de recurso jurisdiccional que debe ser resuelto por el Tribunal Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, en única instancia, dentro del término de diez (10) días."
En primer lugar, la competencia de ésta Corporación para conocer del recurso de insistencia, está dada por el artículo 21 de la ley 57 de 1985, que consagra:
"Artículo 21.- La administración solo podrá negar la consulta de determinados documentos o la copia o fotocopia de los mismos, mediante providencia motivada que señale su carácter reservado, indicando las disposiciones legales pertinentes.
Si la persona interesada insiste en su solicitud, corresponderá al Tribunal Contencioso Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos decidir en única instancia si se acepta o no la petición formulada o si se debe atender parcialmente.
Ante la insistencia del peticionario para que se le permita consultar o se le expida la copia requerida, el funcionario respectivo, enviará la documentación correspondiente al Tribunal para que éste decida dentro de diez (10) días hábiles siguientes. Se interrumpirá éste término en el caso de que el Tribunal solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir y hasta la fecha en el cual los recibe oficialmente."
En segundo orden, se observa que las Superintendencias se encuentran dentro de la relación de oficinas públicas contenida en el artículo 14 de la ley 57 de 1985, que en su texto reza:
"Artículo 14. Para los efectos previstos en el artículo 12, son oficinas públicas las de la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, las Superintendencias y las Unidades Administrativas Especiales, las Gobernaciones, las alcaldías y secretarías de éstos despachos, así como las de las demás dependencias administrativas que creen las Asambleas Departamentales, y los Consejos municipales o que se funden con autorización de éstas mismas corporaciones, y las de los establecimientos públicos, las empresas industriales o comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta en las cuales la participación oficial sea superior al cincuenta por ciento (50%) de su capital social, ya se trate de entidades nacionales, departamentales o municipales y todas las demás respecto de las cuales la Contraloría General de la República ejerce el control fiscal." (negrilla fuera de texto).
Ahora bien, en el subjudice se encuentra que (...), en su calidad de Representante a la Cámara, pretende que le sea entregada la información relacionada con los créditos interbancarios celebrados entre el Banco (...) y el Banco (...) entre el 1° de enero de 1997 y el 30 de abril de 1998, la cual considera importante para el desarrollo de la investigación que ordenó la Comisión III de la Cámara de Representantes en el caso de la fusión de esas dos instituciones bancarias.
Por su parte, la Superintendencia Bancaria se niega a acceder a dicha petición por considerar que los documentos mencionados por el solicitante tienen el carácter de reservado, según lo establece el artículo 61 del Código de Comercio.
Para resolver observa la Sala que el artículo 61 del Código de Comercio establece:
"Artículo 61. Los libros y papeles del comerciante no podrán examinarse por personas distintas de sus propietarios o personas autorizadas para ello, sino para los fines indicados en la Constitución Nacional y mediante orden de autoridad competente.
Lo dispuesto en este artículo no restringirá el derecho de inspección que confiere la ley a los asociados sobre libros y papeles de las compañías comerciales, ni el que corresponda a quienes cumplan funciones de vigilancia o auditoría en las mismas."
La interpretación de la norma pretranscrita debe realizarse en forma sistemática, esto es con observancia del conjunto de los preceptos que componen el título dentro del cual se encuentra ubicada, pues solo así se halla el verdadero alcance de las expresiones tales como "libros" y "papeles" del comerciante, contenidas en el citado artículo 61, que es el fundamento legal que provocó la negativa de la administración. Así, los artículos 49 y 51 del Código de Comercio consagran:
"Artículo 49. Para los efectos legales, cuando se haga referencia a los libros de comercio, se entenderán por tales los que determine la ley como obligatorios y los auxiliares necesarios para el completo entendimiento de aquellos."
"Artículo 51. Harán parte integrante de la contabilidad todos los comprobantes que sirvan de respaldo a las partidas asentadas en los libros, así como la correspondencia directamente relacionada con los negocios."
Según se deduce de estos artículos, por libros y papeles del comerciante se entienden todos aquellos que determine la ley como obligatorios y auxiliares necesarios para el completo entendimiento de los primeros, así como todos los comprobantes que sirven de respaldo a las partidas asentadas en los libros y la correspondencia directa relacionada con los negocios. De esta suerte es evidente que cuando el artículo 61 establece la reserva de los libros y papeles del comerciante se está refiriendo únicamente a todos aquellos libros, documentos y papeles en general que deben reflejar o inciden para determinar el verdadero estado contable, financiero y económico de una sociedad comercial; y no se extiende a ninguna otra documentación que hace parte integral de la actividad del ente societario.
En este caso no cabe duda que la información relacionada con los créditos interbancarios solicitados por el peticionario necesariamente corresponde a extractos de libros y documentos de carácter comercial de las entidades bancarias en cuestión, razón por la cual bajo este aspecto consecuentemente, se encuentran sometidos a reserva, por reflejar operaciones de carácter privado, asentada en libros protegidos con la reserva legal comentada.
Ahora bien, determinado el carácter de reserva de la información cuya entrega pretende el (...), sería necesario dilucidar si se encuentra ajustada a derecho la respuesta dada por la administración a la solicitud formulada por aquél. Al efecto debe transcribirse la petición formulada el día 23 de abril del corriente año:
"Hago uso del derecho protegido en el artículo 23 de la Constitución Nacional para solicitarle respetuosamente que me suministre la siguiente información:
Relación de los créditos interbancarios celebrados entre el Banco (...) y el Banco (...), en el período comprendido entre el 1° de enero de 1997 y el 30 de abril de 1998. La información debe estar discriminada semana a semana."
Al insistir en la expedición de copia de los documentos que le fueron negados, el solicitante invocó como fundamento de su petición el artículo 137 de la Constitución Nacional el cual hace parte del capítulo I del Título VI relativo a la composición y funcionamiento de la Rama Legislativa, cuyo texto reza:
"Artículo 137. Cualquier comisión permanente podrá emplazar a toda persona natural o jurídica, para que en sesión especial rinda declaraciones orales o escritas, que podrán exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante.
Si quienes hayan sido citados se excusaren de asistir y la comisión insistiere en llamarlos, la Corte Constitucional, después de oírlos, resolverá sobre el particular en un plazo de diez días, bajo estricta reserva.
La renuencia de los citados a comparecer a rendir las declaraciones requeridas, será sancionada por la comisión con la pena que señalen las normas vigentes para los casos de desacato a las autoridades.
Si en el desarrollo de la investigación se requiere para su perfeccionamiento, o para la persecución de los posibles infractores penales, la intervención de otras autoridades, se les exhortará para lo pertinente."
El procedimiento que debe seguirse cuando se solicitan informes a autoridades y entidades públicas por parte de los Congresistas, en ejercicio de sus funciones, se encuentra regulado en los artículos 258, 259 y 260 de la Ley 51 de 1992, cuyos textos rezan:
"Artículo 258. Solicitud de informes por los Congresistas. Los Senadores y Representantes pueden solicitar cualquier informe a los funcionarios autorizados para expedirlo, en ejercicio del control que corresponde adelantar al Congreso. En los cinco (5) días siguientes deberá procederse a su cumplimiento; su omisión obligará a la designación de un agente especial de la Procuraduría General de la Nación a fin de que se proceda de conformidad y sin perjuicio de lo dispuesto en el siguiente artículo.
Artículo 259. Incumplimiento en los informes. El no presentarse oportunamente, en los términos establecidos, los informes obligatorios o los que se soliciten, acarrea consecuencias que pueden llegar a calificarse por las Cámaras respectivas como mala conducta del funcionario responsable (...)
Artículo 260. Solicitud de Documentos. Cuando las Cámaras legislativas o sus Comisiones necesitaren para el despacho de los negocios que estuvieren atendiendo, documentos existentes en algún Ministerio o en otra oficina o archivo público, el Presidente así lo manifestará a la respectiva autoridad quien dispondrá su envío oportuno, a más tardar en los diez (10) días siguientes."
En el asunto bajo examen, como el (...), actúa en su calidad de Representante a la Cámara, para obtener la documentación relacionada con los créditos interbancarios celebrados entre el (...) y el Banco (...), información que según él mismo señaló va a ser utilizada en el desarrollo de una investigación ordenada por la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, encuentra la Sala que se hizo uso de un trámite inadecuado, pues para el efecto se ha debido dar aplicación a los artículos pretranscritos de la Ley 5a de 1992, y no acudir al ejercicio del derecho fundamental de petición, el cual está consagrado con el fin de permitir que aquéllos ciudadanos que no cuentan con atribuciones especiales al efecto, puedan obtener sin dilación respuestas de fondo a sus solicitudes.
Al respecto, la Honorable Corte Constitucional ha señalado:
"El presente caso se revisará únicamente teniendo en cuenta la petición de la accionante en su condición de ciudadana que solicita la protección de un derecho constitucional fundamental. La Sala no estudiará la petición con lo relacionado a la solicitud de informes a funcionarios aduciendo la calidad de Senadora, por las siguientes razones:
La solicitud de informes por parte de los Congresistas se encuentra reglamentada en una ley (ley 5a. de 1992), y esto hace que no proceda su protección a través de la acción de tutela, la cual está consagrada para la protección de derechos fundamentales de rango constitucional y no legal.
En los artículos 257, 258 y 260 de la ley 5a. de 1992. "Por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes", se encuentra el procedimiento para cuando los Congresistas requieran informes a los funcionarios correspondientes" 2.
De manera que no es a través del recurso de insistencia que se puede ordenar la expedición de los documentos requeridos por la Cámara de Representantes, pues para ese fin el Congreso de la República cuenta con un reglamento, en el que se encuentra previsto el procedimiento que en esos eventos debe adelantarse y que en el sub judice se omitió seguir.
Ahora bien, si en gracia de discusión se aceptara que la primera de las solicitudes fue presentada por el interesado en su calidad de ciudadano, tampoco podría tener acceso a tal información, por cuanto, como ya se dijo, aquélla ostenta el carácter de reservado.
Por lo anterior, no se accederá a la solicitud formulada por el (...) para obtener la relación de los créditos interbancarios celebrados entre el Banco (...) y el Banco (...) en el período comprendido entre enero de 1997 y el 30 de abril de 1998.
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