Pensión de Jubilación
Corte Constitucional. Sala Plena. M.P. Carlos Gaviria Díaz. Sentencia C-247 del 27 de febrero de 2001. Expediente D-3129
Síntesis: El principio de igualdad; regímenes pensionales especiales. Libertad de configuración legislativa. No pueden desconocer el régimen prestacional mínimo. Derechos de los trabajadores al pago oportuno de las mesadas pensionales. Improcedencia de la retención de mesadas en caso de delitos.
[§ 046] «II. NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial:
"Código Sustantivo del Trabajo
(…)
Artículo 59. Prohibiciones a los patronos. Se prohibe a los patronos:
1. Deducir, retener o compensar suma alguna del monto de los salarios y prestaciones en dinero que corresponda a los trabajadores, sin autorización previa escrita de éstos para cada caso, o sin mandamiento judicial, con excepción de los siguientes:
a) (…)
b) (…)
c) En cuanto a pensiones de jubilación, los patronos pueden retener el valor respectivo en los casos del artículo 274.
(…)
Artículo 274. Suspensión y retención. El pago de la pensión puede suspenderse y retenerse las sumas que correspondan, en los casos de delitos contra el patrono o contra los directores o trabajadores del establecimiento, por causa o con ocasión del trabajo, así como en los casos de graves daños causados al patrono, establecimiento o empresa, hasta que la justicia decida sobre la indemnización que el trabajador debe pagar, a la cual se aplicará en primer término el valor de las pensiones causadas y que se causen, hasta su cancelación total."
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
(...)
2. Planteamiento del problema
Debe la Corte analizar si el literal c) del artículo 59 y el artículo 274 del Código Sustantivo del Trabajo, Decretos 2663 y 3743 de 1950, adoptados como legislación permanente por la Ley 141 de 1961, son o no acordes con el ordenamiento constitucional que rige en el país a partir de la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991; es decir, la Corte debe juzgar si dichas normas están afectadas por una inconstitucionalidad sobreviviente, pues de acuerdo con los cargos de la demanda, son previas a la expedición de la Constitución del 91, y resultan contrarias a lo dispuesto en los artículos 4, 5, 11, 13, 25, 29, 42, 43, 44, 46, 48, 53 y 238 de la Carta Política.
3. El principio de igualdad y las normas acusadas
El apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas, y sostuvo que en casos como el presente el legislador no puede infringir el artículo 13 de la Carta Política, por la sencilla razón de ser competente para establecer regímenes diferentes para los trabajadores públicos y privados.
Al respecto, debe señalar la Corte que la prestación del servicio público de la seguridad social, bajo la dirección, coordinación y control del Estado, se debe realizar "(...) en los términos que establezca la ley" 1; es claro en consecuencia que el legislador goza de libertad de configuración en lo que hace a esta materia, y puede establecer regímenes diferentes, no sólo entre los trabajadores del sector privado y los del público, sino entre grupos de unos y otros; la Corte Constitucional ha aceptado que el régimen especial de los docentes no vulnera el principio de igualdad, y que las universidades públicas pueden válidamente tener un régimen propio y diferente en lo que hace a la seguridad social, siempre que en él se conserve la contribución al fondo de solidaridad. Pero la libertad de configuración no libera al legislador de respetar las disposiciones y límites que le impone la Carta Política. Así lo ha afirmado esta Corporación, entre otras, en la sentencia C-177/98, al expresar2:
"(...) la Ley 100 de 1993 reguló el tema de los riesgos laborales, dentro del cual incluyó el riesgo de vejez, el cual había sido asumido para el sector privado por el Instituto de Seguro Social a partir de 1967, con algunas excepciones, y lo estructuró dentro del sistema general de pensiones, el cual tiene por objeto "garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, invalidez y muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura de los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones" (artículo 10 de la Ley 100 de 1993). A su vez, los artículos 33 a 37 de la Ley 100 de 1993 establecen las condiciones mínimas para la consolidación del beneficio, las cuales si bien surgen de amplias facultades legislativas "encaminadas al desarrollo del derecho a la seguridad social, dentro de las cuales están las de señalar la forma y condiciones en que las personas tendrán acceso al goce y disfrute de la pensión legal"3, también es cierto que aquellas deben respetar disposiciones y límites constitucionales" (negrilla fuera del texto).
Y dentro de esas fronteras normativas que el legislador debe respetar, se encuentra, indudablemente, el principio de la igualdad material, puesto que la libertad de configuración no permite la adopción de un tratamiento discriminatorio para alguna persona o grupo de ellas; una cosa es que el régimen prestacional mínimo sea definido por la ley de manera general para todos los afiliados al sistema, y que válidamente puedan crearse regímenes más favorables para uno o varios grupos de beneficiarios, y otra bien diferente que válidamente se puedan crear para algunos trabajadores o grupos de ellos, regímenes que no sean, al menos, tan favorables al trabajador como el prestacional mínimo de la Ley 100 de 1993. Así lo precisó la Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad de la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados al presupuesto; precisamente en la sentencia C-546/924, consideró que:
"La inembargabilidad en materia laboral desconoce el principio de la igualdad material, al convertirse en un obstáculo para el ejercicio efectivo del derecho. Esta situación, que hipotéticamente puede ser la de cualquier trabajador vinculado con el Estado, se pone de manifiesto de manera más dramática en los siguientes eventos: A) Un pensionado del sector privado estaría en mejores condiciones que un pensionado de la Caja Nacional de Previsión Social; B) Un pensionado de una entidad pública con liquidez (Cajas de Previsión del Congreso, Presidencia, Militares) estaría también en mejor posición que un pensionado de la Caja; C) Un acreedor de la Nación en virtud de sentencia estaría mejor garantizado que un acreedor de la Nación en virtud de una resolución administrativa que le reconoce una pensión" (negrilla fuera del texto).
Así, para analizar si las normas acusadas en este proceso son contrarias al principio de la igualdad material, el juez debe analizar su proporcionalidad, pues "una disposición que comporte la restricción de derechos fundamentales, no sólo debe estar orientada a lograr una finalidad legítima y resultar útil y necesaria para alcanzarla. Adicionalmente, para que se ajuste a la Constitución, se requiere que sea ponderada o estrictamente proporcional. Este paso del juicio de proporcionalidad se endereza a evaluar si, desde una perspectiva constitucional, la restricción de los derechos afectados es equivalente a los beneficios que la disposición genera. Si el daño que se produce sobre el patrimonio jurídico de los ciudadanos es superior al beneficio constitucional que la norma está en capacidad de lograr, entonces es desproporcionada y, en consecuencia, debe ser declarada inconstitucional."
El primer paso a cumplir para realizar el juicio de proporcionalidad, es establecer el parámetro de comparación y, precisamente en este punto, encuentra la Corte que tanto el demandante como el apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho erraron claramente, pues pretenden señalar que las normas acusadas establecen un trato diferente para los trabajadores del sector público frente a los del sector privado. Tales podrían ser los términos a comparar, si aún rigiera en el país la Constitución de 1886; pero desde 1991 rige otro ordenamiento constitucional, y es éste, no aquél, el contexto normativo en el cual se deben comparar las hipótesis normativas.
En esa perspectiva, debe tenerse en cuenta que dentro de las regulaciones constitucional y legal anteriormente vigentes en materia de seguridad social, el empleador no es más que el encargado de hacer las reservas necesarias para atender el pago del pasivo pensional de la empresa, con fondos que seguían siendo propiedad de ella hasta que se pagaban las correspondientes mesadas; en el régimen vigente, el empleador es un recaudador de recursos parafiscales, que no entran a hacer parte del patrimonio de la empresa o sus propietarios, y de los cuales no puede disponer sin incurrir en una irregularidad que bien puede llegar a constituir delito. Los dineros que el empleador retiene como contribución al sistema general de seguridad social, deben ser entregados a la EPS a la que se encuentra afiliado el trabajador, y no hay norma que autorice a estas entidades para pagar al empleador -mero recaudador de las contribuciones-, las mesadas que ellas deben al trabajador -usuario del servicio público que tales contribuciones financian-.
En consecuencia, las normas demandadas en este proceso sólo pueden ser aplicadas por el empleador, en los casos en los que él ha evadido la obligación legal de afiliar a todos sus empleados al sistema general de seguridad social -a través de cualquier EPS-. Así, la comparación en este caso debe hacerse entre el trato que reciben de la ley los trabajadores a los que sí se afilió al sistema general de seguridad social, y el trato que se da a los que no han sido afiliados, y se ven precisados a reclamar su pensión directamente del empleador incumplido, pues únicamente a estos últimos pueden aplicárseles las normas demandadas.
Planteada la comparación de las hipótesis normativas de esta manera, resulta claro que para indemnizar los perjuicios causados por la actividad delictiva del pensionado -en contra de su empleador, la familia de éste, la empresa, o en contra de otra persona o bienes-, las mesadas del trabajador afiliado al sistema general deben ser embargadas hasta la proporción que la ley permite5; es decir, se requiere de una sentencia penal condenatoria para que el ofendido se convierta en acreedor de la indemnización frente al condenado, y una orden judicial que decrete el embargo; en cambio, las mesadas del pensionado que con desconocimiento de la ley no fue afiliado a alguna EPS, quedan, en virtud de las normas acusadas, a disposición del empleador incumplido, aún desde el momento de la sindicación; es decir, sin condena condenatoria, y sin orden judicial para afectar negativamente el patrimonio del jubilado, más allá de los porcentajes en los que válidamente se pueden embargar algunas mesadas pensionales.
Resulta entonces claro que el literal c) del artículo 59 y el artículo 274 del Código Sustantivo del Trabajo establecen un trato desproporcionadamente gravoso para el pensionado que, en contra de la Constitución y la ley no fue afiliado al sistema general de seguridad social, precisamente por el empleador que resulta beneficiado por lo que esas normas establecen. Es entonces ineludible concluir que ellas sí son contrarias a lo establecido en el artículo 13 de la Carta Política y, en consecuencia, deben ser separadas del ordenamiento; sin embargo, no es ésta la única razón de la Corte para adoptar esa resolución.
4. Derecho al pago de las mesadas pensionales
Sobre este tema, la Corte Constitucional sentó una doctrina en la sentencia C-546/926, que vale la pena traer a cuento en esta ocasión; consideró esta Corporación en esa oportunidad:
"El pago de las pensiones, como todo pago de orden laboral, se funda en la idea de retribución por el trabajo de que tratan los artículos 25 y 53 de la Constitución.
La inembargabilidad absoluta de los recursos del Presupuesto General de la Nación afecta particularmente el derecho que tienen las personas al pago de las pensiones legales. En este sentido el inciso tercero del artículo 53 de la Constitución establece: "el Estado garantiza el derecho al pago al oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales" (negrillas no originales).
Y en el inciso final del propio artículo 53 agrega: "la Ley (...) no puede menoscabar (...) los derechos de los trabajadores."
Incluso los decretos con fuerza de ley dictados en los estados de excepción constitucional tampoco pueden menoscabar dichos derechos, de conformidad con el artículo 241.2 de la Carta. Y uno de tales derechos, de orden constitucional -que es norma de normas, según el artículo 4º-, es precisamente el derecho al pago oportuno de las pensiones. En esas condiciones, es claro entonces que la Ley que viole este derecho adolece de vicio de inconstitucionalidad.
(...)
Un agravante adicional resulta también de manifiesto si se considera la naturaleza jurídica de la pensión. En efecto, esta constituye un salario diferido del trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante toda una vida de trabajo -20 años-. En otras palabras, el pago de una pensión no es una dádiva súbita de la Nación, sino el simple reintegro que del ahorro constante durante largos años, es debido al trabajador.
De ahí que el pago inoportuno de una pensión y, peor aún, el no pago de la misma, sea asimilable a las conductas punibles que tipifican los delitos del abuso de confianza y a otros tipos penales de orden patrimonial y financiero como quiera que en tal hipótesis, la Nación, deviene en una especie de banco de la seguridad social que rehusa devolver a sus legítimos propietarios las sumas que estos forzosa y penosamente han depositado.
Por ello, la imposibilidad de acudir al embargo para obtener "el pago" de las pensiones de jubilación hace nugatorio, además de los derechos sociales, el derecho a la propiedad y demás derechos adquiridos de los trabajadores, que protege el artículo 58 constitucional. Dicho de otra manera, la no devolución de esa especie de ahorro coactivo y vitalicio denominado "pensión" equivale, ni más ni menos, a una expropiación sin indemnización, esto es, a una confiscación, la cual sólo está permitida en la Constitución para casos especiales, mediante el voto de mayorías calificadas en las cámaras legislativas y, paradójicamente, "por razones de equidad". Por lo demás, la inembargabilidad de los recursos del presupuesto frente a las demandas laborales hace particularmente inefectivos los derechos de los pensionados, por la especial circunstancia de hallarse estos en una edad en la que difícilmente pueden proveerse de otros medios de subsistencia. De ahí que tal situación de contera comporte desconocimiento de los derechos denominados "de la tercera edad", los cuales, paradójicamente, fueron muy caros al Constituyente."
Aplicando esa doctrina al examen de la constitucionalidad de las normas acusadas en esta ocasión, se puede afirmar que si "la Ley (...) no puede menoscabar (...) los derechos de los trabajadores" (C.P. art.53), y si ni siquiera los decretos con fuerza de ley dictados en los estados de excepción constitucional pueden válidamente hacerlo (C.P. art. 215), uno de tales derechos, establecido en la Constitución que es norma de normas (C.P. art. 4), es precisamente el derecho al pago oportuno de las pensiones; y en esas condiciones, es claro entonces que la Ley que viole ese derecho adolece de un grave vicio de inconstitucionalidad.
El literal c) del artículo 59 y el artículo 274 del Código Sustantivo del Trabajo, vulneran el derecho al pago oportuno de las pensiones, porque autorizan la suspensión del pago de las pensiones y la retención de las sumas que correspondan a la totalidad de las mesadas que se causen hasta "(...) que la justicia decida sobre la indemnización que el trabajador debe pagar, a la cual se aplicará en primer término el valor de las pensiones (sic) causadas y que se causen, hasta su cancelación total"; es decir, que en virtud de esas normas demandadas, al trabajador sindicado, del cual no se puede aún afirmar que incurrió en delito, y que debe indemnizar el daño causado, se le priva del total de las mesadas que vayan causándose mientras se tramita el proceso penal, para que responda patrimonialmente por una obligación que aún legalmente no se ha causado; de esa manera, resultan violados los artículos 6 y 29 de la Carta Política.
Un agravante adicional se pone de manifiesto cuando se considera la naturaleza jurídica de la pensión, pues ésta constituye un salario diferido del trabajador, fruto del ahorro forzoso que realizó durante toda una vida de trabajo, que le debe ser devuelto cuando ya ha perdido o ve disminuida su capacidad laboral como efecto del envejecimiento natural. En otras palabras, el pago de una pensión no es una dádiva de la Nación ni del empleador, sino el simple reintegro que del ahorro constante de largos años, es debido al trabajador.
La no devolución de ese ahorro coactivo y vitalicio denominado"pensión" equivale, ni más ni menos en este caso, a un comiso de características especialísimas, puesto que el bien decomisado no tiene relación alguna con el presunto delito que se le imputa al pensionado, y la privación del mismo se efectúa sin intervención de funcionario judicial alguno, y sin posibilidad de que el afectado pueda ejercer el derecho de defensa que le asiste para defender su patrimonio. De esa manera, las normas acusadas violan también los artículos 48, 537 y 58 de la Carta Política.
Finalmente, debe anotarse que de acuerdo con la doctrina sentada en la sentencia C-367/958, el pago cumplido de la remuneración del trabajo, no sólo está consagrado en la Constitución como garantía para el trabajador, sino también para el grupo familiar a su cargo; dijo la Corte Constitucional en esa ocasión:
"La inembargabilidad de los sueldos, en determinada proporción es una garantía reconocida por el legislador, tanto para el sector público como para el privado, con lo cual, antes que configurar una violación del principio de igualdad, se constituye en una protección efectiva al trabajador, al dejar incólume el valor de su fuerza laboral. Se busca no sólo la subsistencia del trabajador, sino también la de su familia, y así se cumple el sentido del artículo 13 superior (...). Así las cosas, la inembargabilidad del salario, en determinada proporción no es exclusivamente en favor de los trabajadores, sino también de sus familias; y dicha protección no es sólo para los empleados de la Contraloría, sino común a los trabajadores en general, sean públicos o privados. Por ello carece de lógica el argumento del actor, porque el beneficio de la inembargabilidad no cobija únicamente a los empleados de la Contraloría -se repite-, ya que dicha disposición se encuentra también en todos los estatutos que regulan la materia, tanto en el sector público como en el privado, verbi gratia, artículos 154, 155 y 156 del Código Sustantivo del Trabajo, modificados los dos primeros por la Ley 22 de 1984 y los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969".
Así como la inembargabilidad del salario en determinada proporción tiende a garantizar el derecho al sustento mínimo vital del trabajador, también la garantía del pago oportuno de las mesadas pensionales procura realizar la efectividad de ese derecho, para un sector de la población, el de los asalariados que han llegado a la tercera edad -y, por tanto, son titulares de un derecho a la protección especial del Estado-, y los grupos familiares que dependen económicamente de tales trabajadores.
El literal c) del artículo 59 y el artículo 274 del Código Sustantivo del Trabajo autorizan, en contra de esa garantía del sustento mínimo vital del pensionado y su familia, la retención del total de las mesadas causadas y que se lleguen a causar hasta que la justicia decida, con lo que claramente se priva al pensionado y su familia, de la que en muchos casos es su única fuente de ingresos y, por tanto, esas normas resultan también contrarias a los artículos 11, 42 y, de manera muy especial, 44 de la Carta Política, pues hace privar el interés -que aún no el derecho- del empleador, sobre los derechos fundamentales de los menores que económicamente dependan del pensionado afectado con la aplicación de esas normas demandadas.
(…)
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLES el literal c) del artículo 59 y el artículo 274 del Código Sustantivo del Trabajo.»
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