Pensiones
Corte Constitucional. M. P. Jaime Araújo Rentería. Sentencia C-711 del 5 de julio de 2001. Expediente D-3317.
Síntesis: Naturaleza parafiscal de los aportes por pensiones. Sistema de Seguridad Social Integral; intervención fiscal del Estado. Contribuciones de entidades patrocinadoras o empleadoras a fondos de pensiones; deducción del impuesto de renta. Aportes obligatorios de trabajadores a fondos de pensiones; no hacen parte de la base para aplicar retención en la fuente. Exequibilidad de los incisos 1° y 2° del artículo 126-1 del Estatuto Tributario.
[§ 056] «II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, esto es, el artículo 4º de la Ley 488 de 1998, que modificó el artículo 126-1 del decreto 624 de 1989, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 43.460 del 28 de diciembre de 1998 y se resalta lo demandado:
"Ley 488 de 1998
(diciembre 24)
Por la cual se expiden normas en materia Tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades Territoriales
Artículo 4º. Deducción de Contribuciones a Fondos de Pensiones de Jubilación e invalidez y Fondos de Cesantías.
El artículo 126-1 del Estatuto Tributario quedará así:
Artículo 126-1. Deducción de Contribuciones a Fondos de Pensiones de Jubilación e Invalidez y Fondos de Cesantías. Para efectos del impuesto sobre la renta y complementarios, son deducibles las contribuciones que efectúen las entidades patrocinadoras o empleadoras, a los fondos de pensiones de jubilación e invalidez y de cesantías. Los aportes del empleador a los fondos de pensiones serán deducibles en la misma vigencia fiscal en que se realicen.
El monto obligatorio de los aportes que haga el trabajador o el empleador al fondo de pensiones de jubilación o invalidez, no hará parte de la base para aplicar la retención en la fuente por salarios y será considerado como un ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional.
Los aportes voluntarios que haga el trabajador o el empleador, o los aportes del partícipe independiente a los fondos de pensiones de jubilación e invalidez, a los fondos de pensiones de que trata el Decreto 2513 de 1987, a los seguros privados de pensiones y a los fondos privados de pensiones en general, no harán parte de la base para aplicar la retención en la fuente y serán considerados como un ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional, hasta una suma que adicionada al valor de los aportes obligatorios del trabajador, de que trata el inciso anterior, no exceda del treinta por ciento (30%) del ingreso laboral o ingreso tributario del año, según el caso.
Los retiros de aportes voluntarios, provenientes de ingresos que se excluyeron de retención en la fuente, que se efectúen al sistema general de pensiones, a los fondos de pensiones de que trata el Decreto 2513 de 1987, a los seguros privados de pensiones y a los fondos privados de pensiones en general, o el pago de rendimientos o pensiones con cargo a tales fondos, constituyen un ingreso gravado para el aportante y estarán sometidos a retención en la fuente por parte de la respectiva sociedad administradora, si el retiro del aporte o rendimiento, o el pago de la pensión, se produce sin el cumplimiento del siguiente requisito de permanencia:
Que los aportes, rendimientos o pensiones, sean pagados con cargo a aportes que hayan permanecido por un período mínimo de cinco (5) años, en los fondos o seguros enumerados en el inciso anterior del presente artículo, salvo en el caso de muerte o incapacidad que dé derecho a pensión, debidamente certificada de acuerdo con el régimen legal de la seguridad social.
Se causa retención en la fuente sobre los rendimientos que generen los ahorros en los fondos o seguros de que trata este artículo, de acuerdo con las normas generales de retención en la fuente sobre rendimientos financieros, en el evento de que éstos sean retirados sin el cumplimiento del requisito de permanencia antes señalado.
Los aportes a título de cesantía, realizados por los partícipes independientes, serán deducibles de la renta hasta la suma de quince millones novecientos mil pesos ($ 15.900.000), sin que excedan de un doceavo del ingreso gravable del respectivo año (valor año base 1995).
Parágrafo 1º. Los pagos de pensiones podrán tener las modalidades de renta vitalicia inmediata, retiro programado, retiro programado con renta vitalicia diferida, o cualquiera otra modalidad que apruebe la Superintendencia Bancaria; no obstante, los afiliados podrán, sin pensionarse, retirar total o parcialmente los aportes y rendimientos. Las pensiones que se paguen en cumplimiento del requisito de permanencia señalado en el presente artículo y los retiros, parciales o totales, de aportes y rendimientos, que cumplan dicho requisito de permanencia, estarán exentos del impuesto sobre la renta y complementarios.
Parágrafo 2º. Constituye renta líquida para el empleador, la recuperación de las cantidades concedidas en uno o varios años o períodos gravables, como deducción de la renta bruta por aportes voluntarios de éste a fondos de pensiones, así como los rendimientos que se hayan obtenido, cuando no haya lugar al pago de pensiones a cargo de dichos fondos y se restituyan los recursos al empleador."
(…)
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
(…)
2. Planteamiento del problema
Para efectos del impuesto sobre la renta y complementarios el inciso primero del artículo 126-1 del Estatuto Tributario estipula como deducibles las contribuciones que efectúen las entidades patrocinadoras o empleadoras, a los fondos de pensiones de jubilación e invalidez y de cesantías. Sujetando igualmente al principio de vigencia fiscal la deducibilidad de los aportes pensionales hechos por los empleadores.
Por su parte el inciso segundo del mismo artículo excluye de la base de retención en la fuente por salarios el monto obligatorio de los aportes que haga el trabajador o el empleador al fondo de pensiones de jubilación o invalidez, catalogando dicho monto como un ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional.
El actor considera que esa condición de deducibilidad que la norma establece a favor de las contribuciones pensionales es inconstitucional por cuanto deja al margen de su universo a las contribuciones por concepto de salud. En tal sentido, pese a que invoca como violados los artículos 48 y 363 de la Carta Política, el demandante no concreta sus cargos en cuanto al presunto quebrantamiento del primero de ellos (art. 48), al paso que frente al segundo (art. 363) esgrime una argumentación circunscrita exclusivamente al principio de la equidad, con la cabal concurrencia que del artículo 13 superior ello provoca. Por lo mismo, el examen de constitucionalidad propuesto habrá de hacerse al tenor de los principios de la equidad y la igualdad, según voces de los artículos 363 y 13 de la Constitución.
A tales efectos la Sala se concentrará en un examen que comprende los siguientes acápites: 1. El poder impositivo del Estado; 2. La obligación tributaria; 3. El principio de equidad tributaria; 4. La depuración de la renta; 5. De la equidad tributaria o del derecho a la igualdad fiscal.
(…)
5. De la equidad tributaria o del derecho a la igualdad fiscal
Sea lo primero hacer algunas acotaciones en torno a la equidad horizontal y a la equidad vertical, teniéndose al respecto el siguiente planteamiento doctrinario:
"Mas concretamente, un sistema tributario observará el principio de equidad horizontal cuando las personas con un mismo nivel de bienestar, antes de impuestos, son tratadas de idéntica manera por el sistema tributario y quedan con igual nivel de bienestar después de pagar sus contribuciones. En este caso se habla de tributos proporcionales. Por el contrario, los sistemas que respetan el principio de equidad vertical, llamados también progresivos, establecen pautas para dar un tratamiento diferencial a situaciones diferentes, de manera que a mayor bienestar mayor cuota de impuestos y viceversa".1
De acuerdo con estas esclarecedoras definiciones, que por lo demás entrañan el consenso de los expertos, tanto la equidad horizontal como la vertical deben examinarse al amparo de los dos momentos que protagoniza toda norma de derecho, a saber: 1. el momento de su promulgación, o de mera expectativa; 2. el momento de su aplicación práctica, o del circuito dinámico. Así las cosas, en primera instancia el operador jurídico deberá identificar la forma y condiciones en que los elementos de la obligación tributaria tienen asiento en una norma determinada. Seguidamente, deberá constatar la eventual concreción práctica de dichos elementos en presencia de un determinado hecho económico. De lo cual se infiere que, en sentido estricto, la ponderación de un hecho económico a la luz de una particular obligación fiscal implica una averiguación previa sobre su identidad individual, a la par que una indagación acerca de sus relaciones de conexidad para con los demás hechos económicos que le son pertinentes o semejantes en un contexto espacial y temporal.
Bajo tales respectos se observa que el segundo inciso del artículo demandado se encuadra dentro del mecanismo de la retención en la fuente por salarios, excluyendo de la base de cálculo el monto obligatorio de los aportes que haga el trabajador o el empleador al fondo de pensiones de jubilación e invalidez y de cesantías. Hipótesis que por supuesto beneficia al trabajador que percibe salarios susceptibles de retención en la fuente en tanto le propicia una mayor liquidez frente a sus ingresos brutos. Igualmente la norma deja claro que dicho monto de aportes se considera ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional, denotando así que a instancias de esta naturaleza fiscal el monto en comento -por sustracción de materia- no puede hacer parte de la base de retención por salarios. De otro lado, a partir del examen hecho a los dos incisos impugnados fuerza concluir que, en relación con la depuración de la renta los aportes obligatorios gozan de doble naturaleza, según sea la condición económico-laboral que ocupe el aportante. En efecto, tratándose del empleador tales aportes discurren como deducción. A tiempo que, tratándose del empleado, dichos aportes no constituyen renta ni ganancia ocasional. Advirtiéndose además que los aportes voluntarios hechos por el empleador también operan como deducciones.
Pues bien, de acuerdo con las glosas del actor debe inquirirse acerca de la eventual vulneración de los principios de equidad tributaria e igualdad, en la medida en que los incisos acusados no incluyen los aportes a salud hechos tanto por el empleador como por el empleado. Procede entonces realizar el correspondiente cotejo entre los aportes a pensiones y los aportes a salud, con arreglo a los criterios que a continuación se expresan:
a) Sistema de Seguridad Social Integral
De conformidad con el artículo 1º de la ley 100 de 1993:
"El sistema de seguridad social integral tiene por objeto garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afectan.
El sistema comprende las obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, materia de esta ley, u otras que se incorporen normativamente en el futuro".
Esa cualidad garantizadora que caracteriza al ordenamiento constitucional, y que según se aprecia encuentra particulares desarrollos en la ley 100 en cuanto a seguridad social se refiere, cobija tanto al sistema general de pensiones como al sistema general en salud, dentro de un marco financiero que distribuye cargas económicas en cabeza de los empleadores y de los trabajadores a título de aportes obligatorios, tomando como base de liquidación el salario devengado por éstos. Sin desconocer que por virtud de la misma preceptiva las personas que prestan sus servicios personales sin vínculo de contrato de trabajo o de relación legal y reglamentaria, deben cotizar sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, siendo responsables por la totalidad de la cotización (arts. 17 a 24; 160, 161 y 204 de la ley 100/93).
El sistema de seguridad social que desarrolla la ley 100 de 1993 se propone fundamentalmente coadyuvar en la configuración real de una calidad de vida acorde con la dignidad humana, que en torno al trabajador y su papel creativo dentro del orden socio-económico incorpora su etapa laboral y su etapa de jubilación no necesariamente improductiva. Por donde el sistema de seguridad social debe atender eficientemente y sin solución de continuidad a los servicios de salud y a las prestaciones pensionales que con arraigo en la ley merecen los afiliados, y en determinados casos su núcleo familiar. De este modo, salud y pensiones constituyen un todo armónico de naturaleza compatible y concurrente en el espectro de la seguridad social.
b) Naturaleza parafiscal de los aportes por salud y pensiones
En relación con el tema de la parafiscalidad esta Corte expresó en sentencia C-490 de 1993:
"Los recursos parafiscales fueron introducidos en Colombia en el año de 1928 al crearse la contribución cafetera. Dichos recursos han sido ya objeto de tres pronunciamientos unánimes de la Corte Constitucional, a propósito del fondo panelero, de las cajas de compensación familiar y del fondo nacional del café, los cuales fueron declarados constitucionales, tal y como se analiza a continuación.
En efecto, en una ocasión la Corporación afirmó que estos recursos "surgen en Francia -a mediados del presente siglo- cuando el entonces ministro Robert Schuman calificó como parafiscales algunos de los ingresos públicos que, a pesar de ser fruto de la soberanía fiscal del Estado, contaban con ciertas y determinadas características que los diferenciaban claramente de otro tipo de ingresos. Los recursos parafiscales eran aquellos cobrados a una parte de la población, destinados específicamente a cubrir intereses del grupo gravado, que no engrosaban el monto global del presupuesto nacional. Posteriormente la teoría de la hacienda pública ha desarrollado prolíficamente este concepto y aunque las definiciones no son ciertamente unívocas, existe en todas ellas un denominador común: se trata de una técnica de intervención del Estado en la economía, destinada a extraer ciertos recursos de un sector económico, para ser invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto nacional. En suma, una característica esencial de los recursos parafiscales es su especial afectación. La doctrina ha coincidido también en diferenciar claramente a las contribuciones parafiscales de categorías clásicas tales como: los impuestos y las tasas. A diferencia de las tasas, las contribuciones parafiscales son obligatorias y no confieren al ciudadano el derecho a exigir del Estado la prestación de un servicio o la transferencia de un bien. Se diferencian de los impuestos en la medida en que carecen de la generalidad propia de este tipo de gravámenes, tanto en materia de sujeto pasivo del tributo, cuanto que tienen una especial afectación y no se destinan a las arcas generales del tesoro público. La doctrina suele señalar que las contribuciones parafiscales se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos, dado que de una parte son fruto de la soberanía fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relación directa ni inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente. Pero, de otro lado, se cobran solo a un gremio o colectividad específica y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de dicho gremio o comunidad." 2
Igualmente la Corte Constitucional declaró exequibles los recursos parafiscales destinados a las cajas de compensación familiar.3
Y con anterioridad a ambos fallos, la Corporación había sostenido que los recursos parafiscales "son extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser invertidos en el propio sector con exclusión del resto de la sociedad".4
Como anota Restrepo, "la diferencia entre las tasas y los ingresos parafiscales radica en que en las primeras se trata de una remuneración por servicios públicos administrativos prestados por los organismos estatales; en las segundas los ingresos se establecen en provecho de organismos privados o públicos pero no encargados de la prestación de servicios públicos administrativos propiamente dichos. En Colombia tenemos un buen ejemplo de un ingreso parafiscal en la llamada retención cafetera que deben pagar los particulares (exportadores del café) y con el producido de la cual se nutren los recursos del Fondo Nacional del Café".5
A lo anterior habría que agregar que este tipo de recursos se recaudan ora por organismos privados ora por entidades públicas.
Etimológicamente la noción de parafiscalidad, por la raíz griega para, supone algo paralelo, al lado o al margen de la actividad estatal.
Ahora bien, la mayoría de la doctrina coincide en afirmar que la cuota parafiscal no debe figurar en el presupuesto general del Estado. Sin embargo algunos sostienen que "preverla como parte del Presupuesto Nacional obedece a su origen legal y a su naturaleza de contribución obligatoria (...) ya que sin este apoyo, sería ineficaz su recaudo e iluso el control de su destino" 6. Sobre el mismo punto otros doctrinantes anotan que "las tasas parafiscales, a pesar de su naturaleza extrapresupuestaria, pueden ser incorporadas a los presupuestos. Sin embargo, para no desvirtuar esa naturaleza, tal incorporación sólo puede operar para efectos de su administración, pero no en cuanto a su origen y destinación".7
Para sistematizar, la Corte observa que los recursos parafiscales tienen tres elementos materiales, a saber:
1) Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento.
2) Singularidad: en oposición al impuesto, el recurso parafiscal tiene la característica de afectar un determinado y único grupo social o económico.
3) Destinación sectorial: los recursos extraídos del sector o sectores económicos o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores".8
Estas precisiones jurisprudenciales se hallan en fiel concordancia con la definición legal que sobre contribuciones parafiscales estipula el artículo 29 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto Público.
Poniendo en un extremo los elementos que anuncian la parafiscalidad, y en el otro los aportes para salud y pensiones, se tiene: 1. los mencionados aportes son de observancia obligatoria para empleadores y empleados, teniendo al efecto el Estado poder coercitivo para garantizar su cumplimiento; 2. dichos aportes afectan, en cuanto sujetos pasivos, a empleados y empleadores, que a su turno conforman un específico grupo socio-económico; 3. el monto de los citados aportes se revierte en beneficio exclusivo del sector integrado por empleadores y empleados. Consecuentemente ha de reconocerse que los aportes a salud y pensiones son de naturaleza parafiscal.
No obstante lo expresado, a título ilustrativo la Sala estima pertinente agregar lo siguiente: el artículo 29 del decreto 111 de 1996 contempla las características de las contribuciones parafiscales bajo los siguientes términos:
"Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio del propio sector".
Como bien se aprecia, en virtud de su poder impositivo el Congreso de la República puede establecer gravámenes de obligatorio cumplimiento en cabeza de determinados grupos o sectores socio-económicos, quienes a un tiempo ostentarán la condición de sujetos pasivos y beneficiarios de los recursos obtenidos.
El concepto de grupo socio-económico, que supera la noción de sector, debe entenderse en un sentido amplio, toda vez que el beneficio que reporta la contribución no sólo es susceptible de cobijar a quienes directa o exclusivamente la han pagado, sino también a aquellos que por razón de los vínculos jurídicos, económicos o sociales que los ligan para con el respectivo grupo pueden válidamente hacer uso y aprovechar los bienes y servicios suministrados por las entidades responsables de la administración y ejecución de tales contribuciones. Así por ejemplo, considerando que los empleadores y trabajadores constituyen un grupo socio-económico específico, resulta indudable que estos últimos tienen derecho a beneficiarse de la utilización de las contribuciones parafiscales percibidas en virtud de los pagos hechos por los primeros, tal como puede constatarse en torno a los aportes que los empleadores deben hacer, con exclusividad, al SENA, al ICBF y a las CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR. En el mismo sentido puede predicarse el beneficio que reportan unos empleadores respecto de otros en lo que hace a la capacitación y cualificación que pueden alcanzar sus trabajadores a través de los correspondientes programas curriculares, sin que para nada importe la mayor o menor cuantía que cada empresa liquide y pague con base en su nómina. Pues, sencillamente, se beneficia el grupo.
Estos perfiles de la parafiscalidad no acusan excepciones en los dominios de la seguridad social, antes bien, de la realidad económico-social resultante de los aportes realizados a salud y pensiones por parte de trabajadores y empleadores, dimanan inferencias como las siguientes: 1. Hay trabajadores que a pesar de estar cotizando para salud, nunca o en contadas ocasiones apenas si hacen uso de los servicios que correlativamente les ofrece la EPS, en razón de su pertenencia a la esfera de la medicina prepagada. En tales eventos los recursos arbitrados por la EPS devienen en beneficio efectivo de quienes sí utilizan los servicios de salud; 2. Los aportes que hacen los trabajadores a pensiones no los benefician, ni mucho menos, inmediatamente. Por el contrario, entre tanto cumplen con los requisitos para acceder a la condición de pensionados, el monto de sus cotizaciones ingresa y fluye como parte integral de la masa monetaria necesaria al cumplimiento de las mesadas pensionales de otras personas distintas que otrora hicieron también sus aportes sin beneficio inmediato.
Más aún, la parafiscalidad propia de la seguridad social ostenta unas características muy especiales en tanto se relaciona con derechos fundamentales como el de la vida digna. En efecto, abstracción hecha de los beneficiarios del régimen subsidiado, indiscutible es que en determinados casos el afiliado que no ha cumplido con el monto total de las cotizaciones de ley (POS) para la realización de ciertas intervenciones o procedimientos quirúrgicos, dada la gravedad y urgencia de su situación vital, tiene derecho a ser atendido oportunamente por la respectiva EPS, con la subsiguiente opción de reintegro que a ésta le cabe frente al Fosyga.
De otro lado debe observarse también que, en contraste con la individualidad de la tasa, la contribución parafiscal tiene una connotación colectiva. Es decir, mientras en la tasa se da por regla general una relación económica de proporcionalidad9 entre un servicio o beneficio y un usuario individualmente considerado; por su parte la contribución parafiscal se enmarca en una relación económica que identifica como sujeto pasivo y beneficiario a la vez, a un grupo socio-económico. Asimismo, en lo atinente al cotejo de la contribución parafiscal y el impuesto, el contraste se hace aun más radical, toda vez que la generalidad que éste muestra en su ejecución presupuestal (en tanto recaudo y subsiguiente gasto) lo ubica en una posición tan abstracta como distinta de la naturaleza particular y concreta del tributo parafiscal.
Concurrentemente, a partir de un examen de conjunto conviene decir que la fenomenología que hoy informa la realidad parafiscal ha dado al traste con los viejos y rígidos esquemas conceptuales, recabando al punto una concepción definitoria que consulte la actual dimensión económico-social de la contribución parafiscal en el seno de la sociedad política. Siendo pertinente recordar a estos efectos que, la etimología de las palabras y sus acepciones mismas no pueden ser extrañas o contrarias a la naturaleza, sentido y alcance que el hacer humano va tejiendo a través de la multiplicidad de destinos y responsabilidades que depara la vida pública y privada.
Siendo esto así, la Sala se pregunta: ¿en el caso bajo examen existe vulneración del principio de equidad tributaria y del derecho a la igualdad?; y frente a una u otra respuesta, ¿qué razones o fundamentos sostienen la conclusión alcanzada?
Ab initio debe afirmarse que los incisos combatidos se ajustan enteramente a los postulados constitucionales que el actor reputa quebrantados. Como que no se constata la manifiesta violación de derechos fundamentales u otros mandatos constitucionales; ni los citados incisos entrañan regulaciones ostensiblemente irrazonables o desproporcionadas. Razones: dentro del amplio firmamento de las tareas públicas que le compete realizar a los órganos del poder público destaca el artículo 334 de la Carta Política, por el cual la dirección general de la economía se encuentra a cargo del Estado, eminente potestad que comporta una posición arbitral en las relaciones que campean entre la libertad de empresa y sus correlativas responsabilidades sociales, de medio ambiente y de respeto al patrimonio cultural de la Nación. La intervención del Estado en la economía puede ser directa o indirecta10, concretándose la primera cuando el Estado actúa en el mercado como empresa -individualmente o asociado con particulares- en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados. La intervención indirecta del Estado en la economía tiene lugar a través del conglomerado de regulaciones normativas que el mismo expide, al igual que al tenor de sus funciones de control y vigilancia.
En lo que dice relación a la intervención indirecta el Estado desarrolla sus facultades a través de las reglas, instrumentos y métodos que considere más apropiados a la realización de sus políticas fiscales, económicas y sociales; tal como ocurre cuando las autoridades económicas de los diferentes órganos e instancias hacen uso de las normas e instrumentos de hacienda pública, de continuo vinculados al ejercicio de los poderes impositivos que en forma piramidal discurren desde la soberanía fiscal del Congreso de la República, hasta la autonomía relativa de las respectivas entidades territoriales, con la subsiguiente administración y recaudo de los correspondientes ingresos tributarios, al igual que la ejecución de los gastos de inversión y funcionamiento en tanto modalidad de redistribución del ingreso.
Los poderes impositivos del Congreso se proyectan con objetivos concretos a través de todas las esferas de la vida pública y privada, con amplias facultades de configuración normativa que den razón suficiente, tanto del interés público perseguido como del respeto debido a los cánones superiores que rigen sus actuaciones legislativas. Ejercicio ése que por la naturaleza e importancia de sus fines incide favorable o desfavorablemente sobre los sujetos, materias y áreas comprendidos normativamente, en la perspectiva coetánea del respeto a las cargas públicas. Por manera que, dentro del universo a intervenir fiscalmente por el Estado el Sistema de Seguridad Social Integral no podía ser la excepción, tanto por los fines protectores que al mismo le convienen, como por el imperio de los cometidos generales que a la sociedad benefician bajo la materialidad de bienes y servicios de diferente índole.
En este orden de ideas, al tenor de una bien entendida potestad de configuración normativa el Congreso expidió el artículo acusado inscribiendo las hipótesis vistas, que a las claras establecen unas condiciones favorables por igual a todos los empleadores y empleados que puedan subsumirse en los presupuestos de las mismas, actualizando de paso el principio de la generalidad del tributo; vale decir, los incisos impugnados no imprimen distinción o discriminación alguna en torno a los sujetos pasivos de la obligación tributaria en términos de impuesto de renta y complementarios, ni de ningún otro. Por el contrario, ajustándose a la equidad tributaria la preceptiva en cuestión le da favorable cabida a todos los empleadores y empleados bajo los siguientes supuestos y consecuencias: a las entidades patrocinadoras o empleadoras, en la medida en que efectúen contribuciones a los fondos de pensiones de jubilación e invalidez y de cesantías, el fisco les acepta como deducción el monto de los respectivos aportes; a los trabajadores o empleados, en la medida en que hagan aportes obligatorios a los fondos de pensiones de jubilación e invalidez, el fisco les excluye el monto de los mismos de la base de cálculo de retención en la fuente sobre salarios. No cabe duda entonces que a la luz del principio de la generalidad del tributo los incisos acusados le otorgan igual tratamiento a todos los empleadores y empleados que se acomoden en sus presupuestos.
Conviene igualmente registrar que la vulneración del principio de equidad tributaria no puede mirarse solamente bajo la perspectiva del hecho económico, pues como bien se sabe, en la medida en que la titularidad de los derechos y la carga de las obligaciones se predican de las personas y no de las cosas, cualquier quebranto de las normas contentivas de los primeros debe cruzar el fuero jurídico de las personas. Así por ejemplo, en el caso de que el Congreso llegare a restablecer el impuesto nacional de patrimonio sobre la propiedad inmueble11 de todos los propietarios del territorio nacional, en la práctica se estaría configurando una violación del artículo 317 de la Carta, que no del principio de equidad. Lo mismo ocurriría en el evento de que el Congreso llegare a conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de todas las entidades territoriales, toda vez que en dicha hipótesis sólo se quebrantaría el artículo 294 superior. Por donde, abstracción hecha de la inconstitucionalidad señalada, las respectivas hipótesis cobijarían a todas las personas y a todos los entes territoriales en la medida en que incurrieren en los correspondientes hechos generadores.
Más aún, las políticas fiscales, de fomento al circuito económico y de redistribución del ingreso no podrían someterse en modo alguno a la ejecución de unos instrumentos de hacienda pública -entre ellos el tributo- desnaturalizados en sus perfiles jurídicos, técnicos y económicos. Tal sería el caso, por ejemplo, de una postura extrema según la cual la obligación tributaria debería tener un desarrollo legal que cobije sin distinción alguna a todos los sujetos pasivos, a todas las formas de cumplir con el objeto de la obligación y a todos los potenciales hechos imponibles. Vía por la cual se llegaría al absurdo de gravar a un tiempo todos los hechos económicos, a la par que establecer iguales deducciones, exenciones, descuentos y demás beneficios fiscales a favor de los sujetos pasivos de tales hechos generadores. En otras palabras, sería tanto como abandonarse al juego de la Penélope fiscal haciendo y deshaciendo tributos sin ningún criterio razonable a los intereses del Tesoro Público y de la comunidad entera, al propio tiempo que propiciando anchas y profundas desigualdades frente al cumplimiento de la obligación tributaria y a la redistribución del ingreso, amén de la perjudicial incoherencia que unas tales "medidas" tributarias engendrarían de cara a las oportunidades, exigencias y tendencias reales de la economía nacional e internacional.
Por ello mismo, con sujeción a los valores, principios, derechos y deberes constitucionales, al igual que con arraigo en los planes de desarrollo y en las políticas fiscales, económicas y de redistribución del ingreso, el Congreso puede desarrollar soberanamente la obligación tributaria a través de sus diferentes especies (renta y complementarios, iva, timbre, etc.), gravando, desgravando o manteniendo en la neutralidad determinados hechos económicos, aceptando bajo claras reglas ciertos costos y deducciones, señalando taxativamente exenciones y descuentos, así como especificando los métodos, formas, medios, plazos y condiciones para satisfacer la obligación fiscal en sus distintas expresiones. Capacidad de configuración normativa que de ser reducida a una mal entendida equidad tributaria frustraría la concreción de los verdaderos principios de la generalidad del tributo y de la igualdad misma, haciendo nugatoria, allí sí, la necesaria y genuina vigencia del principio de equidad que contempla el artículo 363 de la Carta.
Conforme a todo lo anterior la Sala encuentra que los incisos demandados constituyen un palmario desarrollo constitucional del poder de configuración impositivo que informa las competencias del Congreso de la República; y más concretamente, hacen elocuente la potestad que tiene esta corporación para establecer exenciones, para regular la base de retención en la fuente por concepto de salarios y para clasificar como ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional determinados hechos económicos.
Lo que por otra parte no obsta para reconocer también que, dado el carácter esencialmente cambiante de las normas tributarias, el examen y resolución de las mismas en sede constitucional fluye con especial temporalidad fiscal en orden a preservar ininterrumpidamente el imperio de los valores, principios, derechos y deberes constitucionales.
Consecuentemente, los incisos acusados habrán de mantener su vigencia dentro de la esfera positiva que les corresponde.
(…)
RESUELVE:
Primero. Declarar EXEQUIBLES los incisos primero y segundo del artículo 126-1 del decreto 624 de 1989, contentivo del Estatuto Tributario, tal como fue modificado por el artículo 4º de la Ley 488 de 1998.»
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