Pensiones
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. C.P. Roberto Medina López. Sentencia del 23 de febrero de 2001. Radicación AG-013.
Síntesis: Mora en el pago de las mesadas pensionales. La acción de grupo es procedente cuando tiene como causa la vulneración del derecho subjetivo de los pensionados al pago oportuno de sus mesadas.
[§ 055] «CONSIDERACIONES
(…)
Procedencia de la acción:
Las acciones establecidas en el artículo 88 de la nueva Carta tienen por objeto la protección y defensa de los derechos e intereses colectivos, siempre que resulten amenazados, vulnerados o agraviados por la acción u omisión de la autoridad, o de los particulares en determinados casos, de modo que por esos medios procesales se haga cesar el peligro o la amenaza o se restituyan las cosas a su estado anterior si fuere posible.
Dicho precepto constitucional fue desarrollado por la Ley 472 de 1998, con el objeto de reglar las acciones populares y las acciones de grupo (artículo 10), definidas en los artículos 2 y 3 en los siguientes términos:
"Artículo 2. Acciones populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.
Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Artículo 3. Acciones de grupo. Son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad.
La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios".
Los artículos 46 y 55 de la citada ley disponen:
"Artículo 46. Procedencia de las acciones de grupo. Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. La condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad.
La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios. El grupo estará integrado al menos por veinte (20) personas.
Artículo 55. Integración del grupo. Cuando la demanda se haya originado en daños ocasionados a un número plural de personas por una misma acción u omisión, o por varias acciones u omisiones, derivadas de la vulneración de derechos o intereses colectivos quienes hubieren sufrido un perjuicio podrán hacerse parte dentro del proceso, (...)" (negrilla fuera de texto).
La Corte Constitucional, al examinar la constitucionalidad de la expresión subrayada del artículo 55 antes transcrito, declaró su exequibilidad, "en el entendido de que con su interpretación y aplicación no se excluyan los demás derechos subjetivos de origen constitucional o legal, cualquiera que sea su naturaleza, como derechos igualmente amparables por las acciones de clase o de grupo". 1
Dicho pronunciamiento de la Corte Constitucional tiene efectos erga omnes de carácter obligatorio, conforme lo dispone el artículo 481 de la Ley Estatutaria 270 de 1996; de manera que, contrario a lo afirmado en la sentencia de primera instancia, la acción es procedente, en cuanto tiene como causa la vulneración del derecho subjetivo, individual, de los pensionados, al pago oportuno de sus pensiones legales, en los términos de los artículos 53, inciso 3, de la Constitución Política, 8 de la Ley 71 de 1988, 50 y 142 de la Ley 100 de 1993, invocados en la demanda. Por ser, subjetivos los derechos, se configura una vulneración de tantos cuantos pensionados se vieren afectados, pues se cumple la condición legal que, exige que el conjunto de personas reúna condiciones uniformes respecto de una misma causa de la lesión patrimonial.
También integran esta acción los elementos que señalan su procedencia en el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, ya transcrito, a saber:
Son potencialmente perjudicados por la demora en el pago de las pensiones por parte del Departamento del Cauca todos los pensionados del Fondo de Pensiones del Departamento, que según la demanda suman mas de quinientos y la indemnización que se pretende, abarca la demora reiterada en el pago de las pensiones desde el mes de marzo de 1998, es decir, dentro de los dos (2) años anteriores a la presentación de la demanda (folio 130).
De manera que no será confirmada la sentencia apelada, en cuanto desechó las pretensiones de la demanda por improcedencia de la acción, lo que hace necesario analizar todos los extremos del proceso, para decidir si se confirma negando tales pretensiones por otro motivo, o por el contrario se revoca y en su lugar se accede a ellas.
Excepción:
La apoderada del Departamento del Cauca propuso la excepción de falta de jurisdicción y competencia (folio 151), porque el tema de las pensiones se halla comprendido dentro del sistema de seguridad social, que conforme al artículo 2 de la Ley 362 de 1997 corresponde a la justicia laboral.
Al respecto se observa, como ya se dijo, que la acción propuesta es la de grupo, regulada por la Ley 472 de 1998, y que sobre el particular se pronuncia en los artículos 50 y 51, en los siguientes términos:
"Artículo 50. Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo originadas en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas.
La jurisdicción civil ordinaria conocerá de los demás procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo.
Artículo 51. Competencia. De las acciones de grupo conocerán en primera instancia los jueces administrativos y los jueces civiles de circuito. En segunda instancia la competencia corresponderá a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo o a la Sala Civil del Tribunal de Distrito Judicial al que pertenezca el juez de primera instancia.
Será competente el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado o demandante, a elección de éste. Cuando por los hechos sean varios los jueces competentes, conocerá a prevención el juez ante el cual se hubiere presentado la demanda.
Parágrafo. Hasta tanto entren en funcionamiento, los juzgados administrativos, de las acciones de grupo interpuestas ante la jurisdicción contencioso administrativa conocerán en primera instancia los tribunales contencioso administrativos y en segunda instancia el Consejo de Estado".
El presente proceso lo suscita el ejercicio de la acción de grupo originada en omisiones de las autoridades del Departamento del Cauca, de manera que conforme a las normas transcritas es de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, y en primera instancia del Tribunal Administrativo del Cauca. En consecuencia la excepción propuesta por la apoderada de la entidad demandada no puede prosperar.
Legitimación para el ejercicio de la acción:
El artículo 48 de la Ley 472 de 1998 establece:
"Titulares de las acciones. Podrán presentar acciones de grupo las personas naturales o jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio individual conforme lo establece el artículo 47.
El Defensor del Pueblo, los personeros municipales y distritales podrán, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados, interponer acciones de grupo en nombre de cualquier persona que se lo solicite o que se encuentre en situación de desamparo o indefensión. En este caso será parte en el proceso judicial junto con los agraviados.
Parágrafo. En la acción de grupo el actor o quien actúa como demandante, representa a las demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado poder."
La acción de grupo fue propuesta, mediante apoderado legalmente constituido, por la Asociación de Pensionados (…) en nombre de todos sus miembros, y por el señor (...) en su calidad de pensionado del Departamento interesado en el asunto, y en nombre propio, también en su condición de pensionado, por el señor (...).
La Asociación de Pensionados (…), no representa a sus miembros individualmente considerados y por lo mismo no se halla autorizada legalmente para demandar en defensa de sus intereses particulares; en tales condiciones el poder otorgado por su representante legal para que se proponga la acción de grupo contra el Departamento del Cauca, en procura del reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios individuales por mora de las mesadas pensionales, carece de validez por falta de interés jurídico para demandar.
Distinta es la situación de los pensionados (…), quienes además, de acuerdo con el artículo 48, parágrafo, de la Ley 472 de 1998, representan a los demás perjudicados, así:
"Parágrafo. En la acción de grupo el actor o quien actúe como demandante, representa a las demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su acción, ni haya otorgado poder. "
De manera que los pensionados del Departamento del Cauca, distintos de los dos abogados que intervienen personalmente, no serían parte en este proceso. Sin embargo, de acuerdo con los artículos 48 y 66 de la citada ley, sus intereses están representados y el fallo tiene efectos de cosa juzgada en relación con todos los integrantes del grupo, salvo aquéllos que "manifestaron oportuna y expresamente su decisión de excluirse del grupo y de las resultas del proceso".
La pretensión
Se demanda el pago por el Departamento del Cauca y a favor de los pensionados por esa entidad, de la indemnización colectiva que arroje la suma ponderada de las indemnizaciones individuales por la mora en el pago de las mesadas pensionales, correspondientes a los meses comprendidos entre febrero de 1998 y la fecha de la sentencia que se dicte, que comprenda los intereses fijados por el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, la corrección monetaria y la compensación por los perjuicios inmateriales.
Los fundamentos de derecho de la pretensión son los siguientes:
El artículo 80 de la Ley 71 de 1988 que establece:
"Las pensiones de jubilación, invalidez y vejez una vez reconocidas, se hacen efectivas y deben pagarse mensualmente al pensionado desde la fecha en que se haya retirado definitivamente del servicio, en caso de que este requisito sea necesario para gozar de la pensión (…)".
Los artículos 50 y 142 de la Ley 100 de 1993 establecen dos mesadas adicionales en el año, que deben ser canceladas, respectivamente, con las de noviembre y junio.
Por su parte el artículo 141 de la citada ley establece:
"Intereses de mora. A partir del 1° de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las mesadas pensiónales de que trata esta ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectúe el pago."
La tasa máxima de interés moratorio, conforme lo establece el artículo 111 de la Ley 510 de 1999, equivale a una y medía veces del bancario corriente certificado por la Superintendencia Bancaria.
La mora en el pago de pensiones
1. Obra en el expediente el certificado expedido por la Tesorería General del 24 de enero de 2000, que muestra las fechas en que fueron pagadas las mesadas pensiónales a cargo del Departamento del Cauca (folio 118) durante la vigencia de 1999. De él se deduce la existencia de mora en el pago de cada mes, lo mismo que el no pago hasta esa fecha de las mesadas de noviembre y diciembre y de la adicional de fin de año.
2. Del acta de la audiencia de conciliación celebrada el 6 de junio de 2000 (folio 214) se desprende que es un hecho indiscutible el reiterado incumplimiento del Departamento en el pago de las mesadas pensionales.
En dicha audiencia la apoderada de la entidad demandada allegó una comunicación del 6 de junio de 2000, suscrita por la Tesorera General (folio 217), en la cual informa que a los pensionados departamentales se les han cancelado las mesadas hasta el mes de abril anterior y que la del mes de mayo se pagaría a partir del 14 de junio, es decir con 14 días de retraso.
3. El Defensor del Pueblo manifiesta en la audiencia que resulta innegable la constante mora del Departamento, como fuente de múltiples perjuicios para las familias de los pensionados.
Salvo lo anterior, no se encuentran en el proceso otras pruebas del retraso en el pago de las mesadas pensiónales; sin embargo, las referidas son suficientes para afirmar, como lo hizo el Defensor del Pueblo en la audiencia, que el Departamento ha incurrido en falta y con ella ha causado un daño uniforme a todos sus pensionados, que debe ser resarcido, en los términos del artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
No se incluirá la corrección monetaria para el cálculo de la indemnización porque, conforme lo ha definido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia2, los intereses moratorios cubren la depreciación; tampoco los perjuicios inmateriales porque son subjetivos y su monto se mediría de acuerdo a la situación de cada individuo, con lo cual desaparece el elemento "uniformidad" que caracteriza la indemnización en esta clase de procesos.
Por lo tanto, la Sala revocará la sentencia del Tribunal, que negó las pretensiones de la demanda y en su lugar dispondrá el pago de una indemnización colectiva por la suma de las indemnizaciones individuales; su ponderación se hará en sentencia complementaria, como lo prevén los artículos 307 y 308 del C. de P. C., previa obtención de las pruebas que lo permitan, en la cual además se dispondrá sobre los demás aspectos del fallo conforme a lo señalado en el artículo 65 de la Ley 472 de 1998.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Revócase la sentencia del 21 de septiembre de 2000 del Tribunal Administrativo del Cauca, y en su lugar se dispone:
Primero. Declárase no procedente la excepción de falta de jurisdicción y competencia propuesta por la parte demandada.
Segundo. Condénase al Departamento del Cauca al pago de una indemnización colectiva a favor de todos los pensionados a su cargo, por la mora en el pago de sus mesadas pensionales y adicionales a partir del mes de marzo de 1998 y hasta la fecha de esta sentencia. El monto de dicha indemnización será equivalente a la suma ponderada de todas las indemnizaciones individuales calculadas en los términos señalados en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, que se fijará en sentencia complementaria. Para su determinación se decreta la siguiente prueba:
Ofíciese a la Tesorería General del Departamento del Cauca para que remita en el término perentorio de cinco (5) días, una relación de las fechas y montos globales de las mesadas pensionales y adicionales pagados hasta la fecha, a partir de la correspondiente al mes de febrero de 1998, especificando en cada caso los montos pagados a (...)»
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