Pensiones

Corte Constitucional. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Sentencia T-1752 del 15 de diciembre de 2000. Expediente 332.437.

Síntesis: Alcance de la seguridad social en pensiones y su doble naturaleza de servicio público y derecho fundamental por conexidad para las personas de la tercera edad. Evaluación de los otros medios de defensa judicial frente a acciones de tutela formuladas por personas de la tercera edad. La pensión como resultado del trabajo de las personas frente a los principios que regulan el servicio de seguridad social. Derecho a la igualdad y cambio de régimen pensional. 

[§ 053] «IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

(…)   

2. Consideraciones generales

2.1 La existencia de otros mecanismos de defensa judicial

Como principio general, la Corte ha afirmado que cuando el solicitante de la tutela dispone de otros medios de defensa judicial ésta resulta improcedente,¹ de conformidad con la primera frase del numeral 1º del Decreto 2591 de 1991. Sin embargo, también ha dicho que la simple existencia de tales mecanismos no implica, por sí misma, que la solicitud de protección deba ser denegada.² Al respecto, es necesario tener en cuenta que la segunda oración del mencionado numeral establece que "La existencia de otros medios de defensa será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante". De conformidad con dicha norma, desde sus inicios, esta Corporación ha manifestado: 

"Si se repara que en el inciso primero de dicho artículo la acción de tutela aparece consagrada como un procedimiento para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública; que en la función pública de administrar justicia debe prevalecer el derecho sustancial y se observará la debida diligencia (Constitución Nacional, Artículo 228); y que entre los fines esenciales del Estado está el de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución (Ibídem art. 2º) está fuera de toda duda que la acción de tutela, por la expresa voluntad del Constituyente de 1991, es el recurso efectivo que consagran los tratados y convenios internacionales para proteger eficazmente los derechos fundamentales. Por tanto, así se ha venido a colmar en el ordenamiento nacional un vacío que justamente venía preocupando a personas y entidades comprometidas en la protección de tales derechos.

Siendo esto así, es claro entonces que el otro medio de defensa judicial a que alude el artículo 86 debe poseer necesariamente, cuando menos, la misma eficacia en materia de protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales que, por su naturaleza, tiene la acción de tutela. De no ser así, se estaría haciendo simplemente una burda y mecánica exégesis de la norma, en abierta contradicción con los principios vigentes en materia de efectividad de los derechos y con desconocimiento absoluto del querer expreso del Constituyente.

En otros términos, en virtud de lo dispuesto por la carta del 91, no hay duda que "el otro medio de defensa judicial" a disposición de la persona que reclama ante los jueces la protección de sus derechos fundamentales ha de tener una efectividad igual o superior a la de la acción de tutela para lograr efectiva y concretamente que la protección sea inmediata. No basta, pues, con la existencia en abstracto de otro medio de defensa judicial si su eficacia es inferior a la de la acción de tutela." (T-414/92 MP. Ciro Angarita Barón).

En otra oportunidad, esta Corporación se refirió al requisito de la eficacia del otro medio judicial, como presupuesto para determinar la improcedencia de la acción de tutela en los siguientes términos: 

"8. En reiteradas oportunidades, la Corte ha determinado que la efectividad del medio judicial ordinario debe apreciarse en concreto, es decir, según las particularidades del caso específico, la situación del actor y el derecho fundamental en juego. Por este motivo, la existencia en abstracto de otro medio de defensa judicial, no es suficiente para rechazar de plano la procedencia de la acción de tutela. Adicionalmente, la Corte ha señalado que entre el mecanismo judicial ordinario y el derecho fundamental cuya vulneración se debate, debe existir una relación objetiva e inmediata, esto es, el medio ordinario debe perseguir, de manera directa, la protección del derecho fundamental de que se trate y a través suyo debe poder restablecerse la violación del mismo. En otras palabras, el otro medio judicial debe tener, por lo menos, la misma eficacia sustancial que tendría la acción de tutela para proteger el derecho fundamental de que se trate en el caso específico, a fin de evitar la consumación de un perjuicio irremediable." (resaltado fuera de texto) (Sentencia T-553 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

De lo anterior se desprende que, en cada caso, el juez de tutela está en la obligación de determinar si las acciones disponibles le otorgan una protección eficaz y completa al solicitante y, que este análisis debe partir de las circunstancias concretas del caso. Si, de conformidad con dichas circunstancias, los otros medios de defensa disponibles prestan una protección igual a la tutela, ésta resultará improcedente.

Sin embargo, aunque el peticionario tenga otros medios de defensa, y a pesar de que estos sean suficientemente eficaces, el juez de tutela puede conceder de manera transitoria la protección solicitada, si con ello se pretende evitar un perjuicio irremediable. En este caso no se trata del supuesto consagrado en el artículo 6º del Decreto 2591, sino del caso en el que denegar la tutela produzca un efecto nocivo, imposible de remediar. Este supuesto está consagrado en el artículo 8º del Decreto 2591. La Sentencia T-414 de 1992 antes citada, reiterada en múltiples ocasiones por la Corte, fijó el siguiente criterio respecto de la posibilidad de conceder la acción de tutela de manera transitoria, a pesar de la existencia de otros mecanismos de defensa judicial:

"La Corte Constitucional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución, ha sostenido que si el accionante tiene a su alcance otro medio judicial para la defensa de sus derechos no cabe la acción de tutela, a menos que se encuentre ante la inminente presencia de un perjuicio irremediable.

(…)

Ha sido clara esta Corporación al señalar, fundada en la prevalencia del derecho sustancial y en la necesidad, impuesta por la Carta, de dar efectividad a los derechos fundamentales, que en cada caso concreto el juez de tutela debe establecer la eficacia del medio judicial que formalmente se muestra como alternativo, para establecer si en realidad, consideradas las circunstancias del solicitante, se está ante un instrumento que sirva a la finalidad específica de garantizar materialmente y con prontitud el pleno disfrute de los derechos conculcados o sujetos a amenaza. El medio alternativo de defensa judicial debe ser evaluado y calificado por el juez de tutela respecto de la situación concreta que se pone en su conocimiento.

(…) 

Ha sido constante la jurisprudencia de esta Corte en el sentido de que, frente al objetivo prevalente de asegurar el respeto a los derechos fundamentales por la vía judicial, no es lo mismo cotejar una determinada situación con preceptos de orden legal que compararla con los postulados de la Constitución, pues la materia objeto de examen puede no estar comprendida dentro del ámbito de aquél, ni ofrecer la ley una solución adecuada o una efectiva protección a la persona en la circunstancia que la mueve a solicitar el amparo, encajando la hipótesis, en cambio, en una directa y clara vulneración de disposiciones constitucionales. La Corte recalcó esa diferencia, respecto de la magnitud del objeto de los procesos, haciendo ver que una es la dimensión de los ordinarios y otra la específica del juicio de protección constitucional en situaciones no cobijadas por aquellos." 

2.2 La existencia de otros medios de defensa judicial como requisito de procedibilidad de la tutela en personas de la tercera edad

Como se mencionó, la eficacia de los otros medios de defensa judicial debe ser evaluada en concreto en cada caso. Dicha evaluación debe considerar las características del medio de defensa ordinario en relación con la situación particular en la que se encuentra el accionante. Así, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido ciertas categorías de personas que, por las condiciones particulares en que se encuentran, son objeto de protección especial por parte del Estado, y específicamente, por parte del juez de tutela. Dentro de dicha categoría se encuentran los niños, las personas en situación de indigencia, las personas enfermas y las de la tercera edad.

Respecto de las personas de la tercera edad, esta Corporación ha sostenido en múltiples oportunidades que la existencia de otros medios judiciales de defensa no hace improcedente la tutela para reclamar derechos de tipo económico o prestacional, cuando se ponen en juego sus derechos fundamentales.³ Ello se debe a la alta probabilidad de que la prolongación de un proceso judicial en el tiempo impida que disfruten de sus derechos, por lo cual resultaría ineficaz. Por otra parte, la viabilidad de la tutela en estos casos se justifica también en que resulta excesivamente gravoso someter a personas cuyas capacidades físicas están disminuidas, que están enfermas y que habitualmente no se encuentran en disposición de aguantar un proceso judicial. Así lo ha determinado esta Corte:

"De otra parte, observa la Sala, que ante la situación de ancianidad del actor, lo cual implica una protección especial (art. 46 C.N.), la acción de tutela es el único mecanismo eficaz y protector para tutelar su derecho al mínimo vital, a la vida y la salud con que cuenta el actor, pues si bien es cierto el ordenamiento jurídico civil le brinda medios judiciales de defensa, éstos no son eficaces, pues la morosidad de la justicia civil, dada la edad avanzada del peticionario hace en la práctica nugatorios sus derechos. En consecuencia, esta Sala revocará las decisiones judiciales de las instancias y tutelará la pretensión del demandante en esta acción y así lo consignará en la parte resolutiva de la sentencia." (resaltado fuera de texto) (Sentencia T-351 de 1997 M.P. Fabio Morón Díaz).

En otra oportunidad afirmó en el mismo sentido:

"La Corte ha reconocido que algunas personas, en particular, quienes pertenecen a la tercera edad, gozan de lo que se ha denominado un derecho de trato o protección especial. El mencionado derecho apareja, entre otras cosas, la facultad de las personas beneficiadas de solicitar la procedencia inmediata de la acción de tutela cuando, pese a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, queda demostrada una lesión a sus derechos fundamentales que compromete las condiciones de posibilidad de una vida digna." (Sentencia T-801 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz).

La necesidad de otorgar esta protección a las personas de la tercera edad ha sido reconocida por esta Corporación, incluso a pesar de que la tutela no se haya interpuesto a su nombre, ni hayan intervenido activamente en ella:

"Es obligación del juez de tutela apreciar todos y cada uno de los elementos puestos a su conocimiento, y si de ellos deduce que los derechos fundamentales de personas que, por sus mismas condiciones, se sabe no podrán ejercer su defensa -menores, disminuidos físicos, etc.-, deberá conceder el amparo en su favor, pese a que la acción que le permitió tener conocimiento de la lesión de esos derechos, no se hubiese presentado en nombre de éstos." (resaltado fuera de texto original) (Sentencia T-277 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra).

Dicha protección se ha otorgado también en los casos en que la subsistencia de una persona de la tercera edad dependa del acceso a sus ahorros, "congelados" en una entidad intervenida, a pesar de que dicha intervención haya sido efectuada en legal forma y por motivos claros de interés general, precisamente por la necesidad de situar a dichas personas en una situación de igualdad respecto de la demás población, en cuanto a la efectividad y la posibilidad de goce de sus derechos. Posibilidad ésta que se ve bastante disminuida debido a la reducción de sus expectativas de vida. La Corte ha afirmado:

"Para la Sala es claro que el proceso de intervención que ordenó el gobierno a la demandada, dada la grave crisis financiera que afronta, está dirigido fundamentalmente a proteger, en condiciones de igualdad, los intereses de los ahorradores de la misma y desde luego la estabilidad del sistema; no obstante, si se llegare a comprobar que las medidas adoptadas en los casos específicos que se revisan, efectivamente ponen en peligro la vida de los actores, personas de la tercera edad que dicen estar afectadas de graves enfermedades y carecer de recursos para atender los gastos que demandan sus respectivos tratamientos, se configuraría un perjuicio irremediable que haría procedente un tratamiento de excepción para los mismos, en aras de proteger sus derechos fundamentales a la salud y a la vida, y su dignidad." (Sentencia T-735 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz). 

De tal modo, en los casos en que esté amenazado o se haya producido una vulneración del derecho a llevar una vida digna, las personas de la tercera edad gozan de una protección excepcional, que hace procedente la tutela, a pesar de la existencia de otros medios de defensa, cuando constituya un mecanismo necesario para prevenir la consumación de un perjuicio irremediable. Esta sub-norma constitucional, que se ha formulado como un principio de cautela, para asegurar la vigencia de los derechos de las personas que por sus condiciones físicas no se encuentran en condiciones de igualdad con la generalidad de la población,⁴ está fundamentada en el carácter prevalente que la propia axiología constitucional le otorga a la protección de los derechos fundamentales, como soporte y razón de ser del Estado social de derecho. 

2.3 El alcance de la seguridad social en pensiones y su doble naturaleza: servicio público esencial y derecho fundamental por conexidad para las personas de la tercera edad

En nuestra Constitución, la seguridad social en general, y en particular en su aspecto pensional, tiene una doble naturaleza: es un servicio público de carácter obligatorio -y esencial-⁵ prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado y es, además, un derecho irrenunciable, garantizado a todos los habitantes del Estado (art. 48). Considerar el servicio de seguridad social en pensiones también como un derecho implica que su prestación constituye una obligación exigible, hasta tal punto que, en los términos del artículo 48, no es posible renunciar a él.⁶ Con todo, por tratarse de un derecho Prestacional y un mecanismo de ahorro forzoso de la población laboralmente activa, cuya efectividad depende de la cantidad de recursos del sistema en un momento histórico determinado, su exigibilidad como derecho Prestacional subjetivo está sujeta a unas restricciones y condicionamientos específicos, que permiten garantizar que toda la población tenga acceso a él.

El artículo 48 de la Constitución establece que este servicio estará sujeto a los principios de eficiencia, solidaridad y universalidad, por lo cual es indispensable que su prestación sea regulada mediante un proceso legislativo. En reciente pronunciamiento respecto de la posibilidad de que el Congreso delegue a las universidades públicas el diseño de sus propios regímenes autónomos de seguridad social en salud, la Corte se refirió en los siguientes términos respecto de la razón de ser de la competencia legislativa en cuanto a la regulación del servicio:⁷

"Sobre este supuesto, podría sostenerse incluso que la competencia asignada al Congreso en el campo de lo social, comporta en realidad un deber jurídico de origen constitucional, ineludible e intransferible, que persigue hacer realidad, en forma armónica y coherente, la aplicación material de los principios que gobiernan la regulación del sistema de seguridad social en salud; armonía y coherencia que no estaría del todo garantizada, si se delega en las universidades públicas la facultad para crear sus propios regímenes de seguridad social en salud, sin que al menos el legislador haya definido previamente los términos y condiciones que deben regir su operatividad y ejecución." (Sentencia C-1435 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger).

En efecto, la seguridad social en pensiones, en cuanto es un servicio público, está sujeta como todos los demás a que el Estado regule lo atinente a su prestación. ¿Sin embargo, se desprende de ello que el derecho a la seguridad social sea de rango legal, y por lo tanto no susceptible de protección a través de la acción de tutela?

En primer lugar, es necesario reiterar que la necesidad de regulación legal de un servicio público no implica que su prestación no sea un verdadero derecho fundamental, susceptible de protección mediante la acción de tutela. Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 94 de la Carta, la falta de enunciación constitucional expresa de determinados derechos tampoco significa un desconocimiento de aquellos que, en los términos de dicho artículo "siendo inherentes a la persona humana", sean fundamentales.

Con todo, aun cuando la seguridad social en pensiones, por sí misma no es un derecho fundamental, esta Corporación ha sido enfática al establecer que adquiere esta categoría, por conexidad, cuando su desconocimiento afecta derechos fundamentales. En este sentido, refiriéndose en particular al derecho a la pensión que tienen las personas de la tercera edad, la Corte ha establecido que:

"Según la doctrina constitucional, la fundamentalidad de un derecho no depende sólo de la naturaleza del derecho, sino que se deben considerar las circunstancias particulares del caso. La vida, la dignidad, la intimidad y la libertad son derechos fundamentales dado su carácter inalienable. En cambio, la seguridad social es un derecho constitucional desarrollado en la ley que, en principio, no ostenta el rango de fundamental, salvo que las circunstancias concretas permitan atribuirle esta connotación por su importancia imprescindible para la vigencia de otros derechos fundamentales." (resalta la Sala) (Sentencia T-116 de 1993 M.P. Hernando Herrera Vergara)

A su vez, en otra oportunidad, recogiendo las conclusiones de la discusión que se dio al interior de la Asamblea Nacional Constituyente⁸ respecto de la situación de las personas de la tercera edad, esta Corporación estableció:

"Para que la vida del hombre sea digna de principio a fin, es obligatorio asegurarle a las personas de la tercera edad el derecho a la seguridad social." (Sentencia T-011 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero).

Refiriéndose al carácter fundamental que tiene el derecho a la pensión de jubilación para las personas de la tercera edad, de conformidad con la necesidad de garantizar el disfrute del mismo en cabeza de dichas personas, la Corte manifestó:

"El derecho a la seguridad social no está consagrado expresamente en la Constitución como un derecho fundamental. Sin embargo, este derecho establecido de forma genérica en el artículo 48 de la Constitución, y de manera específica respecto de las personas de la tercera edad, adquiere el carácter de fundamental cuando, según las circunstancias del caso, su no reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida, la dignidad humana, la integridad física y moral o el libre desarrollo de la personalidad de las personas de la tercera edad." (resalta la Sala) (Sentencia T-426 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

En otra ocasión dijo, en el mismo sentido:⁹

"La pensión de jubilación, en cuanto tiene que ver, con la protección a las personas de la tercera edad (artículo 46), con el respeto a la dignidad (artículo 1º), con el derecho a la seguridad social (artículo 48) y, especialmente, con el derecho a la vida (artículo 11), tiene el carácter de fundamental. Y, la pensión de jubilación tiene sentido en cuanto se traduce en unas mesadas que recibe el beneficiario. Si una persona de la tercera edad ya está jubilada y la ley le adecúa su mesada para que tenga correspondencia con el sueldo de quien está laborando en el mismo cargo, esta INDEXACION crea para el jubilado un derecho adquirido que no puede ser vulnerado y que el Estado tiene la obligación de proteger. (arts. 48 y 53 C.P.)." (resalta la Sala) (Sentencia T-456 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero).

De lo anterior es necesario concluir que:

1. Para hacer efectivo el derecho a la vida digna de las personas de la tercera edad es necesario el reconocimiento de su derecho a la seguridad social.

2. El derecho a la seguridad social en general, y el de recibir la pensión de jubilación tiene el carácter de fundamental, cuando a) se pongan en peligro o, b) se vulneren, otros derechos que ostenten el carácter de fundamentales.

En el caso que es objeto del presente pronunciamiento observa esta Sala que los peticionarios son pensionados que ejercieron los cargos de magistrados de la H. Corte Suprema de Justicia, el H. Consejo de Estado y como Procurador General de la República. Todos ellos superan la edad de 70 años,¹⁰ considerada por la jurisprudencia de esta Corporación como indicativa de la iniciación de la tercera edad,¹¹ salvo (...), quien tiene 68 años. Con todo, éste último ha sido intervenido quirúrgicamente del corazón en dos ocasiones por arteriosclerosis coronaria, le han realizado 7 bypasses y sufre de fibrilación auricular, lo cual afecta sus facultades mentales y constituyen un riesgo para su supervivencia, tal como consta según certificación médica que consta en el expediente.¹² En circunstancias sumamente similares a las de (...), esta misma Sala aceptó la procedencia de la acción de tutela a un ex-magistrado de una alta corte, que solicitaba el reajuste de su pensión de jubilación, y a quien le faltaban dos años para llegar a la tercera edad. En aquella ocasión dijo:

"Aunque en el caso que ocupa la atención de la Corte el actor no sobrepasa la edad que constituye el índice promedio de expectativa de vida de los colombianos, se acerca a tal límite faltándole menos de dos años para alcanzarlo. Debe tenerse en cuenta, adicionalmente, su afectación de una enfermedad terminal, circunstancias ambas que conducen a la admisión de la tutela como mecanismo transitorio. Negar esta posibilidad, es colocar al actor en el riesgo probable de no conocer en vida la decisión judicial que solicita." (Sentencia T-214 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

Las edades de los peticionarios, así como sus particulares condiciones de salud, los hacen merecedores de la protección especial que implica, en el presente caso, la viabilidad de la acción de tutela conforme a los criterios generales establecidos por la jurisprudencia de esta Corporación. Por lo tanto, la Sala estima que la tutela resulta procedente, dada la edad y las circunstancias de salud en que se encuentran los peticionarios.

Habiéndose entonces determinado la procedibilidad de la presente acción, es necesario entrar a indagar si en efecto, los derechos fundamentales de los peticionarios han sido vulnerados. 

2.4 La pensión como resultado del trabajo de las personas frente a los principios que regulan el servicio de seguridad social

Aceptar el carácter de derecho subjetivo que tiene la seguridad social, particularmente en cuanto a la pensión de jubilación, implica reconocer su relación con el derecho al trabajo, en particular, con el reconocimiento del trabajo. La pensión de jubilación no es una simple caridad que se hace a las personas por el simple hecho de haber llegado a determinada edad, sino una contraprestación a la contribución que hizo durante su vida poniendo a disposición de la sociedad su fuerza laboral. La concepción de la seguridad social como una "gracia" fue superada por la jurisprudencia nacional desde la primera mitad del Siglo XX. Fue, además, definitivamente abolida en la Constitución de 1991, no sólo a través de su consagración explícita en el artículo 48, sino en la objetivación del trabajo como principio fundamental del Estado y el reconocimiento de que constituye tanto un derecho como una obligación social.¹³ Ello implica que debe existir una relación de equivalencia entre el trabajo que desempeñó una persona durante su vida y la cuantía de su mesada pensional. Esta correspondencia entre el trabajo realizado por una persona durante su vida, y su reconocimiento a través del monto de su pensión, ha sido afirmada en reiteradas oportunidades por esta Corporación:

"Empero, la seguridad social que se reclama mediante el reconocimiento de la pensión de vejez, no puede verse como algo independiente o desligado de la protección al trabajo, el cual es garantizado de manera especial en la Constitución, por considerar que es un principio fundante del Estado Social del Derecho que ella organiza. Como el derecho controvertido nace y se consolida ligado a una relación laboral, en cuyo desarrollo la persona cumplió los requisitos de modo, tiempo de cotización y edad a los cuales se condicionó su nacimiento, es necesariamente derivación del derecho al trabajo." (Sentencia T-463 de 1992 M.P. Jaime Sanín Greiffenstein).

En otra decisión, afirmó:

"Elementales razones de justicia hacen que al término de la vida laboralmente productiva, la persona de la tercera edad que ha hecho aportes dinerarios al sistema de seguridad social durante varios años de trabajo, reciba como contraprestación una mesada equivalente a un porcentaje de su salario con miras a su sostenimiento durante la vejez." (resaltado fuera de texto) (Sentencia T-287 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

En igual sentido se pronunció en sentencia de constitucionalidad:

"El pensionado tiene el derecho al reconocimiento periódico de sus ingresos en un monto análogo al que venía devengando antes de ser reconocidos sus estatutos jurídicos. Este aserto del legislador es la base de los sistemas de justicia en cualquier sistema de seguridad social." (resaltado fuera de texto). (Sentencia C-155 de 1997 M.P. Fabio Morón Díaz) .

A su vez en una sentencia más reciente reiteró que la pensión constituye una contraprestación a las labores realizadas por una persona durante su vida laboral:

"De otro lado, la pensión de jubilación viene a reemplazar lo que recibía el trabajador en su vida activa por concepto de salarios y es también una forma de recompensar a la persona por su esfuerzo, durante una etapa de su vida en que las condiciones de vigor y salud se ven disminuidas. Las mesadas correspondientes son por lo común el único ingreso que tiene el antiguo trabajador, lo cual implica que el retraso en su pago ocasiona serios traumatismos en la economía familiar y con frecuencia afecta el mínimo vital del pensionado y de su familia." (resaltado fuera de texto) (Sentencia T-1001 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández).

De tal modo, la mesada pensional que recibe una persona al jubilarse, como reconocimiento de la labor realizada durante su vida laboral, constituye una garantía específica del derecho al trabajo.

Aun así, a pesar de que existe una correlación innegable entre el reconocimiento del trabajo realizado y el monto de la pensión de jubilación, consideraciones de interés general, en concordancia con el deber de solidaridad, hacen que sea necesario matizar esta equivalencia. Por un lado, debido a cuestiones de tipo financiero¹⁴ que le dan estabilidad al sistema, y que están encaminadas a realizar los principios constitucionales de eficacia y eficiencia y, en particular, a asegurar la continuidad en la prestación del servicio. Por otro lado, este principio de equivalencia entre trabajo y pensión se ve restringido por razones de justicia distributiva que propenden por darle universalidad y mejorar la prestación del servicio o, lo que es igual, por desarrollar progresivamente los alcances del derecho a la seguridad social.

De este modo se puede concluir que las medidas dirigidas a garantizar estos principios deben ser razonables, resultado de la ponderación entre los bienes constitucionales protegidos -reconocimiento del trabajo por una parte, y eficiencia y solidaridad por la otra-. Con todo, el análisis de razonabilidad en materia de seguridad social en el caso concreto, debe ser lo suficientemente blando para permitirle al legislador un margen de discrecionalidad política suficiente para llevar a cabo el postulado de primacía del interés general de acuerdo con las necesidades sociales, sin que por ello se llegue a desconocer un mínimo vital de recursos que les permita a las personas llevar una subsistencia digna. 

2.5  El derecho a la igualdad y el cambio de régimen pensional

En la medida en que la pensión de jubilación es el reconocimiento del trabajo de las personas durante su vida laboral, es necesario establecer si la aplicación de regímenes diferenciales entre quienes realizaron durante su vida un mismo trabajo, pero se pensionaron en momentos diferentes, constituye, por sí misma, una vulneración del derecho a la igualdad, entendido bajo la formulación de "a trabajo igual salario igual" tal como ha sido enunciado por la jurisprudencia de esta Corporación.

En principio, podría afirmarse que el hecho de haberse pensionado en uno u otro momento no constituye un tertium comparationis o criterio de diferenciación válido, que permita aplicar regímenes pensionales distintos entre personas que, por lo demás, desempeñaron exactamente las mismas labores durante su vida. Dicha situación puede resultar en que algunas personas, por el solo hecho de haberse pensionado unos pocos días antes que otras, ceteris paribus resulten recibiendo una mesada más alta o más baja que quienes lo hicieron después.

Sin embargo, toda situación de desigualdad debe analizarse dentro del campo genérico en el cual opera el derecho, que, para el caso, es el de los derechos prestacionales de seguridad social. El alcance de estos está supeditado por restricciones económicas, lo cual significa que, sin perder su naturaleza de derechos, su desarrollo, es decir, el conjunto de prestaciones específicas de las cuales está compuesto el derecho, se incrementa en la medida en que las posibilidades económicas lo permitan. Por lo tanto, es necesario concluir, como lo ha hecho en reiteradas oportunidades esta Corporación, que su alcance depende de la disponibilidad de recursos del sistema en un momento histórico determinado.

En ese orden de ideas, las determinaciones tomadas por el legislador, aunque si se descontextualizan del momento histórico en el cual fueron adoptadas parecen vulnerar el derecho a la igualdad, analizadas dentro del mismo, bien pueden estar encaminadas razonablemente a ampliar el cubrimiento de las necesidades básicas de la población jubilada en las circunstancias demográficas y económicas de una determinada coyuntura social. De tal modo, el análisis constitucional de la diferenciación legal en pensiones entre dos grupos de personas que realizaron una misma labor, pero en momentos distintos, debe tener en cuenta el contexto histórico en el cual se fijaron. Así lo ha establecido la jurisprudencia de esta Corporación:

En punto a los derechos sociales, la regla anterior resulta particularmente relevante. En efecto, el desarrollo progresivo de las normas que consagran derechos prestacionales, ampliando el radio de los beneficiarios o el beneficio otorgado, disminuyendo o aumentando requisitos para acceder al mismo, obligan, necesariamente, al legislador, a establecer fechas ciertas y determinadas a partir de las cuales entra en vigencia la nueva reglamentación. Esto se justifica, no sólo por evidentes restricciones presupuestales, sino para garantizar, entre otros, el principio de seguridad jurídica."

(…)

"En síntesis, el principio de igualdad en la ley no impone al legislador una barrera que le impida, como es de su esencia, promover la natural transformación del derecho legislado, ni obliga a aplicar retroactivamente la nueva regulación. Sin embargo, lo anterior no implica que en el proceso de cambio normativo el legislador carezca de limitaciones constitucionales en materia de igualdad. En efecto, si bien nada obsta para que tal transformación produzca un trato disímil entre situaciones que sólo se diferencian en razón del momento en el cual se consolidaron, también es cierto que para que dicho tratamiento resulte legítimo se requiere que no afecte el principio de proporcionalidad, de no discriminación y, en suma, de interdicción de la arbitrariedad. Lo anterior, desde luego, además de exigir el respeto a otros principios y derechos constitucionales aplicables a procesos de cambio normativo como, por ejemplo, el respeto a los derechos adquiridos por leyes preexistentes" (C.P. art. 58). (Sentencia C-613 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

En efecto, si se impusiera al legislador el deber de retrotraer los efectos de la legislación que expida en materia de derechos económicos y sociales, para incluir a quienes estaban sujetos a los regímenes anteriores, se le estaría imponiendo una carga al Estado que, en ocasiones, podría llegar a ser extremadamente onerosa. Tanto, que resultaría impidiendo realizar la finalidad constitucional de ampliar progresivamente el alcance de tales derechos prestacionales. De lo anterior se deduce que la libertad de determinación en la cobertura de una disposición que amplíe el conjunto de prestaciones en materia de seguridad social debe ser lo suficientemente amplia para permitir el desarrollo progresivo del derecho a la seguridad social. Es por ello que la posibilidad de establecer restricciones razonables al derecho a la igualdad en materia pensional para ampliar progresivamente -cuantitativa y cualitativamente- la cobertura del servicio público de seguridad social, hace parte de la libertad de configuración del legislador. 

Aun así, el carácter progresivo de los derechos de seguridad social en pensiones no puede significar la implementación de un nuevo régimen desproporcionadamente más favorable. Este proceso de tránsito normativo también está sujeto a la Constitución. Entre los principios constitucionales que rigen todo proceso de transformación del derecho legislado algunos son específicos de este momento de cambio, como el que impide que una ley posterior desconozca derechos adquiridos, el principio de favorabilidad en la creación de regímenes especiales, etc. Entre tanto, otros, como el de la proporcionalidad, y el de interdicción de la arbitrariedad, son principios constitucionales generales que cobijan todo el sistema jurídico, y que, en tal medida, se aplican también al proceso de transformación del ordenamiento. En cuanto a estos principios de proporcionalidad y de interdicción de la arbitrariedad, como límites del proceso de transformación legislativa en materia de igualdad -restricciones a la posibilidad de restringir-, la Sentencia C-613 de 1995 antes citada, estableció:

"En síntesis, el principio de igualdad en la ley no impone al legislador una barrera que le impida, como es de su esencia, promover la natural transformación del derecho legislado, ni obliga a aplicar retroactivamente la nueva regulación. Sin embargo, lo anterior no implica que en el proceso de cambio normativo el legislador carezca de limitaciones constitucionales en materia de igualdad. En efecto, si bien nada obsta para que tal transformación produzca un trato disímil entre situaciones que sólo se diferencian en razón del momento en el cual se consolidaron, también es cierto que para que dicho tratamiento resulte legítimo se requiere que no afecte el principio de proporcionalidad, de no discriminación y, en suma, de interdicción de la arbitrariedad. Lo anterior, desde luego, además de exigir el respeto a otros principios y derechos constitucionales aplicables a procesos de cambio normativo como, por ejemplo, el respeto a los derechos adquiridos por leyes preexistentes (C.P. art. 58)."

De lo anterior se debe concluir entonces:

1. El derecho a la igualdad, en relación con el derecho al trabajo, no incluye la prerrogativa de ser cobijado por un régimen más favorable en materia de seguridad social en pensiones.

2. Este tratamiento diferencial entre pensionados que realizaron un mismo trabajo, para ser válido, debe estar supeditado por los principios de proporcionalidad y de interdicción de la arbitrariedad.

3. En virtud de los principios de proporcionalidad y de interdicción de la arbitrariedad, para que dicha diferencia sea aceptable, debe estar dirigida de manera razonable a garantizar finalidades constitucionalmente legítimas. En particular, las de asegurar la continuidad y universalidad en el servicio público de seguridad social, o, mirado desde una perspectiva subjetiva, desarrollar progresivamente el derecho a la seguridad social. 

3. Análisis del caso concreto

En el presente caso, los accionantes alegan una vulneración de su derecho a la igualdad frente a la ley, en particular, respecto de la Ley 4ª de 1992, que, en su artículo 17 consagra la igualdad entre las "cabezas" de las diversas ramas del poder público. Mientras a los congresistas pensionados con anterioridad a la ley 4ª de 1992, el Decreto 1359 de 1993 los niveló con aquellos parlamentarios pensionados después de la vigencia de dicha norma, el Decreto 104 de 1994, al reglamentar lo concerniente a la pensión de los magistrados de las altas Cortes, no hizo lo mismo entre los pensionados antes y después de la entrada en vigor de dicha Ley, rompiendo así la igualdad legal que tradicionalmente se había mantenido entre los altos funcionarios de las diversas ramas del poder público.

Como se dijo anteriormente, la pensión de jubilación constituye un reconocimiento del trabajo, hecho a las personas de la tercera edad. La restricción de su cuantía -que de por sí implica una restricción del derecho a la igualdad- entre personas que han desarrollado un mismo trabajo pero se han pensionado en momentos distintos debe estar orientada a perseguir los fines constitucionales que rigen el derecho a la seguridad social y limitada por los principios de proporcionalidad y de interdicción de la arbitrariedad.

Es necesario determinar, en primera medida, si la ley estableció un régimen diferencial o si, por el contrario, otorgó un trato igualitario a los pensionados de las altas corporaciones judiciales y los del Congreso. Si se confirma un trato diferencial por parte de la ley, es necesario evaluar la razonabilidad del mismo. Si, por el contrario, se constata que el tratamiento diferencial proviene, no de la ley, sino de normas implícitas o explícitas en los diversos decretos que la reglamentaron, es necesario determinar si dicho trato está vulnerando los derechos de los accionantes.

Con respecto al origen del trato diferencial, esta Sala observa que la Ley 4ª de 1992 no creo una disparidad entre los distintos grupos de pensionados. Por el contrario, ordenó al Gobierno Nacional fijar los regímenes prestacionales de los empleados públicos con base en los criterios de "equidad, productividad, eficiencia, desempeño y antigüedad" (art. 2º lit. f) y teniendo en cuenta "el nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para el desempeño" (art. 2º lit. j). Así mismo, en su artículo 17 estableció la igualdad de regímenes salariales y prestacionales entre los miembros del Congreso y los funcionarios que encabezan las demás ramas del poder.

Al no incorporar a los magistrados de las altas cortes y procuradores generales pensionados antes de dicha Ley dentro del régimen fijado por los decretos 1359 de 1993 y 104 de 1994, el Gobierno Nacional vulneró el derecho a la igualdad de trato de los accionantes. No sólo porque en tales decretos debió fijar las prestaciones sociales -en este caso la pensión- de conformidad con los parámetros fijados por la Ley 4ª, sino porque al ejercer arbitrariamente su potestad reglamentaria vulneró los derechos fundamentales de los accionantes. Al establecer una distinción por fuera de la ley, cuando precisamente ésta le ordenaba fijar los sueldos a partir del nivel de los cargos se estableció una diferencia de trato frente a la Ley, que esta Sala encuentra injustificada.

En un caso similar al que ahora se estudia, esta misma Sala de Revisión estableció el derecho que tienen los ex-magistrados pensionados antes de la expedición de las normas sobre homologación a que su pensión sea reajustada al 75% de los emolumentos que por todo concepto reciben los actuales congresistas. En aquella oportunidad dijo: 

"3.2 De esta manera, la aplicación armónica de las normas anteriormente transcritas y de aquellas que establecen la homologación para efectos prestacionales entre congresistas y magistrados, llevan a la conclusión de que la pensión de estos últimos debe ser liquidada o reliquidada conforme a los artículos 17 de la Ley 4ª de 1992 y 5°, 6° y 7° del Decreto 1359 de 1993.

Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional comentada anteriormente relativa a la cuantía mínima de la pensión de todo tipo de ex-congresistas, según la cual todos deben recibir una idéntica mesada pensional, equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto perciban los congresistas en ejercicio, debe ser referida también, como efecto de la homologación legal, a los ex-magistrados de las altas cortes. Una interpretación diferente sería, evidentemente, discriminatoria." (resaltado fuera de texto) (Sentencia T-214 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

(…)

"Para la Corte dicha afirmación lleva implícita una discriminación. Si el mismo legislador quiso equiparar los derechos salariales de congresistas y de magistrados, cosa que hizo en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, equiparación que fue ampliada posteriormente por el artículo 28 del Decreto 0104 de 1994 en lo relativo a la pensión, resulta que por lo que tiene que ver con esta prestación social, ex-congresistas y ex-magistrados están colocados en una misma situación de hecho ante la ley, por lo cual debe aplicárseles el mismo régimen en lo relativo a la reliquidación o reajuste del monto de su pensión. En efecto, el derecho a tal reliquidación o reajuste, puede considerarse accesorio del principal, esto es del derecho a percibir tal pensión en el monto indicado por la ley."

Posteriormente dicha Sentencia afirmó que la obligación de homologar las pensiones se debe aplicar a todos los ex-magistrados, afirmando además, que no hacerlo constituye una vulneración de sus derechos:

"La Sala estima finalmente, que la homologación entre ex-magistrados y ex-congresistas en lo concerniente a la pensión de jubilación, debe hacerse efectiva respecto de todos los ex-magistrados pensionados en cualquier tiempo, por las mismas razones que expuso esta Corporación en las sentencias T-456 de 1994 y T-463 de 1995 anteriormente comentadas y relativas a pensiones de ex congresistas.

Por lo anterior la negativa de la entidad accionada a llevar a cabo la reliquidación solicitada, se erige en un desconocimiento de los derechos prestacionales del actor y además en una violación de su derecho a recibir un trato igualitario o no discriminatorio en relación con los demás ex-magistrados pensionados, respecto de los cuales se encuentra en idéntica situación legal.

De esta manera resulta claro para la Sala que el actor se encuentra no solo en una situación de riesgo de vulneración de su derecho fundamental a la igualdad, sino de vulneración actual del mismo, por la actitud discriminatoria que ha asumido la demandada. De esta manera, el perjuicio no es solo inminente, sino que es actual, revistiendo además la connotación de gravedad requerida como requisito de procedibilidad de la acción de tutela en su modalidad de mecanismo transitorio."

En virtud de las anteriores consideraciones, se concederá de manera transitoria la acción de tutela impetrada por los accionantes, hasta tanto la justicia contencioso administrativa se pronuncie definitivamente, advirtiéndoles a quienes no hayan interpuesto aun las respectivas acciones, que deberán hacerlo dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación de la presente providencia, so pena de cesar los efectos de la presente decisión.»

1 En este sentido ver, entre otras, las Sentencias: T-509 de 1992 (M.P. Simón Rodríguez Rodríguez), T-518 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández), T-520 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-526 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón), T- C-013 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). 

2 En este sentido ver, entre otras, las Sentencias T-536 de 1992 (M.P. Simón Rodríguez Rodríguez), T-372 de 1992 (M.P. Jaime Sanín Greiffenstein), T-569 de 1992 (M.P. Jaime Sanín Greiffenstein), T-593 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-595 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-613 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-043 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón), T-101 de 1993 (M.P. Jorge Arango Mejía), T-106 de 1993 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), T-119 de 1993 (M.P. Hernando Herrera Vergara), T-120 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-148 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-162 de 1993 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-181 de 1993 (M.P. Hernando Herrera Vergara), T-190 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-199 de 1993 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-212 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-239 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-247 de 1993 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), T-290 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-305 de 1993 (M.P. Hernando Herrera Vergara), T-381 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-420 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-441 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-005 de 1994 (M.P. Jorge Arango Mejía), T-006 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-100 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-242 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-253 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-325 de 1994 (M.P. Jorge Arango Mejía), T-431 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-554 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-580 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-007 de 1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), T-554 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-246 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-311 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-372 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-437 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-001 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-114 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), T-166 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-384 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-672 de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara), T-984 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-1000 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-1004 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-1006 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). 

3 En el mismo sentido pueden consultarse, entre otras, las Sentencias T-427 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-159 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa); T-200 de 1993 (M.P. Carlos Gaviria Díaz); T-235 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa); T-239 de 1993 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); T-307 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-441 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo); T-174 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); T-290 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa); T-298 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-404 de 1994 (M.P. Jorge Arango Mejía); T-430 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara); T-144 de 1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); T-288 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-339 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz); T-065 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell); T-224 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa); T-571 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell, T-143 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). 

4 En este sentido ver T-225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). 

5 Ver Sentencia SU-819 de 1999 (M.P. Alvaro Tafur Galvis). 

6 Ver Sentencias C-548 de 1995 (M.P .Hernando Herrera Vergara), T-827 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). 

7 En este sentido, ver también Sentencia C-714 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz). 

8 Gaceta Constitucional No. 52 de abril 17 de 1991, pág. 6. 

9 Ver en este sentido las Sentencias T-453 y T-481 de 1992 (M.P. Jaime Sanín Greiffenstein). 

10 (...) 

11 En este sentido ver las Sentencias T-456 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-076 de 1996 (M.P. Jorge Arango Mejía), T-295 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y T-827 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). 

12 Certificación médica recibida el 17 de noviembre en la Secretaría General de esta Corporación

13 Para un análisis del desarrollo jurisprudencial y constitucional de la pensión como derecho ver Sentencia T-295 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

14 Ver en este sentido las consideraciones de la Corte respecto al establecimiento de un tope máximo para las pensiones, Sentencia C-157 de 1997 M.P. Fabio Morón Díaz.