Margen de Solvencia y Fondo de Garantía

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P. Juan Angel Palacio Hincapié. Sentencia del 21 de septiembre de 2001. Expediente 12093. 

Síntesis: Sanción por deficiencias en el patrimonio técnico exigido. Capitalización de la cuenta revalorización del patrimonio en período intermedio. Viabilidad de imponer sanciones por defectos de patrimonio técnico respecto de períodos distintos. Cita de disposiciones legales al evaluar explicaciones o recursos. 

[§ 042] «(…) 

CONSIDERACIONES DE LA SALA

El debate sometido a consideración de la Sala en esta oportunidad se concreta en determinar si se ajustó a la legalidad la sanción impuesta por la Superintendencia Bancaria a la Compañía de Seguros Generales (…), por valor de $38.026.000, por violación al numeral 2º del artículo 82 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y al artículo 2 del Decreto 125 de 1997.

Reza el artículo 82 numeral 2º del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero:

"Artículo 82. Disposiciones relativas a los márgenes de solvencia o niveles de patrimonio adecuado. 1 (...)

2. Margen de solvencia y fondo de garantías de las entidades aseguradoras. En las fechas previstas para el efecto, las compañías y cooperativas de seguros deberán mantener y acreditar ante la Superintendencia Bancaria, como margen de solvencia, un patrimonio técnico saneado equivalente, como mínimo, a las cuantías que determine el Gobierno Nacional.

El margen de solvencia se determinará en función del importe anual de las primas o de la carga media de siniestralidad en los tres (3) últimos ejercicios sociales; de entre ellos el importe que resulte más elevado.

La tercera parte de la cuantía mínima del margen de solvencia, fijada en la forma prevista en el artículo anterior, constituye el fondo de garantía, que no podrá ser inferior a los patrimonios técnicos mínimos a que alude el numeral siguiente del presente artículo."

Por su parte el artículo 2º del Decreto 125 de 1997 determinó que las compañías de seguros generales que se encuentren autorizadas para explotar los ramos de automóviles, incendio, terremoto, lucro cesante y cualquier otro, deben mantener durante el año de 1997 un patrimonio técnico no inferior a $2.516 millones.

Con fundamento en estas disposiciones, la Superintendencia Bancaria impuso la sanción demandada, teniendo en cuenta que al corte del 30 de septiembre de 1997, la compañía registró un patrimonio técnico de $1.244 millones y un margen de solvencia de $1.012 millones, calculados según lo establecido por la Circular Externa 100 de 1995, por lo que concluyó que se presentaba un defecto de $1.272 millones en patrimonio requerido por ramos, situación que implicaba que no se alcanzaba el mínimo del Fondo de Garantía establecido en el artículo 82 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

1. Ahora bien, como fundamento de defensa por parte de la compañía aseguradora, ha aducido a lo largo del debate contencioso que la Superintendencia incurrió en interpretación errónea de los artículos 36-3 del Estatuto Tributario, 90 del Decreto 2649 de 1993 y 422 del Código de Comercio y aplicación indebida de los artículos 151 del Código de Comercio, 29 del Decreto 2649 de 1993 y 34 de la Ley 222 de 1995, por cuanto el defecto en el margen de solvencia y en el fondo de garantía a 30 de septiembre de 1997 surgió como consecuencia del desconocimiento por parte de la Superintendencia de la posibilidad legal de la actora de capitalizar la cuenta de revalorización del patrimonio, por lo tanto si no se hubiera ordenado reversar esa capitalización no hubiera incurrido en los defectos sancionados.

Ha considerado que ni el artículo 36-3 del Estatuto Tributario, ni el 90 del Decreto 2649 de 1993, ni el 24 del Decreto 2912 de 1991 formulan exigencia alguna acerca de los balances que deben utilizarse para efectos de la capitalización de los saldos registrados en la cuenta revalorización del patrimonio, que tampoco establece reglas para la capitalización de dichos saldos, como no sean las que deben cumplirse a fin de que los ingresos allí señalados puedan gozar de los referidos beneficios de carácter tributario, por lo que no puede entenderse que la capitalización de la revalorización del patrimonio deba hacerse cumpliendo los requisitos fijados para la distribución de utilidades.

Sobre este mismo aspecto ha acusado la falta de aplicación de los artículos 121, 122, 123, y 189 numeral 24 de la Constitución Política, 187, 188, 189, 190 y 420 del Código de Comercio y aplicación indebida de los artículos 352 y 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, por cuanto si bien la Superintendencia Bancaria tiene facultad para sancionar por el desconocimiento de una ley, un decreto o los estatutos de la institución vigilada, no está facultada para desconocer los efectos de una decisión válidamente adoptada por la asamblea general de accionistas y, luego proceder a imponer una sanción por la supuesta violación de una norma que se habría cumplido estrictamente de no ser por la orden de reversión impartida por la entidad de control.

Vistos los antecedentes administrativos de la presente litis, observa la Sala que el 6 de enero de 1998 la Superintendencia Bancaria mediante el oficio N° 98000333-0 le informó a la actora que evaluada su situación patrimonial de acuerdo con las cifras reportadas por ella en los estados financieros al cierre del 30 de septiembre de 1997, se presentaba un defecto en el patrimonio requerido por ramos, por lo cual no alcanzaba el mínimo del fondo de garantía establecido en el artículo 82 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y la requirió para enmendar la situación descrita e informar de ello en un plazo que otorgó hasta el 10 de febrero de 1998. (folio 3 del cuaderno de antecedentes). 

A este requerimiento contestó la compañía de seguros mediante oficio radicado bajo el N° 98000333-1 del 6 de febrero de 1998 que "La situación que transitoriamente se presentó ha quedado totalmente enmendada toda vez que nuestra Compañía en asamblea extraordinaria de accionistas llevada a cabo el 26 de noviembre de 1997 aprobó elevar el Capital Autorizado y la Capitalización de la Cuenta de Revalorización de Patrimonio". (folio 4).

El 14 de febrero de 1998, mediante oficio N° 97048163 la Superintendencia le informó a la compañía que la operación anteriormente descrita contravenía lo dispuesto en los artículos 36-3 del Estatuto Tributario y 90 del Decreto 2649 de 1993 y por lo tanto le solicitaba adoptar "de manera inmediata, las medidas necesarias con el objeto de reversar el exceso de la capitalización de la revalorización del patrimonio efectuada por valor de $689.959.097"; igualmente le manifestó que efectuados los cálculos del patrimonio técnico, considerando la capitalización del saldo de la cuenta de revalorización del patrimonio a diciembre 31 de 1996, no se subsanaba el defecto en el patrimonio requerido por ramos (folio 8). A este comunicado la compañía dio respuesta el 5 de marzo de 1998 en la que solicitó a la entidad que se tuvieran en cuenta los criterios que expuso para efectos de que se le permitiera mantener la cuenta en los términos presentados en los estados financieros cortados a diciembre 31 de 1997 (folio 10).

Luego de que la Superintendencia mediante el oficio Nº 98005176 del 12 de marzo de 1998 y el N° 98005176-11 del 17 de marzo de 1998 reiterara la instrucción impartida de reversar el exceso de la capitalización, la compañía aseguradora finalmente le informó a la Superintendencia el acatamiento a dicha orden mediante comunicación del 19 de marzo de 1998.

El 7 de mayo de 1998 mediante el oficio N° 98000333-6 la Superintendencia Bancaria le solicitó a la actora explicar las razones por las cuales incurrió en la violación del numeral 2º del artículo 82 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y del artículo 2º del Decreto 125 de 1997, teniendo en cuenta que a corte del 30 de septiembre de 1997 la compañía registró un defecto en el patrimonio requerido por ramos (folio 32). A dicho requerimiento da respuesta la sociedad informando que el mismo ya había sido contestado el 6 de febrero de 1998 con oficio radicado bajo el N° 98000333-1.

Recuerda la Sala que el oficio a que alude la compañía fue en el que informó sobre la decisión tomada por la asamblea el 26 de noviembre de 1997 de capitalizar la cuenta de revalorización del patrimonio.

De lo anteriormente narrado, es evidente para la Sala que la actora no ha tratado de desvirtuar la ocurrencia de la conducta sancionada, que consiste a que a 30 de septiembre de 1997 presentaba un defecto en el patrimonio requerido dada la cuantía señalada en el artículo 2 del Decreto 125 de 1997.

En efecto, en el presente caso no se controvierte la forma en que la compañía de seguros distribuyó las utilidades, como tampoco la capitalización de las reservas existentes al corte del 30 de septiembre de 1997, sino la conducta sancionable de no poseer el margen de solvencia y fondo de garantías mínimos a dicha fecha según lo establecido en el artículo 82 del Estatuto Financiero. 

A juicio de la Sala, las explicaciones con las cuales ha basado su defensa la parte actora tienden a controvertir la orden impartida por la Superintendencia Bancaria de reversar la capitalización de la cuenta de revalorización de patrimonio, no obstante ya había sido discutida y acatada finalmente por la actora, con anterioridad a la solicitud de explicaciones de mayo de 1998 y a la imposición de la sanción en noviembre de ese mismo año, mediante los actos acusados.

En este aspecto, reitera la Sala las consideraciones expuestas en la sentencia de fecha 10 de agosto de 2001 dictada dentro del expediente 12164, con ponencia del Consejero Dr. Germán Ayala Mantilla, entre las mismas partes y en el que se discutía la sanción impuesta en razón a que el corte de los estados financieros a 31 de diciembre de 1997, la compañía de seguros no tenía el mínimo de capital en el fondo de garantías según lo establecido en el artículo 82 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

Dijo en aquella oportunidad la Sección:

"En efecto, el objeto de este proceso promovido en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es el control de legalidad de los actos que impusieron sanción a la parte actora por defectos en el margen de solvencia y patrimonio técnico, a 31 de diciembre de 1997, y no el control de legalidad de los oficios que ordenaron la reversión de la operación tendiente a capitalizar la suma de $1.059'994.300, que constituía una parte del saldo de la cuenta Revalorización del Patrimonio acumulado a septiembre 30 de 1997, con fundamento en los artículos 36-3 del Estatuto Tributario y 90 del Decreto 2649 de 1993.

Así las cosas, los cargos propuestos por la sociedad para desvirtuar la legalidad de los actos acusados, no son pertinentes ni conducentes para tal efecto, en atención a que se centran en explicar que la aseguradora fue capitalizada mediante un esquema válido desde la perspectiva financiera, contable y jurídica, al trasladar a la cuenta capital suscrito y pagado el saldo de la cuenta revalorización del patrimonio, registrado a 30 de septiembre de 1997, y no de capitalizar las utilidades del ejercicio en curso. Con dicha capitalización, se pretendió subsanar el defecto presentado a 30 de septiembre de 1997, motivo por el cual a 31 de diciembre de 1997 la actora ya había adoptado las decisiones necesarias para su capitalización, desde la celebración de la Asamblea General de Accionistas realizada el 26 de noviembre de 1997. Por lo anterior, concluyó que el defecto presentado surgió por haber sido desconocida la posibilidad legal de capitalizar la cuenta de revalorización del patrimonio.

Si la sociedad aseguradora consideraba que la orden de reversar la mencionada capitalización, no se ajustaba a derecho, lo procedente era atacar tal decisión a través de los recursos que otorga la ley, bien por la vía gubernativa como por la vía judicial, para poder sustraerse del cumplimiento de tal decisión administrativa.

Al no haber procedido de tal forma, no resultan válidos en esta oportunidad los cargos tendientes a desvirtuar la decisión antes anotada, la cual consecuencialmente goza de presunción de legalidad, de suerte que no puede ser cuestionada por esta vía. 

Por lo anterior, no puede la Sala pronunciarse sobre la violación de los artículos 90 del Decreto 2649 de 1993, 36-3 del Estatuto Tributario, 451 a 456 del Código de Comercio, normas que fundamentan la decisión de ordenar la reversión de la operación y que hacen referencia a la distribución de utilidades, puesto que tal decisión como ya se explicó, no puede ser analizada a través de la presente acción cuyo objeto es sancionar a la actora por defectos en su patrimonio, los cuales no han sido siquiera discutidos en la demanda".

En el mismo sentido, considera la Sala que no está llamado a prosperar el cargo de violación por la falta de aplicación de los artículos 121, 122, 123, y 189 numeral 24 de la Constitución Política, 187, 188, 189, 190 y 420 del Código de Comercio y aplicación indebida de los artículos 352 y 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sobre la carencia de facultad de la Superintendencia Bancaria para desconocer los efectos de la decisión de la asamblea de la compañía de capitalizar la cuenta de revalorización del patrimonio, pues como se dejó claro, en este proceso, no se está atacando la legalidad de los oficios que ordenaron dicha reversión, sino la legalidad de los actos que impusieron sanción luego de encontrar probada una deficiencia en el patrimonio técnico y en el margen de solvencia, de suerte que ni siquiera de manera indirecta puede resolverse sobre la legalidad de los oficios referentes a la reversión de la operación.

2. Aplicación indebida de los artículos 29 de la Constitución Política y 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, por cuanto olvidó el Tribunal que el defecto que sancionó la Superintendencia por dos períodos, proviene de un mismo hecho, cual es la interpretación que hace esa entidad de los artículos 90 del Decreto 2649 de 1993 y 36-3 del Estatuto Tributario.

Sobre este cargo de apelación, considera la Sala que no se ha presentado la violación aducida, pues en primer lugar, el hecho sancionado no es la interpretación indebida a los artículos 36-3 del Estatuto Tributario y 90 del Decreto 2649 de 1993, sino que a corte 30 de septiembre de 1997, la actora no acreditó como margen de solvencia un patrimonio técnico saneado equivalente como mínimo a la cuantía que para esa época el Gobierno determinó mediante el Decreto 125 de 1997, por lo que incurrió en la violación al artículo 82 numeral 2º del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, como se evidencia de la lectura de los actos acusados y de los actos que constituyeron sus antecedentes, es decir, los oficios 98000333-0 del 6 de enero de 1998 y 98000333-6 del 7 de mayo de 1998.

En segundo lugar el hecho sancionado no es el mismo, pues para que se configure la identidad a la que se refiere la actora, deben concurrir los mismos elementos respecto de una sola conducta sancionable, y en este caso, si bien el fundamento legal de la sanción es el mismo, no puede predicarse lo mismo respecto a la conducta en que incurrió la actora.

En efecto, mediante la Resolución N° 0887 del 14 de julio de 1998, se sancionó a la compañía de seguros por el defecto de $842 millones en el patrimonio requerido por ramos al corte del 31 de diciembre de 1997 y mediante la Resolución N° 2291 de noviembre 9 de 1998, se sancionó por el defecto de $1.272 millones en patrimonio requerido por ramos al corte del 30 de septiembre de 1997, por lo tanto en ambas fechas tuvieron ocurrencia las conductas sancionadas. 

Es de la misma disposición en la que se fundamentan los actos acusados como violatoria por parte de la compañía de seguros con los defectos antes mencionados, artículo 82 numeral 2º del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, de la que se desprende que la Superintendencia pueda sancionar las veces en que se presenten los presupuestos de hecho que la quebranten, pues es muy clara al establecer que: "En las fechas previstas para el efecto, las compañías y cooperativas de seguros deberán mantener y acreditar ante la Superintendencia Bancaria, como margen de solvencia, un patrimonio técnico saneado equivalente, como mínimo, a las cuantías que determine el Gobierno Nacional."

En consecuencia, contrario a lo expresado por la recurrente, la aplicación del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero se ajustó a derecho, pues dicha disposición señala que "Cuando el Superintendente Bancario, después de pedir explicaciones a los administradores o a los representantes legales de cualquier institución sometida a su vigilancia, se cerciore de que éstos han violado una norma de su estatuto o reglamento, o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, impondrá al establecimiento, por cada vez, una multa a favor del tesoro nacional (...)". No prospera el cargo.

3. Falta de aplicación de los artículos 29 de la Constitución Política, 211 numeral 1 y 326 numeral 5º letra i) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, por cuanto la Superintendencia en la Resolución 2291 de 1998 afirmó que la compañía aseguradora desconoció los preceptos contenidos en los artículos 34 de la Ley 222 de 1995 y 422 del Código de Comercio y la orden impartida por la Superintendencia mediante el oficio Nº 98000333-0 del 6 de enero de 1998, hechos sobre los cuales la entidad demandada no formuló solicitud de explicación alguna.

El literal i) numeral 5º del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, dispone:

"Artículo 326. Funciones y facultades de la Superintendencia Bancaria.

5. Facultades de prevención y sanción. La Superintendencia Bancaria tendrá las siguientes facultades de prevención y sanción:

(...)

i) Imponer a las instituciones vigiladas, directores, revisor fiscal o empleados de la misma, previas explicaciones de acuerdo con el procedimiento aplicable, las medidas o sanciones que sean pertinentes, por infracción a las leyes a los estatutos o a cualquier otra norma legal a que deban sujetarse, así como por inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia Bancaria."

Revisada la Resolución 2291 de 1998, observa la Sala con claridad que la sanción impuesta mediante dicho acto administrativo fue por la violación al numeral 2º del artículo 82 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y al artículo 2 del Decreto 125 de 1997 establecida del análisis efectuado a los estados financieros con corte al 30 de septiembre de 1997, como insistentemente se ha señalado desde el inicio de estas consideraciones, punto sobre el cual se solicitó explicaciones a la actora, como se evidencia del recuento de los antecedentes efectuado en igual oportunidad.

Ahora bien, el hecho de que en el mencionado acto administrativo la Superintendencia haya mencionado que la aseguradora desconoció los artículos 34 de la Ley 222 de 1995 y 422 del Código de Comercio, fue con motivo de dar respuesta al insistente argumento de la compañía sobre la procedencia y legalidad de la operación de la capitalización de la cuenta de revalorización del patrimonio, pero no como fundamento legal de la sanción impuesta, por lo tanto no se requería que sobre dichos quebrantamientos la entidad solicitara explicaciones.

Finalmente y en relación con el desconocimiento aducido en la resolución sancionatoria de la orden impartida por la Superintendencia a través de la comunicación N° 98000333-0 del 6 de enero de 1998, sobre lo cual señala la actora que no se solicitaron explicaciones, considera la Sala que la mencionada orden hace parte del motivo por el cual se impuso la sanción, pues la instrucción consistía en "enmendar la situación descrita e informar de ello en un plazo que vence el próximo 10 de febrero de 1998" (negrilla de la Sala), siendo "la situación descrita" la del defecto del patrimonio, punto sobre el cual se solicitaron las correspondientes explicaciones, como ya quedó dicho antes.

En consecuencia el desconocimiento que aduce la Superintendencia a esta orden, consistió en que la compañía aseguradora no "enmendó" el defecto patrimonial y que la hacía incurrir en la violación al artículo 82 numeral 2º del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y al artículo 2º del Decreto 125 de 1997, sobre lo cual se insiste, sí se solicitaron las correspondientes explicaciones. No prospera el cargo.»