Liquidación Forzosa Administrativa
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. C. P. Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia del 30 de marzo de 2001. Expediente ACU-830.
Síntesis: Requisitos de procedibilidad de la acción de cumplimiento. El liquidador de un establecimiento bancario intervenido ejerce funciones públicas. Deber del liquidador de una entidad financiera sometida a proceso de liquidación forzosa de constituir la reserva sobre obligaciones litigiosas.
[§ 041] « 5. CONSIDERACIONES DE LA SALA
5.1 Los requisitos de procedibilidad de la acción de cumplimiento
De conformidad con el artículo 87 de la Carta Política, la acción de cumplimiento constituye un importante mecanismo constitucional de protección y aplicación de los derechos, la cual se caracteriza por permitir que judicialmente se exija a las autoridades públicas la realización o el cumplimiento de un deber omitido que se encuentra claramente previsto en la ley o un acto administrativo. Esta acción ha sido desarrollada por la ley 393 de 1997, de la cual se deducen los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, que esta Corporación, en jurisprudencia1 reiterada ha resumido, así:
"a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos. b) Que el mandato sea imperativo, inobjetable y que esté radicado en cabeza de autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a las cuales se reclama su cumplimiento (art. 5°. y 6°). c) Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción y omisión del exigido a cumplir o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8). d) No procederá la acción cuando exista otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que de no proceder se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejercite la acción."
En sentencia del 25 de enero de 2001, acerca de las características que debe revestir el deber jurídico cuyo cumplimiento se persigue, esta Sala expresó:
"(...) es requisito indispensable para la procedencia de la acción, que la norma o el acto administrativo cuyo cumplimiento se persigue, contenga una obligación o deber claro, expreso y exigible respecto de la autoridad y que no se trate de un precepto de carácter general o contentivo de una facultad discrecional, y respecto del cual se haya constituido la renuencia con arreglo al artículo 8 de la ley 393 de 1997."
Y sobre las razones de esta exigencia, en sentencia del 30 de Julio de 19982 se explicó que:
"(...)
Las condiciones que debe tener la ley o el acto administrativo cuyo cumplimiento se impetre, deben ser semejantes a las del título ejecutivo, vale decir, contener una obligación clara, expresa y exigible. Ello debe ser así precisamente para evitar que una acción como la de cumplimiento pueda convertirse en una de conocimiento para crear o establecer la obligación que la autoridad debe ejecutar.
(…)"
Procede, pues, la Sala a determinar si el fallo de primera instancia se ajustó a los supuestos normativos que regulan la acción de cumplimiento y, si de acuerdo a las pruebas obrantes en el expediente, se incumplió el deber jurídico que, según los hechos reportados por el demandante, consta de manera clara, expresa y exigible en el literal c), numeral 19 del artículo 5° del Decreto 2418 de 1999.
5.2 El caso concreto
5.2.1 El liquidador de un establecimiento bancario intervenido ejerce funciones públicas
Para la Sala es incuestionable el carácter público de las funciones que el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero asigna al liquidador para adelantar hasta su culminación el proceso de liquidación forzosa administrativa de una entidad intervenida por la Superintendencia Bancaria, entre ellas, la prevista en el numeral 19, literal c), del artículo 5° del Decreto 2418 de 1999, que establece el deber jurídico cuyo cumplimiento es materia de la acción.
Así lo establece el artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que a la letra dice:
"ART. 295. Régimen aplicable al liquidador y el contralor.
1. Naturaleza de las funciones del liquidador. El liquidador designado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o por los acreedores reconocidos, ejercerá funciones públicas administrativas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad de las reglas de derecho privado a los actos de gestión que deba ejecutar durante el proceso de liquidación."
Resulta, entonces, irrelevante la discusión planteada por la demandante acerca de la naturaleza jurídica del (...), ya que para la Sala es claro que el deber cuyo cumplimiento se pide está a cargo del liquidador, que si bien es un particular, cumple funciones públicas administrativas y, por lo tanto, está sujeto a la acción de cumplimiento al tenor del artículo 6º de la ley 393 de 1997, que dispone:
"Artículo 6°. La acción de cumplimiento procederá contra acciones u omisiones de particulares que impliquen el incumplimiento de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas."
Si bien el demandante encaminó la acción de cumplimiento "(...) en contra de (...) EN LIQUIDACION, representado legalmente por la liquidadora (...) -o quien haga sus veces- (...)", la Sala no encuentra en ello informalidad o defecto alguno, primero porque el Banco debe ser parte en el proceso y, segundo, porque en la demanda se exige un deber del liquidador. Y, en todo caso, el juez de cumplimiento "deberá notificar a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido", que en este asunto es el liquidador, según lo previsto en el artículo 5°, numeral 19, literal c) del Decreto 2418 de 1999.
5.2.2 El deber jurídico que se pide hacer cumplir emana de una norma con fuerza material de ley
El deber jurídico que se pide hacer cumplir surge de una norma con fuerza material de ley puesto que el artículo 5°, numeral 19, literal c), del Decreto 2418 de 1999 que lo establece, fue expedido por el Presidente de la República "en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 510 de 1999."
5.2.3 La norma cuyo cumplimiento se persigue establece un deber jurídico claro, expreso y exigible respecto del liquidador de una entidad financiera intervenida sometida a un proceso de liquidación forzosa
Así se evidencia en su texto:
"Artículo 5°. Procedimiento liquidatorio. El procedimiento liquidatorio se desarrollará en las siguientes etapas:
(…)
19. Procesos en curso. Cuando se produzcan sentencias judiciales en contra de la intervenida, durante el proceso liquidatorio, se les dará el siguiente tratamiento:
c) Cuando haya obligaciones condicionales o litigiosas se hará una reserva adecuada en poder del liquidador para atender dichas obligaciones si llegaren a hacerse exigibles, o mientras termina el juicio respectivo, según el caso. Terminada la liquidación sin que se haya hecho exigible la obligación condicional o litigiosa, la reserva se entregará en mandato fiduciario." (Resalta la Sala).
El literal c) del artículo 5° del Decreto 2418 de 1999 transcrito es la norma especial atinente a las obligaciones litigiosas y ordena constituir la reserva "mientras termina el juicio respectivo." De manera que la constitución de la reserva no está condicionada a que se dicte sentencia condenatoria.
De otra parte, en el presente caso está probada la existencia de la obligación litigiosa que se pretende en el proceso ordinario laboral No. 20000520 instaurado por el señor (...) contra el establecimiento bancario intervenido, pues en su respuesta de fecha julio 18 de 2000, la liquidadora admitió que "(...) EN LIQUIDACION se notificó de la demanda el 10 de julio del 2000", y que "(...) dentro de la oportunidad legal se hizo parte."
Al respecto, debe tenerse en cuenta que, según el artículo 1969 del Código Civil, "se entiende litigioso un derecho (...) desde que se notifica judicialmente la demanda."
De igual modo, se mostró la renuencia de la autoridad demandada a cumplir con el deber jurídico reclamado, pues al requerimiento del demandante la liquidadora del (...) respondió que procedería a efectuar la provisión para atender las obligaciones litigiosas "(...) en el momento en que sea posible cuantificar el valor de las pretensiones."
La Sala considera inane el argumento aducido por la liquidadora para postergar la constitución de la reserva para asegurar el pago de las obligaciones litigiosas que llegaren a ser exigibles, ya que pretendía supeditar el cumplimiento de su deber a una condición no prevista por la norma que se lo impone; y a ello se suma que, como acertadamente lo recalcó el a quo, el valor de la pretensión bien podía determinarse con base en la sola demanda laboral.
Finalmente, advierte la Sala que el proceso ordinario laboral no es el instrumento idóneo para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico instituido en el literal c) del numeral 19 del artículo 5° del Decreto 2418 de 1999, pues el juez laboral podría considerarse falto de jurisdicción para ordenar la constitución de una reserva destinada a asegurar el pago de una obligación litigiosa por parte de una entidad financiera intervenida cuyo proceso liquidatorio forzoso está en curso.»
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