Inversiones en Títulos de Desarrollo Agropecuario
Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Primera. M.P. William Giraldo Giraldo. Sentencia del 25 de enero de 2001. Expediente 11001232400319981084.
Síntesis: Aplicación del principio de la buena fe; cumplimiento parcial de las inversiones; defectos mínimos. Derecho administrativo sancionatorio; diferencias con el derecho penal. La facultad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria es reglada. Principio de proporcionalidad de la sanción.
[§ 035] « V. CONSIDERACIONES
V-A CAUSA PETENDI
De acuerdo a los hechos de la demanda y a lo que respecto de ellos aparece en el expediente, se tiene que la Intendencia de Corporaciones de la Superintendencia Bancaria pidió explicaciones, a través del oficio No. 97027518-0 del 4 de julio de 1997, a la Corporación (...) porque durante octubre de 1996 "no acató las disposiciones legales que regulan las inversiones obligatorias de los establecimientos de crédito, presentando defectos de inversión en Títulos de Desarrollo Agropecuarios Clase "A" y "B" por $14.000 en Clase "A" y $34.000 en Clase "B"."
La Corporación (...) rindió las explicaciones, con el oficio del 11 de julio de 1997, manifestando:
"El promedio de exigibilidades utilizado por la Corporación para realizar la inversión de Títulos de Desarrollo Agropecuario, de $91.096.623 miles, fue corroborado con los informes bisemanales de encaje de los meses de julio a septiembre de 1996 trasmitidos a ustedes vía módem.
Dicho promedio difiere con el reportado por ustedes en la comunicación de la referencia. Por lo tanto, utilizando el promedio real de $91.096.623 miles, la inversión al costo en Títulos de Desarrollo Agropecuario Clase A y B asciende a $1.821.932 miles y $4.554.831 miles, valores de inversión que efectivamente realizó la Corporación."
Por considerar que las justificaciones dadas por la Corporación "no son aceptables", y como conclusión de la actuación administrativa el Intendente de Corporaciones de la Superintendencia Bancaria profirió la resolución 0978, del 1 de octubre de 1997, para "multar a la CORPORACIÓN (...) a favor del Tesoro Nacional con la suma de NUEVE MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS MONEDA CORRIENTE (sic) ($9.510.000.oo), por los defectos de inversión en Títulos de Desarrollo Agropecuario Clase "A" por el defecto de inversión presentado para el mes de octubre de 1996 y con la suma de NUEVE MILLONES QUINIENTOS DIEZ MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($9.510.000.oo) por los defectos de inversión en Títulos de Desarrollo Agropecuario Clase "B" presentados para el mes de octubre de 1996."
Notificado personalmente, el representante legal de la demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron resueltos con las resoluciones 1375 del 26 de diciembre de 1997, y 0885 del 14 de julio de 1998, respectivamente, con las que se confirmó la providencia inicial.
V-B CARGOS
Tal como se anticipó, al desarrollar el concepto de violación de las normas que considera transgredidas con los actos censurados formuló la activante los cargos que enseguida se despachan.
V-B-1 VIOLACION DEL ARTICULO 83 DE LA CONSTITUCION POLÍTICA
SUSTENTACIÓN
"En el caso que dio origen a la imposición de sanciones por parte de la Superintendencia Bancaria, es claro que la CORPORACIÓN (...) actuó de la mejor buena fe, pues procedió a efectuar la liquidación correspondiente con la intención manifiesta de cumplir debidamente con la obligación. Lamentablemente, se cometió un error que representó que el grado de cumplimiento fuera del 99.9993%. En el caso de la inversión de Títulos de Desarrollo Agropecuario Clase A, se efectuó una inversión por $1.821'932.000 en vez de $1.821'946.000; en el de la inversión en Títulos Clase B, se efectuó una inversión de $4.554'831 en vez de $4.554.865.
Es evidente que cuando se habla de estas magnitudes, defectos de $14.000 y de $34.000 (que representan siete diezmilésimas del total de la obligación), vistos a la luz del postulado de la buena fe, no pueden considerarse incumplimiento. Sobre el particular conviene recordar que "el principio de la buena fe puede comportar que se considere cumplida la obligación, pese a que el obligado incurra en ligeras transgresiones", como podría ser la falta de cumplimiento de una parte mínima de la prestación debida o una ligera transgresión del plazo (Jesús González Rubio, en su obra "El principio General de la Buena Fe en el Derecho Administrativo", Editorial Civitas, Madrid, 1983, pg. 112) La Superintendencia Bancaria ha debido, pues, considerar que el cumplimiento del 99.9993%, es equivalente al cumplimiento del 100%".
ANALISIS
La sala estima que en el sub lite la Superintendencia Bancaria, dentro de la actuación que dio origen a los actos administrativos objeto del debate, presumió la buena fe, como lo acredita el hecho de que no se imputó aquí una conducta fraudulenta producto de la mala fe, y el castigo fue benigno. Sin embargo la comprobación de que la demandante incurrió en una conducta violatoria del ordenamiento jurídico, y su aceptación condujeron a desvirtuar esa presunción y a que se aplicaran los correctivos correspondientes.
Así, aparece en los hechos y en el concepto de violación de la demanda que "la Corporación incurrió en una inadvertencia al no tomar en cuenta un rubro que incluía una operación que esporádicamente realiza."(...) "el error en que incurrió la corporación implicó un menor valor en el promedio de exigibilidades de $680.000".
Ahora bien, como quiera que la accionante ha enfatizado su posición en este proceso arguyendo que se le debe eximir de responsabilidad con fundamento en el principio constitucional de la buena fe que cobija su obrar, alrededor del cual ha elaborado un seductor discurso -particularmente en sus alegatos un tanto sofisticados- según el cual el cumplimiento parcial de su obligación de efectuar inversiones forzosas en títulos de desarrollo agropecuario -cercana al cumplimiento total-, en virtud de este postulado equivale a la satisfacción completa de este gravamen, legítimamente impuesto, acota la Sala, el Tribunal se detiene en este planteamiento para predicar que en nuestro edificio constitucional son pilares fundamentales el mantenimiento del orden público económico y la prevalencia del interés colectivo, como lo es dentro de nuestro universo legal la seguridad del sistema financiero, bienes jurídicos protegidos por la normatividad que ha invocado la Superbancaria para imponer la sanción que se cuestiona.
La garantía total de estos valores está a cargo del Estado, en este caso del Superintendente Bancario, por mandato constitucional y legal, y la misma comporta una obligación que no se puede fraccionar admitiendo observancia parcial de la ley a voluntad de una entidad vigilada, so pretexto de una omisión de buena fe.
El principio de legalidad plasmado expresamente en el artículo 122 de la Constitución Nacional y que constituye la columna vertebral de un Estado de derecho, tiene que asegurarse íntegramente por aquellos a quienes la sociedad y en su nombre el Estado les ha encomendado tan importante y trascendental misión.
En el caso que nos ocupa, se trata de una responsabilidad objetiva que debe asumir la entidad demandada, consistente en el quebrantamiento del orden jurídico económico, la que no se puede soslayar pretextando la existencia de elementos de estirpe subjetiva como la buena fe y la sana intención.
De otra parte se advierte que el derecho administrativo sancionatorio para hacer eficaces sus correctivos no necesita acudir al derecho penal, como lo sugiere la parte opositora, toda vez que posee una normatividad guiada por principios propios y autónomos, que responden a unas finalidades diferentes a las de esa rama del derecho. En consecuencia, las sanciones impuestas a los infractores por contravenciones administrativas excluyen la prueba de los factores subjetivos que definen una conducta delictiva, como son el dolo y la culpa.1
Dentro de esta misma perspectiva se considera que los sujetos activos en el derecho penal son, estrictamente, personas naturales, pues solo respecto de ellas puede predicarse la culpa como elemento determinante de responsabilidad; y que en el derecho administrativo tales sujetos pueden ser personas jurídicas respecto de las cuales, -en el sub lite- sólo es admisible la fuerza mayor o el caso fortuito como eximentes de responsabilidad.
En el lenguaje jurídico son "personas" los seres capaces de tener derechos y contraer obligaciones, y en materia administrativa el Estado se reserva el derecho de definir las obligaciones tanto de las "personas jurídicas" como de las "personas naturales", que las representan, cuando unas y otras desarrollan actividades económicas sujetas al control e intervención del Estado.
El cargo no prospera.
V-B-2 VIOLACION DE LOS ARTICULOS 211 DEL ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO Y 29 DE LA CONSTITUCION NACIONAL
SUSTENTACION
El debido proceso es uno de los derechos más preciados de todo Estado de Derecho, y de él deriva el principio de la proporcionalidad que debe tener la pena frente al incumplimiento o la contravención.
Como los defectos en que incurrió la Corporación son mínimos frente a la magnitud de las sanciones impuestas, aquí lo que se hace evidente es la desproporcionabilidad.
Es precisamente analizando como se afectó el orden público económico que se puede determinar la gravedad de la infracción que se le atribuye a la Corporación. Es evidente que al efectuar la Corporación inversiones en Títulos de Desarrollo agropecuario Clases A y B por más de seis mil trescientos setenta y seis millones de pesos, ($48.000) (sic), es decir de siete diez milésimas partes (0.0007%), no puede afectar el orden público económico de manera grave.
El otro factor que debe ser tenido en cuenta para la imposición de la sanción es el beneficio pecuniario obtenido. Para efectos de determinar éste debe considerarse la diferencia entre el costo de captación de la Corporación al momento en que se efectuaron las inversiones y la tasa que devengaban esos títulos. Ese beneficio económico obtenido por la Corporación sería de alrededor de $2.000. Esta suma es tan ínfima que no puede calificarse siquiera de beneficio económico.
En caso del defecto de $14.000, la multa es de 679 veces el monto del defecto y de 10.630 el beneficio obtenido. En el otro caso, la multa es de 279 veces el defecto y de 7.439 el beneficio obtenido. Es pertinente señalar que las normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, para infracciones de mucha mayor gravedad como lo son las relacionadas con límites a las operaciones activas de crédito, restringe las sanciones al doble del exceso sobre el respectivo límite.
La Superintendencia Bancaria ha debido tener en cuenta lo manifestado por ella en el concepto OJ-314 de 1984, producido pocos meses después de la expedición del decreto 2920 de 1982, que introdujo la norma que hoy está contenida en el artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
ANALISIS
El numeral 3-22 del artículo 325 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero al referirse a las funciones de la Superintendencia Bancaria, señala:
"Artículo 325. Naturaleza, objetivos y funciones.
(...) 3. Funciones. Los objetivos antes señalados los desarrollará la Superintendencia Bancaria mediante el ejercicio de las siguientes funciones:
(...) 22. Imponer a las instituciones vigiladas, directores, revisor fiscal o empleados de la misma, previas explicaciones de acuerdo con el procedimiento aplicable, las medidas o sanciones que sean pertinentes, por infracción a las leyes, a los estatutos o a cualquiera otra norma legal a que deban sujetarse, así como por la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia Bancaria;"
Y el artículo 211 establece:
"Artículo 211. Sanciones administrativas. Cuando el Superintendente Bancario, después de pedir explicaciones a los administradores o a los representantes legales de cualquier institución sometida a su vigilancia, se cerciore de que éstos han violado una norma de su estatuto o reglamento, o cualquier otra legal a que deba estar sometido, impondrá al establecimiento, por cada vez, una multa a favor del Tesoro Nacional no menor de quinientos mil pesos ($500.000) ni mayor de dos millones de pesos ($2.000.000), graduándola a su juicio, según la gravedad de la infracción o el beneficio pecuniario obtenido, o según ambos factores. Estas sumas se ajustarán anualmente, a partir de la vigencia del decreto 2920 de 1982, en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE."
De la lectura de este artículo se desprende que contiene una potestad reglada sancionatoria de obligatorio ejercicio para el Superintendente Bancario, dado su tono imperativo, de la cual tiene que hacer uso una vez se cerciore de la violación normativa en que ha incurrido una entidad de las que vigila.
Ya para efectos de la tasación del correctivo respectivo, la norma le otorga al funcionario una relativa discrecionalidad que le permite moverse dentro de un rango preestablecido, en el cual hay un mínimo que correspondería a una infracción leve y que implicó un reducido beneficio económico, y un máximo que se fijaría para una sanción grave productora de un significativo provecho económico.
Aquí, sin lugar a dudas, está plasmado el principio de proporcionalidad cuya aplicación reclama la demandante, entidad de vieja data y reconocida experiencia, como que fue constituida por Escritura Pública 8507 de 1959, lo que hace presumir que es un empresa organizada y, por lo tanto, muy cuidadosa y celosa en cumplir sus obligaciones legales, contrario a la realidad que exhibe este proceso.
En el presente caso se tiene que la imposición de las 2 multas por valor de $9'510.000.oo cada una, tuvo origen en haber incurrido la Corporación en dos irregularidades los días 11 y 12 de septiembre de 1996 que rebajaron el promedio de exigibilidades al no incluirse repos en inversiones sujetas a encaje, lo que implicó contravenciones a las resoluciones 77 de 1990 de la Junta Monetaria, 28 de 1992, 6 y 13 de 1996 de la Junta Directiva del Banco de la República en concordancia con la Circular Externa 100 de 1995 de la Superintendencia Bancaria (defectos de inversión en Títulos de Desarrollo Agropecuario Clases "A" y "B" para el mes de octubre de 1996), hechos probados, reconocidos por la demandante, endilgados válidamente y sancionados dentro del marco del régimen especial que al efecto rige.
Establecidas tales infracciones la Superintendencia tenía la obligación2de aplicar el régimen institucional de sanciones administrativas contemplado en el artículo 211 del E.O.S.F., fijando la multa en un valor no menor de $9.506.593,53 ni mayor de $38'026.374,133cifra resultante de aplicar los ajustes que manda el decreto 2920 de 1982, en concordancia con los artículos 209 y 211 del E.O.S.F. (folios 100 y 101).
Como se observa, la Superintendencia Bancaria impuso las multas por el mínimo monto que permite la ley, lo cual descarta la "desproporcionalidad entre la sanción y la infracción" y, por ende, la violación del debido proceso que alega la accionante.
Tampoco se configura violación al debido proceso porque, además, la Corporación (...) tuvo conocimiento del inicio de la actuación administrativa, presentó explicaciones con el escrito del 11 de julio de 1997 (folios 126 y 127), se enteró de la providencia que impuso la sanción y la controvirtió con los recursos de reposición y apelación, los que a su vez fueron atendidos con las resoluciones Nos. 1375 y 0885, de las cuales también la enteró la Superbancaria.
Respecto a la aplicación del concepto OJ-314 de 1984 basta decir que no tiene el alcance normativo que pretende darle la accionante y mucho menos constituye el antecedente necesario del artículo 211 de E.O.S.F.
Por lo dicho este cargo no es de recibo.
Como conclusión del análisis que antecede, se tiene que los cargos estudiados no prosperan, lo que impone despachar desfavorablemente las súplicas de la demandada, puesto que los actos censurados conservan, incólume, la presunción de legalidad que los ampara.»
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