Inversiones de Capital 

Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Primera M.P. Marta Alvarez de Castillo. Sentencia del 15 de febrero de 2001. Expediente 19990047.

Síntesis: Facultades sancionatorias de los Superintendentes Delegados; recursos contra sus actos. Reserva legal y prima en colocación de acciones para el cálculo de las inversiones de capital de las corporaciones financieras. Facultad de la Superintendencia Bancaria para dictar reglas de contabilidad. Principio de favorabilidad.  

[§ 034]  «CONSIDERACIONES DE LA SALA 

Agotados los trámites inherentes al asunto en ciernes, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, procede la Sala a emitir la decisión de mérito que en derecho corresponde. 

Como se dijo, en el acápite de "FUNDAMENTOS DE DERECHO" de la demanda (fl.4 C.1.) se formulan contra los actos administrativos acusados los siguientes CARGOS: 

1. Violación del artículo 50 del C.C.A. 

2. Violación del principio de la doble instancia y de la competencia por razón del grado. 

3. Violación del debido proceso, en cuanto se arrogó competencia de única instancia. 

4. Violación del artículo 14 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en concordancia con el art. 1° del Decreto 2656 de 1997. 

5. Violación del principio general del Derecho según el cual hay causal de justificación cuando se actúa en cumplimiento de un deber legal. 

6. Violación del principio de favorabilidad. 

Fundamenta la parte actora las tres (3) primeras acusaciones atrás citadas, de la siguiente manera: 

Comienza afirmando que la Superintendencia Bancaria violó el artículo 50 de C.C.A., el cual prevé que contra los actos que ponen fin a una actuación administrativa procede, por regla general, el recurso de apelación ante el superior jerárquico. 

Que en el caso en estudio los actos acusados fueron expedidos por el Superintendente Delegado para Bancos y Corporaciones de la Superintendencia Bancaria. En consecuencia, el inmediato superior jerárquico del Superintendente Delegado para Bancos y Corporaciones es el Superintendente Bancario y siguiendo la regla general del art. 50 del C.C.A., contra los actos que aquél funcionario expida, procede el recurso de apelación. 

Expresa que de acuerdo con lo anterior, al disponer en los artículos segundos de las Resoluciones acusadas 0632 y 1007 de 1998, que contra ellas no procede el recurso de apelación, se incurrió en violación patente y manifiesta del artículo 50 del C.C.A. 

Sostiene que uno de los factores para determinar la competencia es el grado, que mira a la situación del respectivo órgano que está tomando la decisión en la jerarquía de una entidad y a los poderes de decisión que se le atribuyen. 

Afirma que la ciencia administrativa y la percepción de la realidad de todos los días enseñan que no es lo mismo decidir en primera instancia que en única, porque el funcionario cuando tiene la facultad de decidir en única instancia, se siente poseedor de la última palabra; en cambio, si a ese mismo funcionario sólo le corresponde decidir en primera instancia, tiende a ser más ponderado, porque sabe de antemano que su actuación, con ocasión del recurso de apelación, puede ser revisada y controlada escrupulosamente por su inmediato superior jerárquico. 

Culmina diciendo que por lo anterior, al arrogarse competencia de única instancia, en vez de la primera instancia, se incurrió en vicio de incompetencia que prohibe y sanciona con nulidad del artículo 84 del C.C.A., con lo cual también se viola en forma patente y manifiesta el artículo 84 del C.C.A., en concordancia con el ya citado art. 50. 

Continúa más adelante exponiendo que uno de los elementos fundamentales del principio del debido proceso es el de la competencia, el del funcionario competente. 

Anota que en el presente caso, como surge del mismo artículo 50 del C.C.A. la competencia de la cual estaba investido el Superintendente Delegado para Bancos y Corporaciones de la Superintendencia Bancaria era de primera instancia, pero no obstante, la Superintendencia Delegada se arrogó una competencia de única instancia para desarrollar toda la actuación y para sancionar a la Corporación demandante. 

Para finalizar agrega que al expedirse los actos acusados y adelantarse la actuación habiéndose atribuido esa competencia el Superintendente Delegado, se vulneró el derecho fundamental al debido proceso, que tiene como uno de los pilares fundamentales el de la debida competencia y el del debido funcionario competente. 

En relación con los tres (3) primeros cargos, la apoderada de la Superintendencia Bancaria a partir del fl. 66 del C.1., contesta expresando que el artículo 50 del C.C.A. establece que, por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los recursos de reposición y apelación; el primero ante el mismo funcionario que tomó la decisión, a fin de que la aclare, modifique o revoque, al paso que el de apelación procede ante el inmediato superior administrativo, con idéntico propósito. 

En lo que concierne con los actos proferidos por los Superintendentes Delegados, resalta que el numeral 2° del artículo 327 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, relativo a la estructura interna de ese organismo de control, menciona que "la Superintendencia Bancaria será dirigida por el Superintendente Bancario, conjuntamente con los Superintendentes Delegados".  

Sostiene que en concordancia con lo anterior, el literal a) del numeral 1° del artículo 329 del mismo Estatuto establece que corresponde al Presidente de la República nombrar y remover a los Superintendentes Delegados. 

Manifiesta más adelante que la Superintendencia Bancaria acató el artículo 50 del C.C.A. al expedir los actos acusados, pues el Superintendente Delegado de Bancos y Corporaciones no tiene superior jerárquico, y por ello no procedía válidamente el recurso de apelación. 

Estima que no le asiste razón a la parte demandante cuando afirma que con la expedición de los actos acusados se configura la causal de nulidad por incompetencia, que se funda en el hecho de haber sido expedidos por el Superintendente Delegado para Bancos y Corporaciones, cuando a su juicio han debido ser conocidos en apelación por el Superintendente Bancario, pues tal como quedó expuesto, los actos administrativos expedidos por los Superintendentes Delegados no son objeto de recurso de apelación. 

Aclara que por el hecho de que una determinada actuación de la administración solo tenga única instancia, en modo alguno ello puede significar que el funcionario que adopte la respectiva providencia no sea ponderado ni revise suficientemente su decisión, para garantizar que la misma se profiera en estricto cumplimiento de las normas sustanciales y procesales que la regulan. 

En lo relativo a la violación al debido proceso anota que las decisiones impugnadas se adoptaron con sujeción a derecho y con la estricta observancia de todas y cada una de las garantías procesales, como se demuestra con las actuaciones en la vía gubernativa que otorgaron los espacios procesales necesarios para que la entidad rindiera sus descargos e interpusiera el recurso de reposición respectivo. 

Para resolver de manera conjunta los tres (3) primeros cargos formulados por la parte actora, en razón a que los mismos constituyen una sola unidad de materia por fundarse en la violación del artículo 50 del C. C. A. por parte de la entidad accionada, vale la pena mencionar el siguiente aparte de la Sentencia del 9 de julio de 1998, proferida por la Sección Primera, Subsección A, de este Tribunal, dictada dentro del expediente Rad.372 del Banco (...) contra la Superintendencia Bancaria, que dilucida en forma definitiva la controversia planteada entre las partes en el presente debate: 

"(...) el artículo 5° del Decreto 125 de 1976, por el cual se modificó la estructura orgánica de la Superintendencia Bancaria, disponía:  

La Dirección de la Superintendencia Bancaria estará a cargo del Superintendente Bancario, quien la ejercerá conjuntamente con los Superintendentes Delegados". 

Del texto de la norma transcrita, resulta claro que la función de inspección, control y vigilancia la ejercen de manera compartida el Superintendente Bancario y sus Delegados, dentro de un sistema de colaboración, de asesoría, dirección y coordinación, y en tal medida la competencia entre ellos es común, salvo en aquellos casos en que el Superintendente Bancario considere que él es el único competente. 

Sobre el tema en comento, conviene traer a colación el siguiente aparte de la sentencia del 19 de octubre de 1989, de la Sección Tercera de esta Corporación, Magistrado Ponente Doctora MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR (...) cuyo texto literal es el siguiente: 

"Las funciones que la Ley 45 de 1923, modificada por la Ley 57 de 1931 y el Decreto No. 125 de 1976, atribuyen a la Superintendencia Bancaria, competencia para ejercerlas al Superintendente Bancario conjuntamente con los Superintendentes Delegados para lo cual aquél señalará las divisiones que deban quedar a cargo de cada uno de los Superintendentes Delegados tal como lo prescribe el artículo 5° del Decreto últimamente mencionado y lo reitera el artículo 7° ibídem, al atribuir como función propia de los Superintendentes Delegados la de colaborar con el Superintendente en la dirección de la Superintendencia y en especial en lo referente a las dependencias a su cargo. Es pues la Ley la que atribuye directamente competencia a los Superintendentes Delegados para actuar y tomar decisiones concernientes al cumplimiento de las funciones propias de la Superintendencia Bancaria, razón por la cual, mal puede, como lo pretende el demandante, requerirse de una resolución emanada del Superintendente y aprobada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante la cual se señalen funciones a los Superintendentes Delegados, para que éstos y dentro de los precisos términos de tal resolución pueda ejercerlas válidamente. La previsión del artículo 3° del Decreto 125 de 1976 según la cual el señalamiento de funciones del personal vinculado a la Superintendencia se efectuará mediante resolución aprobada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no es aplicable a la determinación de funciones de los Superintendentes Delegados, pues éstas les fueron directamente asignadas por la ley. En otras palabras, no compete al Superintendente Bancario ocuparse de la determinación de funciones de los Superintendentes Delegados, pues ellas son materia de la ley y tampoco puede aquél delegar en estos algunas de sus funciones, en la medida en que por disposición legal éstos las ejercen conjuntamente con aquél, es decir, no hay materia sobre la cual pueda recaer la delegación, pues no puede delegarse en alguien una función que ya posee.  

Vale la pena anotar que el decreto No. 1939 de junio 19 de 1986 "por el cual se dictan normas sobre estructura y funciones de la Superintendencia Bancaria", a más de reiterar la disposición según la cual la dirección de la Superintendencia corresponde al Superintendente Bancario conjuntamente con los Superintendentes Delegados (Artículo 5°), en forma expresa asigna a éstos competencia para "aplicar sanciones y medidas a que haya lugar conforme a la ley", en relación a las personas naturales y jurídicas bajo su ámbito de vigilancia (artículo 12, literal f)".  

Sobre el mismo tema, la Sección Cuarta del H. Consejo de Estado, en sentencia del 3 de octubre de 1997, Exp. 8329, Magistrado Ponente Dr. Delio Gómez Leyva, publicada en el Código Contencioso Administrativo y Legislación Complementaria, Legis Editores S.A., Cod. 0018, puntualizó: 

"(...) la actuación administrativa de la Superintendencia Bancaria sigue regulándose por la parte primera del Código Contencioso Administrativo y, por tanto, contra los actos de carácter particular expedidos por sus autoridades caben los recursos de reposición y apelación, salvo los expedidos por el Superintendente Bancario y los Superintendentes Delegados, quienes conjuntamente tienen a su cargo la dirección de la Superintendencia Bancaria, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 327 y el literal a) numeral 1° del artículo 329 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, pues los mismos sólo son susceptibles del recurso de reposición en armonía con lo previsto en el artículo 50 del Código Contenciosos Administrativo". (Las negrillas no son del texto). 

Así las cosas, queda claro que no le asiste razón a la parte actora cuando sostiene que con la expedición de los actos acusados se configura la nulidad de los mismos por incompetencia, por desconocimiento del principio de la doble instancia y por violación al debido proceso que consagra el artículo 29 de la C.N., motivos todos ellos fundados en que dichos actos fueron expedidos en única instancia por el Superintendente Delegado para Bancos y Corporaciones, cuando contra el primero de ellos - Resolución 0632 de mayo 22 de 1998 - procedía el recurso de apelación ante el Superintendente Bancario, pues tal como quedó expuesto, en materia de sanciones como la que fue impuesta a la Corporación Financiera (...), los Superintendentes Delegados no son jerárquicamente hablando inferiores del Superintendente Bancario, pues su competencia y facultad sancionatoria no deriva de un acto de delegación de este, sino de la ley en forma directa, y por tanto las decisiones que aquéllos profieren son de única instancia, razón por la cual contra ellas solo procede el recurso de reposición. 

No prosperan en consecuencia los tres (3) primeros cargos, analizados en esta oportunidad de manera conjunta por el Tribunal. 

La Cuarta y Quinta acusación, que tienen también relación sustancial entre si, las apoya la parte actora (fl. 6 y s.s. del C.l.) argumentando que el artículo 14 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero establece que, 

"Las corporaciones financieras deberán mantener inversiones de capital en proporción no inferior al ochenta por ciento (80%) de su capital pagado y reserva legal (...)". 

Transcribe igualmente el concepto de reserva legal que consagra el artículo 85 del citado Estatuto y el aplicado en materia contable según el cual, en la cuenta correspondiente (3205) del Plan Unico de Cuentas (PUC) se registra la reserva legal propiamente dicha y la prima en colocación de acciones. 

Que por ausencia de una noción unívoca respecto del alcance de la expresión "reserva legal", esa circunstancia llevó a la Superintendencia Bancaria a que de manera errada identificara el concepto de reserva legal con aquél que se desprende del tratamiento contable establecido en el Plan Unico de Cuentas (PUC), donde se incluye la prima en colocación de acciones. 

Alega que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 2656 de 1997 aclaró esa situación al establecer en el artículo 1° que, "para efectos del cumplimiento del numeral 1° del artículo 14 del Estatuto Orgánico, la reserva legal que se tendrá en cuenta será la mínima exigida por el artículo 85 del mismo estatuto", motivo por el cual deduce que la Corporación Financiera (...) no violó el numeral 1° del artículo 14 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, habida cuenta que para los meses a que hacen referencia las resoluciones demandadas la Corporación Financiera mantuvo inversiones superiores a las exigidas por el citado precepto legal. 

Para corroborar su aserto, incluye en su demanda (fl. 7 C. 1) un cuadro que registra las inversiones de capital de la mencionada sociedad, durante los meses de enero a octubre de 1997. 

De otra parte, más adelante expone (f. 8 C. 1) que tanto la doctrina, como diversas normas que regulan el aspecto de la responsabilidad, señalan que la misma no existe cuando se actúa en cumplimiento de una norma legal (artículo 29 del Código Penal y 23 del Código Disciplinario Unico), principios que en criterio de la sociedad demandante se aplican a las infracciones administrativas, en desarrollo de lo previsto en el artículo 8° de la ley 153 de 1887. 

Puntualiza que en el caso que dio origen a las sanciones, la Corporación Financiera (...) cumplió las normas que rigen su actividad, actuando de manera que en la adquisición de acciones (necesaria de acuerdo con la interpretación que de las palabras "reserva legal" hacía la Superintendencia Bancaria para efectos de determinar el mínimo requerido de inversión) no se afectará su solidez patrimonial, ni la de sus ahorradores, depositantes o inversionistas. 

Culmina sosteniendo que al desconocer los actos demandados que existía una causal de justificación, pues la Corporación Financiera actuó en cumplimiento de un deber legal, se violaron los artículos 29 del Código Penal y 23 del Código Unico Disciplinario, en concordancia con el artículo 8° de la Ley 153 de 1887. 

En lo que atañe con los cargos 4° y 5° formulados por la parte actora, la apoderada de la Superintendencia Bancaria a partir del fl. 70 del C.l. los contesta esbozando que en primer término resulta del caso señalar que el mencionado acto administrativo inicial, al igual que el que decidió el recurso de reposición gozan de la presunción de legalidad y, por tanto, son de obligatorio cumplimiento mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, correspondiéndole a la parte demandante la carga de la prueba para desvirtuar esa legalidad, pues de no ser así se atentaría contra el principio de congruencia que le impide al juzgador ir mas allá o apartarse de las peticiones de la demanda. 

Anota que es conveniente precisar las facultades que tiene la Superintendencia Bancaria en materia de instrucción contable, para lo cual cita el artículo 95 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, vigente para la época en que se expidieron los actos demandados. 

Luego se refiere al artículo 326, numeral 3°, del citado Estatuto Orgánico. 

Transcribe a continuación el artículo 137 del Decreto 2646 de 1993, modificado por el artículo 5° del Decreto 2337 de 1995. 

Considera que teniendo en cuenta el anterior contexto, la Resolución 3600 de 1988 o Plan Unico de Cuentas (PUC) aplicable a las entidades sometidas a control y vigilancia de dicho organismo de control, al definir la dinámica de la cuenta 3205 -reserva legal- describe el contenido de la cuenta y sus subcuentas, partiendo precisamente de los distintos conceptos de prima en colocación de acciones y reserva legal, y establece un tratamiento contable especial para las entidades vigiladas. 

Explica que dicho tratamiento contable es precisamente el consistente en ordenar que en la cuenta "Reserva Legal" se registre, tanto el valor apropiado por los accionistas de las utilidades líquidas del ejercicio con el objeto de proteger el patrimonio social, como la prima en colocación de acciones (subcuentas 320510 - Prima en Colocación de Acciones y 320510 (sic) - Prima en Colocación de Acciones por cobrar), de suerte que, por expresa disposición contable, la cuenta Reserva Legal de las entidades financieras está constituía por dos elementos que si bien son separables o diferenciables contablemente forman una unidad por virtud del expreso mandato del Superintendente Bancario. 

Afirma que es por eso que para efectos de los controles de ley que toman como base el patrimonio técnico (relación de solvencia, límite de endeudamiento y posición propia) se incluyen la totalidad de los montos registrados en la reserva legal. 

Expone que en ese orden de ideas es claro que si bien la noción "reserva legal" no debe confundirse con la "prima en colocación de acciones", pues la primera está conformada con las apropiaciones líquidas de cada ejercicio contable y las segundas por el mayor importe pagado por el socio sobre el valor nominal de la acción, dichos conceptos se relacionan en cuanto a su naturaleza patrimonial, pues en efecto, la prima en colocación de acciones hace parte del capital como superávit y tiende a robustecer el patrimonio social, y en ese sentido su contabilización en los términos anotados tiene el propósito de proteger el patrimonio social de la compañía. 

Por lo tanto, para efectos de cálculo de las inversiones de que trata el artículo 14 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, ambas se contabilizan conjuntamente con el capital pagado para obtener el porcentaje mínimo de inversiones, y así las cosas, la Corporación Financiera (...), para efecto de establecer la base de las inversiones de capital para los meses de enero a octubre 1997, tenía la obligación de computar la prima de colocación en acciones tal como lo exige la cuenta del PUC (3205). 

Señala que en ese sentido conviene destacar que el carácter de norma interpretativa que la sociedad demandante pretende darle al artículo 1° del Decreto 2656 de 1997 resulta irrelevante en el proceso, porque fue en ejercicio de la facultad que en materia de instrucción contable tiene la Superintendencia, que se expidió la Resolución 3600 de 1988 (Plan Unico de Cuentas - PUC), en la cual se ordena computar dentro del cálculo de las inversiones de capital la prima en colocación de acciones. 

Aclara que las sentencias que cita la parte actora en la demanda, fijan la naturaleza de norma interpretativa del artículo 265 de la Ley 223 de 1995, pero no hacen referencia alguna al artículo 1° del Decreto 2656 de 1997. 

Advierte la manifiesta contradicción en que incurre la demandante al aseverar, de una parte, que su poderdante mantuvo durante los meses a que hacen referencia las resoluciones demandadas inversiones superiores a las exigidas en la normatividad contable, para lo cual relaciona un cuadro donde no se cita la fuente del mismo; y de otra, excusa su incumplimiento bajo la consideración de que debe darse aplicación al principio según el cual se justifica el hecho cuando se actúa en cumplimiento o en desarrollo de una norma legal. 

Para finalizar arguye que en desarrollo de las facultades de inspección y vigilancia asignadas a la Superintendencia Bancaria esa entidad debe velar por el cumplimiento de las normas que regulan la actividad de las instituciones vigiladas a fin de preservar y mantener el orden público así como la confianza en dichas entidades. Y, en caso de incumplimiento, tiene la obligación legal de imponer las sanciones correspondientes. 

Pues bien, la normatividad en materia contable en que apoya la parte actora los cargos 4° y 5° en estudio, es del siguiente contenido: 

- Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. (Decreto 663/93) 

"Artículo 14. INVERSIONES DE CAPITAL  

1. Porcentaje Obligatorio. Las corporaciones financieras deberán mantener inversiones de capital en proporción no inferior al 80% de su capital pagado y reserva legal. Cualquier aumento en esos renglones patrimoniales que se produzca deberá invertirse en la siguiente forma:  

a) Treinta por ciento (30%) mínimo dentro del año siguiente contando a partir de la fecha en que se produzca el referido incremento, y  

b) Treinta por ciento (30%) adicional en el segundo año y veinte por ciento (20%) en el tercer año; para la verificación del cumplimiento de los porcentajes antedichos se tendrán en cuenta las inversiones efectuadas en el período o períodos anteriores en exceso de los mínimos requeridos conforme a lo previsto en el presente numeral.  

(...)  

3. Inversiones computables. Las inversiones de capital que conforme al presente artículo realicen las corporaciones financieras, estarán representadas en bonos obligatoriamente convertibles en acciones, acciones, cuotas o partes de interés social, las cuales se computarán por su costo de adquisición.  

(...)  

7. Sanciones. La Superintendencia Bancaria impondrá a las corporaciones financieras que presenten defectos en las inversiones de capital una multa equivalente al uno por ciento (1%) del valor del defecto, la cual se continuará liquidando en forma mensual durante los primeros seis meses, mientras el mismo persista. Si el cumplimiento del requerido de inversión se prolonga por más de seis (6) meses la multa mensual antes señalada se incrementará al 2% sobre el valor del defecto".  

"Artículo 85. RESERVA LEGAL  

Los establecimientos de crédito, sociedades de servicios financieros y sociedades de capitalización deberán constituir una reserva legal que ascenderá por lo menos al 50% del capital suscrito, formada por el diez por ciento (10%) de las utilidades líquidas de cada ejercicio.  

Solo será procedente la reducción de la reserva legal cuando tenga por objeto enjugar pérdidas acumuladas que excedan del monto total de las utilidades obtenidas en el correspondiente ejercicio y de las no distribuidas de ejercicios anteriores o cuando el valor liberado se destine a capitalizar la entidad mediante la distribución de dividendo en acciones".  

"Artículo 95. CONTABILIDAD   

1. Régimen General. Las entidades vigiladas deberán observar las reglas generales que en materia contable dicte la Superintendencia Bancaria, sin perjuicio de su autonomía para escoger y utilizar métodos accesorios, siempre que éstos no se opongan, directa o indirectamente, a las instrucciones generales impartidas por la Superintendencia".  

- Decreto 2656 de 1997 (Noviembre 4)  

"Artículo 1° Para efectos del cumplimiento del numeral 1° del artículo 14 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la reserva legal que se tendrá en cuenta será la mínima exigida por el artículo 85 del mismo estatuto". 

Por su parte, la entidad accionada - Superintendencia Bancaria - al contestar la demanda funda su defensa apoyándose en la siguiente preceptiva legal: 

- Estatuto Orgánico del Sistema Financiero  

"Artículo 326. Sustituído por el Decreto 2359 de 1993, artículo 2°. 

(...)  

3. Funciones de control y vigilancia. La Superintendencia Bancaria tendrá las siguientes funciones de control y vigilancia  

(...)  

b) Fijar las reglas generales que deben seguir las instituciones vigiladas en su contabilidad, sin perjuicio de la autonomía reconocida a estas últimas para escoger y utilizar métodos accesorios, siempre que estos no se opongan, directa o indirectamente, a las instrucciones generales impartidas por la Superintendencia". 

- Artículo 5° del Decreto 2337 de 1995, que modificó el artículo 137 del Decreto 2646 de 1993 

"Artículo 5° . El artículo 137 del Decreto 2646 de 1993 quedará así:  

Artículo 137. Ejercicio de las facultades reguladoras en materia de contabilidad. Salvo lo dispuesto en normas superiores, el ejercicio de facultades en virtud de las cuales otras autoridades distintas del Presidente de la República pueden dictar normas especiales para regular la contabilidad de ciertos entes, está subordinado a las disposiciones contenidas en el Título Primero y en el Capítulo Primero del Título II de este Decreto. En consecuencia, lo dispuesto en los artículos 61 a 136 del presente Decreto se aplicará en forma subsidiaria respecto de las normas contables especiales que dicten las autoridades competentes distintas del Presidente de la República" 

- Resolución 3600 de 1988 o Plan Unico de Cuentas (PUC) 

Dicha Resolución en sus apartes más relevantes, señala a partir del fl. 206 del C.3 de antecedentes: 

"EL SUPERINTENDENTE BANCARIO  

En uso de sus facultades legales, y en especial de las que le confieren el artículo 47 de la Ley 45 de 1923 y los literales g) y h) del artículo 3 del Decreto 1939 de 1986, y  

CONSIDERANDO  

Primero. Que es competencia de la Superintendencia Bancaria fijar las reglas generales que deben seguir las instituciones vigiladas en su contabilidad;  

Segundo.  Que corresponde a la Superintendencia Bancaria instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad, fijando los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación;  

Tercero.  Que la información contable requerida periódicamente de las instituciones vigiladas es instrumento fundamental para la evaluación permanente del sistema financiero en su conjunto, así como de cada una de las entidades que lo integran;  

Cuarto. Que para lograr una inspección y vigilancia eficaz y oportuna se hace necesario fijar reglas contables uniformes y técnicas;  

Quinto.  Que es necesario regular la presentación de los estados financieros con el fin de que se revele adecuadamente a los usuarios de los mismos, la situación financiera y patrimonial de las entidades vigiladas, y  

Sexto. Que la adopción de las reglas contables de que trata la presente resolución debe ser progresiva, a fin de facilitar a las instituciones su correcta aplicación. 

RESUELVE:  

Artículo Primero. Adoptar el siguiente "Plan Unico de Cuentas para el Sistema Financiero", cuya observancia obliga a los bancos comerciales, el Banco Central Hipotecario, la Caja Social de Ahorros, las Corporaciones Financieras, las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, las Compañías de Financiamiento Comercial, los Organismos Cooperativos de Grado Superior, las Sociedades Fiduciarias, los Almacenes Generales de Depósito y los Fondos Ganaderos.  

(...)  

APLICACION 

1. Las disposiciones contenidas en el Plan Unico de Cuentas deberán ser observadas en forma obligatoria por los bancos comerciales, el Banco Central Hipotecario, Corporaciones de Ahorro y Vivienda, Corporaciones Financieras, Compañías de Financiamiento Comercial, Organismos Cooperativos Financieros, Sociedades Fiduciarias, Almacenes Generales de Depósito y los Fondos Ganaderos.  

2. El Plan Unico de Cuentas está estructurado atendiendo los principios contables generalmente aceptados. Los informes que de él se derivan son fundamentalmente instrumentos de supervisión y control.  

3. Las entidades mencionadas no podrán utilizar cuentas diferentes a las establecidas en el Plan Unico de Cuentas sin la autorización previa de la Superintendencia Bancaria. 

4. El Plan Unico de Cuentas contiene la indicación de las entidades usuarias de determinada cuenta". 

Más adelante, y en la parte pertinente a la Reserva Legal  (fls. 214 y 215 del C.3 de antecedentes), aparece el siguiente cuadro: 

" GRUPO CODIGO CUENTA USUARIOS  

C/C/A/F/F/C/F/G/G  

H/V/ C/F/ /C//D/  

X/X/X/X//X/X/X/X  

DINAMICA  

CREDITOS 

DEBITOS  

Por el valor apropiado de las utilidades líquidas de conformidad con disposiciones legales  

Por la prima en colocación de acciones.  

DESCRIPCION  

Registra el valor apropiado de las utilidades líquidas, conforme a disposiciones legales, con el propósito de proteger su patrimonio social.  

Las sociedades anónimas constituirán una reserva legal que ascenderá por lo menos al 50% por ciento del capital suscrito, formada con el diez (10%) por ciento de las utilidades líquidas de cada ejercicio.  

(...)  

Los establecimientos bancarios incrementarán la reserva legal, además, con la prima en colocación de acciones". 

De acuerdo con la normatividad legal atrás citada y al material probatorio reseñado, la Sala en relación con los cargos 4° y 5° planteados por la parte actora arriba a las siguientes conclusiones: 

1. Que de conformidad con el literal h) del Decreto 1939 de 1980 y el artículo 3° literal b) del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sustituido por el Decreto 2359 de 1993, artículo 2°, la Superintendencia Bancaria tiene dentro de sus funciones de vigilancia y control la de fijar las reglas generales que deben seguir las instituciones vigiladas en su contabilidad. 

2. Conforme al artículo 95 del mencionado Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, como es el caso de la sociedad aquí demandante, tienen la obligación de observar y acatar las reglas generales que ese organismo de control fije en materia contable. 

3. Con fundamento en las facultades legales conferidas por el literal h) del Decreto 1939 de 1986, la Superintendencia Bancaria expidió el 14 de octubre de 1988 la Resolución 3600 o Plan Unico de Cuentas (PUC), norma de carácter especial y por ende de carácter preferencial sobre cualquier otra disposición en materia contable, aplicada sin excepción alguna y en forma obligatoria a Bancos Comerciales, Corporaciones Financieras, Corporaciones de Ahorro y Vivienda, Corporaciones de Financiamiento Comercial, Organismos Cooperativos de Grado Superior, Sociedades Fiduciarias y Almacenes Generales de Depósito. 

Tal Resolución 3600 se expidió con el propósito de que la información contable requerida periódicamente por la Superintendencia a las instituciones atrás reseñadas, se constituyera en un instrumento o mecanismo fundamental, eficaz y oportuno para la evaluación permanente de las finanzas de los entes vigilados, y además para fijar reglas contables uniformes y técnicas que permitieran obtener un reflejo real de la situación financiera y patrimonial de las empresas. 

4. De conformidad con el mencionado Plan Unico de Cuentas (PUC), quedó establecido que las entidades sometidas a vigilancia y control no pueden utilizar cuentas diferentes a las establecidas por el aludido Plan, sin autorización previa de la Superintendencia Bancaria, y fue así que a la cuenta correspondiente a Reserva Legal, se le asignó el Código No. 3205 quedando incluidos dentro de lo que se denominó créditos de capital, dos partidas: 1. La del valor apropiado de utilidades líquidas y 2. la de la prima en colocación de acciones.  Todo con el propósito de proteger el patrimonio social de las mencionadas empresas vigiladas. 

5. No es válida la apreciación de la parte actora cuando afirma que la Superintendencia Bancaria identificó el concepto de Reserva Legal con el de Prima en Colocación de Acciones y por ello incluyó equivocadamente la última dentro de la primera, para luego sancionar por defecto contable a la Corporación Financiera (...), pues lo que hizo fue aplicar estrictamente el Plan Unico de Cuentas (PUC), que ordena perentoriamente que en la cuenta de Reserva Legal, Código No. 3205, debe incluirse, tanto el valor apropiado por los accionistas de las utilidades líquidas de cada ejercicio contable, como la Prima en Colocación de Acciones, con el propósito, repítese, de proteger el patrimonio social de la empresas que por ley se encuentran sometidas a su vigilancia y control. 

6. Con el fin de verificar que se cumplieran los parámetros porcentuales de Capital Pagado y de Reserva Legal que exige el artículo 14 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, era necesario de acuerdo al Plan Unico de Cuentas tomar los Conceptos de Reserva Legal (Prima en Colocación de Acciones y el valor apropiado de las utilidades líquidas) y contabilizarlo conjuntamente con el Capital Pagado, para de esta manera establecer la base de las Inversiones de Capital de la sociedad demandante para el ejercicio contable correspondiente a los meses comprendidos entre enero y octubre de 1997. 

Sin embargo, ese ejercicio no lo hizo la Corporación Financiera (...), pues no incluyó en esos períodos contables la Prima en Colocación de Acciones, ocasionando con ello que la empresa no cumpliera con los presupuestos o exigencias porcentuales mínimas exigidas por el aludido numeral 1° del artículo 14 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y como consecuencia la Superintendencia Bancaria con fundamento en lo dispuesto por el numeral 7° del referido art. 14 del Decreto 663 de 1993, procedió a sancionarla por defectos en las inversiones de capital presentados en el manejo de su contabilidad durante los mencionados períodos de enero a octubre de 1997, imputación que en ningún momento desvirtuó la parte actora en la vía gubernativa, ni en el transcurso de este proceso con prueba documentaría alguna. 

7. No puede la Sala entrar a analizar en el asunto en ciernes el carácter de norma interpretativa que la sociedad demandante pretende darle al artículo 1° del Decreto 2656 de 1997 -el cual se relaciona con el porcentaje mínimo de Reserva Legal que en su sentir debe tenerse en cuenta al aplicar el numeral 1° del artículo 14 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y mediante el cual procura demostrar que para los meses de enero a octubre de 1997 contaba con inversiones de capital superiores a los exigidos por la ley-, por la sencilla razón de que para la época en que se produjeron los defectos contables por los cuales se le sancionó con multas no se había expedido aún el referido Decreto 2656 de 1997, pues éste se dictó el 4 de noviembre de 1997, entró en vigencia a partir de su publicación conforme lo dispone su artículo 2°, y dicha publicación se produjo el 7 de noviembre de esa anualidad, en el Diario Oficial No. 43.168. 

Al no poderse confrontar, por las razones que se exponen en el numeral anterior, las resoluciones acusadas con la norma legal con la cual la sociedad demandante centra su defensa -artículo 1° del Decreto 2656 de 1997-, concordado con los artículos 29 del Código Penal, 23 del Código Unico Disciplinario y 8° de la Ley 153 de 1887, preceptos con los cuales pretendía demostrar: 1) la ilegalidad de los actos sancionatorios proferidos en su contra, y 2) que existía una causal de justificación de la empresa por el supuesto cumplimiento de un deber legal contenido en el referido artículo 1° del Decreto 2656/97, es claro que los cargos 4° y 5° objeto de estudio, tampoco pueden prosperar. 

El Sexto y último cargo por "Violación al principio de favorabilidad" (Fls. 9 y s.s. del C.l), lo hace consistir la parte actora en que de aceptarse, en gracia de discusión, que el tratamiento contable de la reserva legal implica que para efectos de la determinación del mínimo requerido de inversiones de capital se debe incluir la prima en colocación de acciones, y que no se dan los presupuestos de la causal de justificación, se impondría la aplicación de dicho principio previsto en el artículo 29 de la Constitución Nacional, en virtud del cual, "En materia penal, la ley permisiva o favorable, aún cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable" 

Luego de citar jurisprudencia en relación con la aplicación de los principios penales, como el de favorabilidad, en las acusaciones administrativas, (fl. 12 C.l.) expresa que aún en el evento en que se concluyere que el artículo 1° del Decreto 2656 de 1997 no tiene el carácter de norma interpretativa, la aplicación de la misma se impondría en el presente caso en desarrollo de dicho principio de favorabilidad establecido en el art. 29 de la C.N. Por tanto considera que la Superintendencia Bancaria ha debido concluir que no existió defecto alguno en las inversiones de capital exigidas por el artículo 14 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. 

En relación con este cargo, consigna la apoderada de la Superintendencia Bancaria (fl. 75 del C. l) que ha sido jurisprudencia reiterada del H. Consejo de Estado la de considerar que los principios penales no son aplicables en materia administrativa sancionatoria. 

Más adelante al fl. 76 C.l., anota que la pretensión de la actora en el sentido de que sea aplicado el principio de favorabilidad en el caso de autos no puede ser acogida, ya que este principio es propio del derecho penal y no está acorde con los objetivos perseguidos en materia administrativa, los cuales son eminentemente de orden público económico. 

Sobre el particular, la Sala precisa que el principio de favorabilidad contenido en el inciso 3° del art. 29 de la Carta Política, es de naturaleza penal, y en relación con el tema ha sostenido en reiteradas oportunidades el H. Consejo de Estado que siendo éste de aplicación restringida a conductas delictivas y contravencionales regidas por el Código penal, no tiene cabida en materia de sanciones estrictamente administrativas. 

La Sección Cuarta del H. Consejo de Estado en sentencia del 7 de marzo de 1997, Exp. Rad. 8082, Actor (…) Magistrado Ponente: Dra. Consuelo Sarria Olcos, al respecto se pronunció así: 

En otros términos, que ni por la naturaleza de la sanción, del procedimiento o del control jurisdiccional del acto, se dan elementos penales que deban regirse por el Código Penal, pues lo que en el proceso gubernativo se persigue prevenir o rectificar son determinadas actuaciones estrictamente administrativas, lesivas del interés económico del Estado, y no conductas antisociales, ordinariamente reprimidas por medidas restrictivas de la libertad personal.  

También ha precisado la jurisprudencia que el cumplimiento o eficacia de la actividad administrativa exige objetividad, lo que no se lograría si el control de la gestión se sujeta a la prueba de elementos subjetivos, como el dolo o la culpa.  

Lo anterior indica que en este aspecto no resultan aplicables las normas invocadas por la parte actora". 

En consecuencia, como ya se dijo al analizar los cargos 4° y 5°, por no haber entrado aun en vigencia el artículo 1° del Decreto 2656 de 1997 al tiempo de la comisión de los hechos por los cuales se sancionó a la sociedad demandante con multa, y además por no ser aplicables a las actuaciones administrativas los principios rectores del derecho penal como el de favorabilidad que consagra el inciso 3° del Artículo 29 de la C.N., tampoco prospera el Sexto Cargo impetrado por la parte actora. 

De todo lo anterior se colige que la Superintendencia Bancaria al expedir los actos acusados no violó ninguno de los preceptos constitucionales ni legales atrás citados por la parte actora como infringidos, pues a contrario sensu lo que hizo fue advertir el incumplimiento de la obligación administrativa por parte de la sociedad demandante consagrada en el numeral 1° del art. 14 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sancionarla conforme al artículo 7° ibídem. 

De manera que no habiéndose desvirtuado la presunción de legalidad de que gozan los actos administrativos demandados, los mismos habrán de permanecer incólumes.»