Fondos Comunes Ordinarios

Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Primera. M.P. Marta Alvarez de Castillo. Sentencia del 12 de septiembre de 2001. Expediente 19990790. 

Síntesis: Prohibición a las sociedades fiduciarias de obtener crédito para la realización de los negocios de los fondos comunes ordinarios. Los sobregiros bancarios constituyen una modalidad de crédito. Fuerza mayor. Aplicación del principio de la presunción de la buena fe. Derecho administrativo sancionatorio; independencia del derecho penal. Dosimetría de la pena; infracción reiterada.  

[§ 028] «CONSIDERACIONES DE LA SALA 

(…) 

Contra la citada Resolución 0604 del 30 de abril de 1999 y la 0868 del 8 de junio de 1999, que confirmó la primera, ambas demandadas en el sub-lite, la sociedad demandante formula los siguientes CARGOS: 

Primero. Violación del Artículo 29 de la Constitución Nacional, por falta de aplicación  

Sostiene que el debido proceso no se limita al ámbito penal, sino al administrativo, y esa garantía constitucional comporta tres grandes elementos: a) El juez competente, b) La preexistencia de la norma cuya violación se predica, y c) la observancia de la plenitud de las formas propias de cada actuación. 

Que en el caso que nos ocupa, el segundo de los factores atrás enunciados, es decir, la preexistencia de la norma cuya violación se predica, ha sido confundido por la Superintendencia Bancaria al pretender adecuar, violando el principio de legalidad, unos hechos a la conducta descrita en una norma como prohibida para las entidades fiduciarias, sin tener en cuenta que tales hechos no constituyen violación de la norma y que además el no ejecutarlos, es decir, su omisión violaría otras normas. 

Afirma que si bien existe un precepto que prohibe a las sociedades fiduciarias la obtención de créditos a cualquier título para la realización de los negocios del Fondo Común Ordinario, la Sociedad Fiduciaria (…) en ningún momento ha solicitado créditos, sino que se presentaron algunos descubiertos, a los cuales no se les puede calificar como créditos, ya que la obtención de un crédito implica una serie de actos encaminados a obtener esa finalidad, cosa que no ocurre cuando se presentan los descubiertos, pues en éstos casos en ningún momento ha existido dicha intención. 

El Segundo Cargo. Violación del Literal h) del Artículo 156 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, por interpretación errónea 

Este cargo por su contenido guarda relación sustancial con el primero, atrás citado, y que por tanto se analizarán a continuación de manera conjunta. Precisa al respecto que la Superintendencia Bancaria incurrió en interpretación errónea del literal h) del artículo 156 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero al decir que la Sociedad Fiduciaria había violado esa norma, ya que en sus considerandos califica a los descubiertos como obtención de créditos por parte de la Sociedad Fiduciaria para la realización de los negocios del Fondo Común Ordinario FIV. 

Anota que la finalidad de esa norma no es prohibir que las sociedades fiduciarias obtengan créditos con el fin de realizar las inversiones propias de los fondos comunes ordinarios, es decir, para invertir en títulos de deuda emitidos, aceptados, avalados o garantizados en cualquier forma por la Nación, otras entidades de derecho público, el Banco de la República, los establecimientos bancarios, las corporaciones financieras, las corporaciones de ahorro y vivienda, las compañías de financiamiento comercial, las cajas de ahorro y los organismos cooperativos de grado superior de carácter financiero vigilados por la Superintendencia Bancaria, en bonos ordinarios o comunes inscritos en las bolsas de valores en el Registro Nacional de Valores o en cualquier otro título que autorice o haya autorizado expresamente la Superintendencia Bancaria. Lo anterior no se ha realizado en ninguna de las ocasiones de sobregiro, puesto que esa nunca ha sido la intención de la sociedad fiduciaria. 

Alega que para incurrir en la conducta prohibida en ese precepto, es necesario obtener un crédito por parte de la sociedad fiduciaria. Por tanto, para determinar si se ha tipificado la conducta allí escrita, es fundamental entender el sentido de la misma, debiéndose recurrir a las normas de interpretación contenidas en el Código Civil Colombiano, concretamente el Capítulo Cuarto que se refiere a la interpretación de la Ley, y es así como el artículo 28 de ese ordenamiento dispone que las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará a estas su significado legal. 

Considera que como el legislador no ha definido expresamente para esta materia el sentido de la palabra "obtener", es necesario entender esa expresión en su sentido natural y obvio. Para ello y de conformidad con la definición del Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia de la Lengua (Décimo octava Edición), la frase tiene el siguiente significado: "1. Alcanzar, conseguir y lograr una cosa que se merece, solicita o pretende. 2. Tener, conservar y mantener". Por lo tanto, si bien es cierto que la Superintendencia Bancaria no puede detenerse a examinar si se ha obrado o no con culpabilidad, en virtud de que debe establecer si hay o no una responsabilidad objetiva, en este caso para establecer dicha responsabilidad debe tener en cuenta que la conducta tiene un verbo rector que implica una acción por parte de quien la ejecuta, en los términos antes descritos, para entender la palabra en su sentido natural y obvio. De manera que si la entidad no trata concientemente a través de un acto volitivo, alcanzar, conseguir y lograr un crédito, no se configura la tipificación de la prohibición consagrada en la norma. 

Que de otra parte la segunda definición hace referencia al hecho de conservar y mantener el crédito, actuación que tampoco se presenta, toda vez que los sobregiros, una vez identificados, son cancelados inmediatamente. 

Para terminar arguye que como en varias oportunidades se le ha explicado a la Superintendencia Bancaria que los sobregiros que se han presentado obedecen a actos no imputables a la sociedad fiduciaria, por lo cual no puede decirse que esta deseaba la obtención de un crédito en cada uno de los casos planteados en la comunicación de esa entidad, pues lo que sucede es que los sobregiros se presentan por circunstancias que se encuentran fuera de control de la Sociedad Fiduciaria y por hechos ajenos a ella, en desarrollo de su actividad de operación del Fondo Común Ordinario, tales como que el funcionario no llegó a tiempo al banco o que el cheque fue devuelto por culpa del girador del mismo. Son casos aislados que se presentan y que en ningún momento obedecen a la voluntad de la Sociedad Fiduciaria ni a una decisión de uno cualquiera de los órganos sociales, ya que no existe por parte de esta la voluntad de alcanzar, conseguir y lograr la obtención de un crédito menos aun de conservarlo o mantenerlo. 

Pues bien, para resolver el primero y segundo cargo antes reseñados, resulta conveniente traer a colación lo puntualizado en un caso similar al aquí tratado, por la Sección Primera, Subsección A., de este Tribunal, en sentencia del 23 de marzo del 2000, proferida dentro del expediente Rad. 11001232400319990063, Mag. Ponente Dr. William Giraldo Giraldo, en donde sobre la mencionada interpretación errónea del literal h) del artículo 156 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, expuesta por el apoderado de la parte actora, se dijo: 

"ANALISIS  

Con la escritura pública No. 616 otorgada en la Notaría 12 de Bogotá el 29 de abril de 1982, inscrita en la Cámara de Comercio el 7 de mayo bajo el número 115.385 del libro IX, la Sociedad Limitada (…) se transformó en anónima con el nombre de "Sociedad Fiduciaria (…) S.A", cuyo objeto principal es celebrar y ejecutar toda clase de negocios fiduciarios.  

Y de conformidad con el numeral 2 del artículo 29 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero conformó un Fondo Común Ordinario de Inversión.  

Según aparece en autos, en las cuentas corrientes Nos. 03-31868-3 y 000-00947-2 del Fondo Común (Banco…) se presentaron descubiertos el 4 de enero, 2, 6 y 7 de febrero y 8 y 9 de marzo de 1995 (...), los que de acuerdo a lo manifestado por la entidad demandante, tuvieron origen porque (...) y en los meses de Junio, Julio, Agosto y Septiembre de 1995 y Julio de 1996 el Fondo Común mostró 40 sobregiros en algunas cuentas por diferentes razones.  

Sobre este tópico observa esta Corporación que el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero en el artículo 156 literal h) contempla:  

"ARTICULO 156.- operaciones prohibidas en los fondos comunes de inversión. En la realización de las operaciones a que se refieren los incisos 2 y 3 del numeral 2 del artículo 29 de este Estatuto, las instituciones fiduciarias que administren fondos comunes de inversión se abstendrán de:  

(...) h) En el caso de fondos comunes ordinarios de inversión, obtener créditos a cualquier título para la realización de los negocios del fondo, salvo que, tratándose de títulos adquiridos en el mercado primario, ello corresponda a las condiciones de la respectiva emisión"(...).  

Visto lo anterior es evidente que en las cuentas corrientes de la fiduciaria, evento admitido y justificado por ella de manera no satisfactoria, se presentaron varios descubiertos que, por supuesto generaron el pago de intereses y no son otra cosa que créditos que le concedieron los bancos que pagaron o abonaron cheques por encima de los saldos que en condiciones normales podía disponer, y que fueron girados dentro del ejercicio de los negocios propios de la sociedad".  

En relación con el punto, la Sección Cuarta del H. Consejo Estado, Magistrado Ponente Dr. JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO, en sentencia del 2 de junio de 1995, expresó: 

"(…) Para la Sala resulta claro que la actuación de la sociedad fiduciaria no se encuentra cobijada por circunstancias de fuerza mayor, como quiera que tuvo la posibilidad de adoptar medidas para evitar incurrir en sobregiros bancarios, que constituyen una modalidad de crédito no permitido para financiar inversiones del fondo".  

Para corroborar aún más que el sobregiro o pago del cheque en descubierto es una operación activa de crédito, el artículo 125 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, establece: 

"Artículo 125. NORMAS SOBRE CUENTAS CORRIENTES BANCARIAS  

1. Pago de cheques en descubierto. Cuando el banco pague cheques por valor superior al saldo de la cuenta corriente, el excedente será exigible a partir del día siguiente al otorgamiento del descubierto, salvo pacto en contrario  

El crédito así concedido ganará intereses en los términos previstos en el artículo 884 del Código de Comercio".  

En el caso presente materia de análisis, tal como consta en la parte motiva de la Resolución acusada 0604 del 30 de abril de 1999, en las cuentas corrientes 947 del Banco (…) y 16707444 del Banco (…), situaciones admitidas por la Fiduciaria (…) y no justificadas por ella de manera satisfactoria, se presentaron para los meses de mayo, junio, julio y agosto de 1998 varios descubiertos o sobregiros de cheques que generaron el pago de intereses, que como atrás se dijo, constituyen operaciones activas de crédito relacionadas con Fondos Comunes Ordinarios de Inversión, a través de las cuales se generó a favor de los aludidos bancos que autorizaron a la fiduciaria los sobregiros, el derecho para exigir el pago de los cheques cobrados y lógicamente para la sociedad fiduciaria o administradora de los Fondos Comunes Ordinarios de Inversión, la obligación de satisfacer la deuda contenida en los mencionados títulos valores. 

Los sobregiros o descubiertos se presentaron en el caso de la Fiduciaria demandante debido a inversiones realizadas por ella a través de cheques que resultaron impagados una vez fueron consignados en canje, tal como se evidencia de la descripción de cheques efectuada en la aludida Resolución acusada 0604 de 1999, situación que condujo a que la sociedad Fiduciaria (...) infringiera el referido literal h) del art. 156 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en la medida en que resultó financiando la inversión, asumiendo los establecimientos bancarios que autorizaron y pagaron los sobregiros la posición de acreedores y la Fiduciaria en comento la de deudora. 

Por último, y con el propósito de demostrar que la (...) demandante tuvo la oportunidad de prever y poder evitar la comisión de la falta por la cual fue sancionada, es importante traer a colación el aparte consignado en la parte motiva de la Resolución 0604 de 1999 (fl. 22 C .1.) , que en un todo esta Sala comparte y cuyo contenido es el siguiente: 

"En primer término es necesario resaltar que esta Superintendencia sancionó a la Sociedad Fiduciaria (…) por la misma conducta en el año de 1997.  

Por lo tanto estamos frente a una conducta reiterada, respecto de la cual se esgrimen razones idénticas a las ya desvirtuadas por esta Superintendencia en el pasado.  

Por lo tanto, es procedente retomar lo expresado por esta autoridad administrativa, que precisamente en aquélla ocasión puntualizó (Resolución 1219 del 21 de noviembre de 1997):  

(…)  

Con relación al argumento de los cheques impagados consideró:  

"Por otro lado, es necesario precisar que aunque teóricamente existe la posibilidad de que un cheque resulte impagado por causas ajenas a la fiduciaria, también es cierto que la fiduciaria debió prever tal circunstancia y evitar negociar cheques en canje con el fin de incurrir en la violación a la norma en comento, por cuanto efectuar el abono en cuenta sin confirmar su pago necesariamente traía consigo la contingencia del descubierto, como en efecto ocurrió"(...)", ( Las negrillas no son del texto). 

Está demostrado entonces que no se violó el debido proceso consagrado en el art. 29 de la C. N. porque se estableció y comprobó en la vía gubernativa la preexistencia de la norma cuya violación se predica en los actos demandados, esto es, el literal h) del art. 156 del EOSF. Además, dicho precepto legal, como puede apreciarse, no fue en ningún momento interpretado de manera errónea por la administración como pretende hacerlo ver el apoderado de la parte actora. 

No prosperan en consecuencia los dos primeros cargos planteados. 

Tercero. Violación del Literal h) del Artículo 156 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, por falta de aplicación 

Consigna la apoderada de la parte actora a partir del fl. 11 C.l., que de aceptarse que la Sociedad Fiduciaria obtuvo créditos en virtud de los sobregiros mencionados, la Superintendencia Bancaria también incurrió en falta de aplicación del literal h) del artículo 156 del EOSF, por cuanto no tuvo en cuenta que dicha norma, a pesar de prohibir de manera general a los Fondos Comunes Ordinarios obtener créditos a cualquier titulo para la realización de los negocios de fondo, si permite la obtención de éstos siempre y cuando se encuentren expresamente autorizados para ello por el contrato o el reglamento de administración. 

Que el reglamento del Fondo Común Ordinario de la Sociedad (…), contenido en la Escritura Pública número (…) de marzo 11 de 1994, otorgada en la Notaría 16 del Círculo de Bogotá, en el numeral 3° II establece lo siguiente: "EGRESOS DEL FONDO. Diariamente también se liquidarán los egresos del fondo así: (…) 

b) Créditos de Bancos y otras Obligaciones Financieras. Los egresos que tengan su origen en rendimientos financieros por créditos o descubiertos en cuenta corriente, se liquidarán según las normas prescritas por la Superintendencia Bancaria".  

Frente a idénticos argumentos como los atrás planteados, la aludida sentencia del 23 de marzo del 2000, proferida por la Sección Primera, Subsección A. de este Tribunal, se pronunció de la siguiente manera: 

"Conforme al artículo 29 del E.O.S.F. las sociedades fiduciarias especialmente autorizadas por la Superbancaria, en desarrollo de su objeto social podrán tener la calidad de fiduciarios, y celebrar encargos fiduciarios que tengan por objeto la realización de inversiones, para las que pueden constituir Fondos Comunes de Inversión a los cuales les está vedado, por mandato del literal h) del artículo 156 ejusdem, "obtener créditos a cualquier título para la realización de los negocios del fondo, salvo que tratándose de títulos adquiridos en el mercado primario" (…) 

En los demás casos se requerirá que el fiduciario se halle expresamente autorizado para ello en el contrato o en el reglamento de administración. 

Una interpretación lógica de esta norma indica que para las operaciones que constituyan el objeto propio del fondo, particularmente para realizar inversiones, éste no puede obtener créditos, salvo para adquirir títulos en el mercado primario, y la respectiva emisión prevea esta condición, lo cual es la única excepción.

En los demás casos, o sea, aquellos distintos a los negocios propios del fondo, se podrán conseguir tales créditos si el contrato de fiducia o el reglamento de administración del fondo expresamente lo autorizan.

Así las cosas, es sofisticado el argumento que para justificar los descubiertos esgrime la accionante con fundamento en el reglamento, del cual invoca un numeral que nada tiene que ver con la aparente autorización para obtener sobregiros, que, se repite, tiene que ser expresa, sino que se refiere a la liquidación diaria de los egresos del fondo".

Suficiente es lo anterior para desestimar el tercer cargo planteado. 

Cuarto. Violación del artículo 713 del Código de Comercio, por interpretación errónea

Expone que la Superintendencia Bancaria también interpreta en forma errónea el artículo 713 del Código de Comercio, al no reconocerle al cheque una de sus características principales que es la de ser un medio de pago, y pretender que debe esperarse a que los cheques consignados por los inversionistas hagan canje para invertirlos y pagarles los rendimientos correspondientes. 

Lo anterior riñe abiertamente con las normas y la doctrina que regulan el cheque, las cuales lo consagran como una orden incondicional de pagar una determinada suma de dinero, como un medio de pago y como un título valor a la vista. 

Pues bien, la preanotada norma del C. de Co. preceptúa: 

"ARTICULO 713. El cheque deberá contener, además de lo dispuesto por el artículo 621:  

1. La orden incondicional de pagar una suma determinada de dinero;  

2. El nombre del banco librado, y  

3. La indicación de ser pagadero a la orden o al portador".  

A su turno, el artículo siguiente señala: 

"ARTICULO 714. El librador debe tener provisión de fondos disponibles en el banco librado (...)".  

Ahora, de acuerdo con el principio general que consagra el artículo 717 del Código de Comercio, el cheque es un instrumento pagadero a la vista, sin embargo cuando el mismo se consigna, el pago se surte en Cámara de Compensación, tal como expresamente lo estipula el artículo 719 ibídem.  

En consecuencia, solo cumplido ese trámite se concreta la posibilidad de pago, esto es, la del recibo efectivo del dinero que representa el título que ha sido sometido a canje. 

Cabe la pena resaltar que la simple presentación del título no implica necesariamente la efectividad del mismo, pues es propio del contrato de cuenta corriente que el pago de cheques se encuentre subordinado a la disponibilidad de fondos, salvo el caso de los cheques certificados de que trata el art. 739 del C. de Co., evento en el cual dicha disponibilidad se encuentra plenamente garantizada. 

Para finalizar, no es cierto, como lo afirma el apoderado de la parte actora, que la Superintendencia Bancaria esté negando a través de los actos acusados que el título valor denominado cheque es un medio de pago, pues lo que ha manifestado dicha entidad es que la sociedad fiduciaria demandante al efectuar el abono en cuenta sin confirmar su pago necesariamente se colocó frente a la contingencia del descubierto o sobregiro, como sucedió en el presente caso, incurriendo en la violación del literal h) del articulo 156 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. 

Sobre el tema en comento, la aludida sentencia del 23 de marzo del 2000 proferida por este Tribunal, puntualizó: 

"(...) es indudable que el girador de un cheque, al diligenciarlo, le imparte al banco girado una orden incondicional de pagar una determinada suma de dinero; pero también lo es que la ejecución de esa orden está supeditada por el banco a que el titular de la cuenta corriente tenga en ella fondos suficientes para cubrirlo, pues si no, la institución bancaria no está obligada a pagarlo.  

En tales condiciones ese "título valor" carece de eficacia (...), puesto que no cumplió su finalidad de ser un medio de pago, no produjo sus efectos como título valor, lo cual depende de quien giró un cheque en esas circunstancias.  

De acuerdo a esto, si como resultado del proceso de canje no aparecieron los recursos que con un cheque pretendieron entregarse a una Fiduciaria, el supuesto fideicomitente no adquirió tal condición, y su fallido aporte no ingresó al Fondo Común Ordinario para ser invertido, lo que le impedía obtener cualquier beneficio".  

Las razones que preceden son suficientes para desestimar el cuarto cargo. 

Quinto. Violación del artículo 1234 del Código de Comercio, por falta de aplicación 

Asevera el apoderado de la parte actora que la Superintendencia Bancaria incurrió en violación de los numerales 1 y 6 del art. 1234 del C. de Co, por falta de aplicación, al no tener en cuenta que es obligación del fiduciario realizar diligentemente todos los actos necesarios para la consecución de la finalidad de la fiducia, así como el de procurar el mayor rendimiento de los bienes objeto del negocio fiduciario. 

Precisa que si la Fiduciaria decidiera esperar a que el cheque hiciera canje para efectuar la correspondiente inversión y reconocer los intereses al fideicomitente, estaría actuando en contravía con las disposiciones que establecen los deberes del fiduciario y con la naturaleza misma del cheque como medio de pago y título valor a la vista, por lo cual incurriría en una negligencia que violaría la disposición mencionada y podría comprometer su responsabilidad frente a los fideicomitentes. 

En cuanto a la falta de aplicación del artículo 1234 del Código de Comercio, es pertinente anotar que el actor no puede ampararse o tratar de justificar la infracción de una norma de carácter especial, como es el literal h) del art. 156 del E.O.S.F., bajo el supuesto de dar cumplimiento a los deberes que le impone el aludido artículo 1234 de la codificación comercial, habida consideración de que tales disposiciones no se oponen entre si, y bajo un criterio de interpretación sistemática puede concluirse que una y otra pueden aplicarse armónicamente. 

Ahora, no puede hablarse de que al no reconocérsele al fideicomitente intereses o rendimientos sobre canje se le esté castigando económicamente, puesto que el abono hecho por el banco girado, producto de la autorización del sobregiro, no corresponde a la realidad de una operación de canje, sino como lo sostiene la apoderada de la Superintendencia (fl. 152 C.l.), "(...) a un beneficio de un anticipo potencial, sobre un instrumento que puede no ser objeto de pago, y, por ende, no solo estaría en entredicho el rendimiento, sino la propia condición del fideicomitente, si no se materializa el aporte que otorga derechos a quien se vincula a un fondo común ordinario de inversión".  

En lo relativo a este aspecto, la mencionada sentencia del 23 de marzo del 2000 de este Tribunal, dijo: 

"Del estudio de las disposiciones que el E.O.S.F., a partir del artículo 151 regulan los fideicomisos de inversión y los Fondos Comunes Ordinarios, se desprende que para la constitución de los primeros y el funcionamiento de los segundos tienen que existir recursos efectivamente aportados por los constituyentes o adherentes, que si lo hacen a través de cheques impagados, el girador no pudo adquirir uno u otro carácter y, en tal virtud no tiene la condición de fideicomitente, que es la que le permite percibir algún beneficio como tal. Que si a pesar de ello se le otorgaron anticipadamente, ello no representa ninguna diligencia en la gestión de una fiduciaria que de este modo pone en riesgo sus propios recursos y los de los verdaderos fideicomitentes, dando lugar a que se presenten "problemas de liquidez, rentabilidad y solvencia que ponen en peligro la estabilidad financiera de la entidad", tal como lo denunció la Superbancaria en el radicado No. (…), ya comentado".  

Por las razones expuestas, no prospera el quinto cargo. 

Sexto. Violación del Artículo 83 de la C. N., por falta de aplicación 

Hace consistir la apoderada de la accionante este cargo en que la Sociedad Fiduciaria obró de buena fe, toda vez que ha aceptado como medio de pago los cheques presentados por cada uno de los fideicomitentes para ser invertidos por esta en el desarrollo de las operaciones del Fondo Común Ordinario. 

Que de conformidad con el precepto superior en cita, "las actuaciones de los particulares deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas". Resalta que, por tanto, es obligación constitucional presumir en las gestiones adelantadas por la Sociedad Fiduciaria la buena fe de esta en la realización de las operaciones propias de su objeto social. 

Atinente al principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la C. N., que señala el apoderado de la parte actora como infringido por los actos acusados, la Corte Constitucional en sentencia T-460 del 15 de julio de 1992, hizo las siguientes precisiones: 

"El artículo 83 dispone que "Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas".  

(...)  

De todo lo cual se desprende sin mayores esfuerzos del intelecto que el principio es la confianza, expresada en la presunción de buena fe, mientras que las excepciones al mismo, es decir, aquéllas ocasiones en las cuales pueda partir el Estado del supuesto contrario para invertir la carga de la prueba, haciendo que los particulares aporten documentos o requisitos tendientes a demostrar algo, deben estar expresa, indudable y taxativamente señaladas en la Ley. De tal modo que el servidor público que formule exigencias adicionales a las que han sido legalmente establecidas, vulnera abiertamente la Constitución e incurre en abuso y extralimitación en el ejercicio de las atribuciones.  

Desde luego, lo dicho implica que el mencionado principio también tiene sus límites y condicionamientos, derivados de otro postulado fundamental como es el de la prevalencia del interés común. En modo alguno puede pensarse que el principio de la buena fe se levante como barrera infranqueable que impida a las autoridades el cumplimiento de su función, pues, mientras la ley las faculte para ello, pueden y deben exigir los requisitos en ella indicados para determinados fines, sin que tal actitud se oponga a la preceptiva constitucional".  

La Sala estima que en el caso sub-examine no es que la Superintendencia Bancaria no haya presumido la buena fe en la actuación de la Fiduciaria demandante, sino que luego de analizar y comprobar con medios de convicción suficientes que esta incurrió en varias conductas violatorias del ordenamiento jurídico positivo, decidió como consecuencia de ello, aplicar sanciones correspondientes. 

No prospera, entonces, el sexto cargo planteado. 

Séptimo. Violación de los Artículos 1 y 3 del Código Penal, por falta de aplicación 

Sustenta a través de esta acusación que la Sociedad Fiduciaria no ha violado la norma señalada por la Superintendencia Bancaria, en primer lugar porque como se explicó en el punto 1º no se presenta el principio de legalidad previsto en la Constitución y por otra parte tampoco se configura la tipicidad consagrada en el artículo 1º del Código Penal, puesto que la Fiduciaria no obtuvo el crédito para invertir, sino que se originó un descubierto en razón a que se recibió un cheque como medio de pago, con base en el cual la Sociedad Fiduciaria, en cumplimiento de sus obligaciones con los fideicomitentes y de buena fe, realizó una inversión y éste resultó impagado por causas diferentes a que haya buscado o deseado "obtener un crédito". 

Sobre el particular, la Sala acota lo siguiente: 

En numerosas oportunidades la jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha dicho que el derecho administrativo sancionatorio no necesita acudir al derecho penal, toda vez que posee una normatividad guiada por principios propios y autónomos que responden a finalidades o procedimientos diferentes a los de esta rama del derecho. 

En efecto, en el proceso gubernativo se persigue prevenir o rectificar determinadas actuaciones estrictamente administrativas, lesivas del interés económico del Estado, en tanto que a través del Código Penal se busca ordinariamente reprimir conductas antisociales con medidas restrictivas de la libertad personal. 

Siendo entonces el derecho penal de aplicación restringida a conductas delictivas y contravencionales regidas a través del Código Penal, las mismas no pueden tener cabida en materia de sanciones estrictamente administrativas. 

"También ha precisado la jurisprudencia que el cumplimiento o eficacia de la actividad administrativa exige objetividad, lo que no se lograría si el control de la gestión se sujeta a la prueba de elementos subjetivos, como el dolo o la culpa." 

(El aparte antes trascrito corresponde a la sentencia del 7 de marzo de 1997, Exp. Rad. 8082, Actor (..) S.A. Mag. Ponente. Dra. Consuelo Sarria Olcos.). 

Por lo anterior no prospera el séptimo cargo planteado. 

Como una censura adicional a los cargos atrás analizados, el apoderado de la sociedad demandante hace alusión a desproporcionada sanción que se le impuso a través de los actos acusados, manifestando ( fls. 12 y 13): 

La dosimetría de la sanción no guarda relación alguna con los hechos debatidos, ni con los cargos formulados, ya que se impuso una sanción de configurarse las irregularidades es exorbitante, por cuanto la misma "correspondía a irregularidades de tal entidad que conlleven desestabilidad de la Sociedad Fiduciaria y perjuicios irreparables a los fideicomitentes y toda una serie de atropellos que en el caso que nos ocupa no se presentaron".  

Continúa expresando que la facultad sancionatoria de los entes fiscalizadores no es ilimitada, debe ceñirse estrictamente y en forma proporcional a la gravedad de los hechos ejecutados u omitidos, y a la entidad de los perjuicios causados, sin que le sea dado al funcionario imponer sanciones sin ajustarse a estos parámetros, ello sin desconocer el sustento probatorio que sobre los hechos irregulares se debe tener. 

En relación con lo anterior, conviene subrayar que el artículo 325, numeral 3-22 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, al referirse a las funciones de la Superintendencia Bancaria, prevé: 

Artículo 325. Naturaleza, objetivos y funciones.  

(…) 3. Funciones. Los objetivos antes señalados los desarrollará la Superintendencia Bancaria mediante el ejercicio de las siguientes funciones:  

(…) 22 Imponer a las instituciones vigiladas, directores, revisor fiscal o empleados de la misma, previas explicaciones de acuerdo con el procedimiento aplicable, las medidas o sanciones que sean pertinentes, por infracción a las leyes, a los estatutos o a cualquier otra norma legal a que deban sujetarse, así como por la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia Bancaria".  

De otra parte, debe señalarse que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, "(…) cuando el Superintendente Bancario después de pedir las explicaciones a los administradores o a los representantes legales de cualquier institución sometida a su vigilancia, se cerciore de que estos han violado una norma de su estatuto o reglamento, o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, impondrá al establecimiento, por cada vez, una multa a favor del Tesoro Nacional no menor a Quinientos mil pesos ($500.000) ni mayor de dos millones de pesos ($2.000.000) graduándola a su juicio según la gravedad de la infracción o el beneficio pecuniario obtenido, o según ambos factores. Estas sumas se ajustarán anualmente a partir de la vigencia del Decreto 2920 de 1982 en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE". 

En el caso presente en estudio, tal y como se consigna en la parte motiva de la resolución acusada 0604 de 1999, la Superintendencia Bancaria sancionó a la Fiduciaria demandante por las mismas conductas del año 1997 señalada en la Resolución 1219 del 21 de noviembre de 1997, esto es, (fl. 22), dar lugar a sobregiros 1. Por la no realización oportuna de un traslado entre cuentas del Fondo Común Ordinario; 2. Por la no consignación oportuna de cheques; 3. Por la devolución de instrumentos, sea por falta de la continuidad en la cadena de endosos, o por falta de fondos o por retiros electrónicos en cuantías superiores a las autorizadas, así como por carencia de un control previo a la realización de las operaciones glosadas. 

Así las cosas, no fue una sino varias las irregularidades con las cuales se contravino el literal h) del artículo 156 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, tal como obra al fl. 17 de la aludida Resolución 0604/99, y las mismas se produjeron de manera sucesiva y reiterada en el tiempo, siendo detectadas en desarrollo de la revisión fiscal que efectuó la Superintendencia al dictaminar los estados financieros transmitidos por la mencionada sociedad en el período comprendido entre el 31 de mayo y el 31 de agosto de 1998, no habiendo sido ninguna de ellas desvirtuada por la parte actora en la vía gubernativa, ni en este proceso judicial. 

No prospera entonces la última acusación relacionada con la dosimetría de la pena. 

Como corolario de todo lo anteriormente reseñado, la Sala arriba a la conclusión de que los cargos acusados no pueden prosperar, y por ende, no se accederá a las súplicas de la demanda, puesto que los actos demandados conservan incólume su presunción de legalidad.»