Cooperativas 

Corte Constitucional. Sala Plena. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Sentencia C-201 del 21 de febrero de 2001. Expediente D-3183. 

Síntesis: Se debe indicar el concepto de la violación en la acción de inconstitucionalidad. Actividad financiera de las cooperativas.  

[§ 017] «I. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS 

A continuación se transcribe, resaltado lo demandado, el texto de las disposiciones objeto de proceso: 

"LEY 454 DE 1998
(agosto 4)   

por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones.   

El Congreso de Colombia   

DECRETA:   

(...)   

Artículo 41.- Cooperativas de ahorro y crédito. Son cooperativas de ahorro y crédito los organismos cooperativos especializados cuya función principal consiste en adelantar actividad financiera exclusivamente con sus asociados, su naturaleza jurídica se rige por las disposiciones de la Ley 79 de 1988 y se encuentran sometidas al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de la Economía Solidaria.   

Para adelantar las operaciones propias de las cooperativas de ahorro y crédito, se requiere la autorización previa y expresa en tal sentido de la Superintendencia de la Economía Solidaria, entidad que la impartirá únicamente cuando acrediten el monto de aportes sociales mínimos que se exija para este tipo de entidad.   

La Superintendencia de la Economía Solidaria se cerciorará, por cualesquiera investigaciones que estime pertinentes de la solvencia patrimonial de la entidad de su idoneidad y de la de sus administradores.   

Parágrafo 1. El Gobierno Nacional podrá establecer la obligación para las cooperativas de ahorro y crédito de mantener un fondo de liquidez en entidades de segundo grado de la economía solidaria que desarrollen actividad financiera, y determinar sus características, modalidades y sanciones. 

Este mecanismo también podrá ser ordenado por la Superintendencia Bancaria como medida de salvamento aplicable a cooperativas financieras.  

Artículo 42.- Aportes sociales mínimos. Las cooperativas financieras deben acreditar y mantener un monto mínimo de aportes sociales pagados equivalente a una suma no inferior a mil quinientos millones de pesos ($1.500.000.000).  

Las cooperativas de ahorro y crédito y las cooperativas multiactivas e integrales con secciones de ahorro y crédito, deberán acreditar y mantener un monto mínimo de aportes sociales pagados no inferior a quinientos millones de pesos ($500.000.000).  

El Gobierno Nacional podrá establecer montos mínimos inferiores a los señalados en este artículo, teniendo en cuenta el vínculo de asociación, y la insuficiencia de servicios financieros en el área geográfica de influencia. En todo caso, el ejercicio de esta facultad deberá responder a la fijación de criterios generales aplicados a las cooperativas que se ajusten a ellos.  

Parágrafo 1. En concordancia con lo dispuesto en la Ley 79 de 1988 deberá establecerse en los estatutos que los aportes sociales no podrán reducirse respecto de los valores previstos en el presente artículo.  

Parágrafo 2. Las cooperativas que adelanten actividad financiera en los términos de la presente ley, se abstendrán de devolver aportes cuando ellos sean necesarios para el cumplimiento de los límites previstos en el presente artículo así como de los establecidos en las normas sobre, margen de solvencia.  

Parágrafo 3. El monto mínimo de capital previsto por este artículo deberá ser cumplido de manera permanente por las entidades en funcionamiento.  

Parágrafo 4. Los valores absolutos indicados en este artículo se ajustarán anual y acumulativamente a partir de 1999, mediante la aplicación de la variación del índice de precios al consumidor, total ponderado, que calcula el DANE.  

Artículo 43. Conversión. Las cooperativas de ahorro y crédito estarán obligadas a solicitar autorización para su conversión en cooperativas financieras, cuando durante dos (2) meses consecutivos la proporción del total de captaciones respecto a sus pasivos alcance o supere, el cincuenta y uno por ciento (51%).  

En todo caso, las cooperativas que se encuentren en esta situación, deberán informar inmediatamente, del hecho a la Superintendencia de la Economía Solidaria, presentar dentro del mes siguiente el plan de ajuste, para el cumplimiento de los requisitos establecidos para la conversión en cooperativas financieras. El procedimiento a seguir será el establecido para la conversión de establecimientos de crédito. Si la entidad cuenta con un sistema de autocontrol, el organismo correspondiente deberá informar en el momento en que tenga conocimiento del hecho. 

En caso de que la Superintendencia Bancaria no autorice la conversión, la cooperativa deberá ajustarse a la mayor brevedad posible la relación fijada en este artículo y, en todo caso, dentro del plazo que señale la Superintendencia de la Economía Solidaria.  

Parágrafo 1. Lo dispuesto en el presente artículo no se aplicará a las cooperativas intervenidas o que se encuentren en causal de disolución.  

Parágrafo 2. El incumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo dará lugar a sanciones y multas por parte del organismo de control. Las multas podrán ser sucesivas mientras subsista el incumplimiento de la norma.  

Artículo 44. Especialización. Las cooperativas multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito deberán especializarse para el ejercicio de la actividad financiera cuando durante más de dos (2) meses consecutivos, el monto total del patrimonio de la cooperativa multiplicado por la proporción que represente el total de depósitos de asociados respecto al total de activos de la entidad, arroje un monto igual o superior al necesario para convertirse en cooperativa financiera en los términos previstos en el artículo 42 de la presente ley.  

En todo caso, las cooperativas que se encuentren en esta situación, deberán informar inmediatamente del hecho a la Superintendencia de la Economía Solidaria y presentar dentro del mes siguiente el plan de ajuste para el cumplimiento de los requisitos necesarios para constituirse como cooperativas financieras ante la Superintendencia Bancaria. Una vez autorizada la conversión o especialización en algunas de las alternativas que se señalan en el artículo siguiente, el plan de ajuste deberá cumplirse dentro del plazo que se acuerde con la Superintendencia Bancaria. El organismo de autocontrol correspondiente y las entidades de integración que desarrollen programas de autocontrol también deberán informar en el momento en que tengan conocimiento del hecho.  

En caso de que la Superintendencia Bancaria no autorice la especialización, la cooperativa deberá ajustarse a la mayor brevedad posible al límite de captaciones fijado en este artículo y, en todo caso, dentro del plazo que señale la Superintendencia de la Economía Solidaria.  

Parágrafo 1. Lo dispuesto en el presente artículo no se aplicará a las cooperativas intervenidas o que se encuentren en causal de disolución.  

Parágrafo 2. El incumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo dará lugar a sanciones y multas por parte del organismo de control. Las multas podrán ser sucesivas mientras subsista el incumplimiento de la norma.  

(...)  

Artículo 46. Excepciones a la conversión y especialización. No estarán obligadas a convertirse ni a especializarse las cooperativas de ahorro y crédito y las multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito que estén integradas por asociados que se encuentren o hayan estado vinculados laboralmente a una misma entidad pública o privada". 

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION  

1. Sustracción de materia  

Como dice el Procurador General de la Nación, el aparte demandado del artículo 43 de la Ley 454 de 1998 fue derogado por el artículo 113 de la Ley 510 de 1999. 

De conformidad con reiterada jurisprudencia de esta Corte, entonces, carece de objeto que se profiera un fallo de mérito por cuanto la norma en cuestión no está produciendo efecto alguno. 

Se proferirá al respecto decisión inhibitoria. 

2. Ineptitud sustancial de la demanda 

Ha reiterado la Corte que los cargos formulados contra las normas que según el artículo 241 de la Constitución pueden ser demandadas por inconstitucionalidad deben recaer sobre el contenido de las normas o sobre el trámite seguido para su aprobación o expedición, pero no sobre su aplicación por parte de los operadores jurídicos ni tampoco sobre las conveniencias o inconveniencias de su ejecución. 

"Tampoco es admisible la demanda de proposiciones inexistentes en la norma acusada, como lo ha expresado esta Corporación:  

Para que la Corte Constitucional pueda establecer, con fuerza de verdad jurídica, la inexequibilidad que ante ella se solicita, es indispensable que la demanda recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o implícito.  

Es verdad que la Corte, al efectuar el cotejo de una norma con la Constitución puede introducir en ella distinciones, para declarar la exequibilidad condicionada, excluyendo del ordenamiento jurídico determinado alcance del precepto objeto de su fallo.  

Es decir, puede la Corte, en ejercicio de sus atribuciones, al analizar una norma que ante ella se demanda, o que debe revisar oficiosamente, diferenciar entre varios sentidos posibles del precepto admitiendo aquéllos que se avienen a la Constitución y desechando los que la contradicen.  

La misma función del control constitucional, para que sea efectiva, exige que la autoridad encargada de ejercerla pueda condicionar en casos excepcionales la decisión de exequibilidad, cuando de la propia disposición enjuiciada pueden surgir efectos jurídicos diversos o equívocos, por lo cual se requiere que el juez de constitucionalidad defina hasta dónde llega el precepto en su ajuste a la Constitución, y donde y porqué principia a quebrantarla. 

Pero esa técnica de control difiere de aquella encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden. Esta es la circunstancia del caso en estudio, en el cual los demandantes piden que no se declare inexequible ninguna parte de la norma vigente sino una hipótesis arbitrariamente inferida de ella.  

No resulta posible resolver sobre cada uno de los casos particulares hipotéticamente cobijados por un precepto legal, introduciendo comparaciones con otros casos igualmente particulares no previstos en él.  

Para llegar a la declaración de inexequibilidad total o parcial de una disposición de la ley es menester definir si existe una oposición objetiva y verificable entre lo que dispone el precepto acusado y lo que manda la Constitución. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-504 del 9 de noviembre de 1995).  

La Corte estima que, si bien -como lo ha dicho varias veces- la acción de inconstitucionalidad, en razón de su carácter popular, no presenta las connotaciones formalistas ni las exigencias sacramentales de otros mecanismos de defensa ante los jueces, el ciudadano que ante ella pone en tela de juicio la ejecutabilidad de una norma por considerar que contradice la Constitución, debe indicar, al menos en forma sumaria -no necesariamente técnica-, cuáles son las razones que sustentan el criterio que lo ha llevado a plantear la demanda. Así surge con claridad del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, que no se limita a exigir el señalamiento de las disposiciones supuestamente violadas sino el concepto de violación. Este no puede consistir simplemente en expresar que los preceptos acusados son incompatibles con los principios o mandatos fundamentales, sino que, para orientar el análisis que han de emprender los jueces constitucionales, ha de dejar explícita -así sea en forma sencilla- la causa por la cual quien demanda estima desconocida la preceptiva constitucional." 

La Corte, al respecto, reitera lo dicho en la C-955 del 26 de julio de 2000: 

"En efecto, es doctrina de la Corte la de que, pese al carácter informal de la acción pública de inconstitucionalidad, que surge a la vez del derecho político, en cabeza de todo ciudadano, y del interés colectivo en la preservación del ordenamiento jurídico y de su estatuto básico, los jueces a quienes se encomienda la delicada función de guarda de la integridad y supremacía de la Carta no pueden cumplir su tarea si no se les indica, al menos en sencillo esbozo, las razones en que se funda el ciudadano para pedir que una norma sea declarada contraria a los preceptos fundamentales. No es cosa baladí poner en tela de juicio una regla de Derecho, cuya vigencia no debería verse interrumpida por determinación del organismo jurisdiccional competente, a menos que ante él se perfile un razonamiento mínimo orientado a demostrar su incompatibilidad con postulados o mandatos del Constituyente.  

Desde ese punto de vista, la sola inconformidad de un ciudadano con la disposición que se ha puesto en vigencia, o las razones de inconveniencia que esgrima -que pueden ser válidas y, en todo caso, son respetables desde el punto de vista de la libertad de expresión-, no son suficientes para hacer que operen los mecanismos de control de constitucionalidad, que requieren un elemental soporte argumentativo expresado ante el juez para que se inicie, tramite y decida con fuerza de cosa juzgada y de modo definitivo si el precepto acusado se aparta de la Constitución Política.  

Si a primera vista el Sustanciador observa, al momento de resolver acerca de la admisión de la demanda, que ésta carece de todo motivo en que pueda basarse el actor para pedir su inexequibilidad, ha de rechazarla, o inadmitirla -ordenando al demandante que corrija su libelo-. Pero, en virtud de la prevalencia del derecho sustancial y para preservar el derecho político del ciudadano, si tal apreciación inicial no arroja la clara e incontrovertible conclusión de la ineptitud de la demanda, será la Sala Plena de la Corte la que, al dictar sentencia, establezca sus alcances y su idoneidad, como en el presente caso ocurre". 

La Corte considera que los motivos de violación deben ser relacionados al menos de manera suscinta, con el contenido de lo impugnado, de modo que pueda darse un cotejo, siquiera elemental, entre los dos extremos de la proposición expuesta ante el Tribunal Constitucional por el ciudadano que, en defensa del orden jurídico, acude a sus estrados. 

En el presente caso, el actor funda su ataque contra los artículos impugnados en los perjuicios que, de acuerdo con su criterio, se causan a las cooperativas cerradas a raíz del cambio de exposición usado por el legislador, quien pasó del concepto de "servicio de ahorro y crédito" al de "actividad financiera". 

También asegura que las normas demandadas ocasionan un conflicto referente a los derechos reconocidos a las cooperativas cerradas, con anterioridad a la expedición de la Ley 454 de 1998. 

Dice, sin señalar las razones para ello, que en la normatividad acusada se descuida la protección y promoción de formas asociativas y solidarias de propiedad, y se perjudica la libre actividad económica y la iniciativa privada. 

En cuanto a los artículos 43 y 44 demandados, se sostiene que al fijarse ciertos límites en el monto de los aportes, se obstruye la libertad de asociación, y de que la conversión y especialización consagrada en dichas disposiciones desnaturaliza el carácter solidario de servicio social de ayuda mutua que debe caracterizar a las cooperativas. 

Para la Corte es claro que si bien el actor menciona como violados algunos artículos de la Constitución Política, no relaciona, ni siquiera de modo elemental, el contenido de las disposiciones objeto de proceso con lo dispuesto en dichas normas superiores, ni expresa las razones en las cuales funda su posible inconstitucionalidad. 

(…) 

RESUELVE: 

Declararse INHIBIDA para proferir fallo de mérito sobre la demanda instaurada por el ciudadano (...) contra varios artículos de la Ley 454 de 1998.»