Bonos Pensionales
Corte Constitucional. Sala Cuarta de Revisión. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia T-1035 del 27 de septiembre de 2001. Expediente T-456856.
Síntesis: Emisión del bono pensional y reconocimiento de la pensión de vejez. Acción de tutela y bonos pensionales. Ineficacia de la Administración como fuente de vulneración de los derechos fundamentales.
[§ 009] «(…)
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Problema jurídico
De acuerdo con los hechos anotados, procede la Corte Constitucional a determinar si la negativa del Seguro Social a reconocer la pensión de vejez del accionante, vulnera sus derechos fundamentales, en la medida en que cumple los requisitos de edad y tiempo de cotización para pensionarse pero no se ha emitido el bono pensional por parte de la entidad responsable.
2. Solución del problema
Acción de tutela y bonos pensionales
La acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial subsidiario o residual para la protección de derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale la ley. Esta condición indica que, por principio, la acción de tutela procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.
Así mismo, en materia de bonos pensionales establece el artículo 118 de la Ley 100 de 1993 que existen tres tipos a saber: i) Bonos pensionales expedidos por la Nación, ii) Bonos pensionales expedidos por las Cajas, Fondos o entidades del sector público que no sean sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas del nivel Nacional; y iii) Bonos pensionales expedidos por empresas privadas o públicas, o por cajas pensionales del sector privado que hayan asumido exclusivamente a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones y cuya denominación genérica de bono pensional se complementará con el nombre de la entidad emisora.
El Decreto extraordinario 1314 de 1994 indica que los bonos pensionales que se expidan por traslado de servidores públicos al régimen de prima media con prestación definida administrado por el Seguro Social, deben ser emitidos por la última entidad pagadora de pensiones a la cual haya pertenecido el afiliado, o por la Nación o Entidad territorial respectiva cuando la responsabilidad corresponda a una Caja, Fondo o entidad del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional o territorial. Las demás entidades públicas pagadoras de pensiones a las cuales haya cotizado o en las cuales haya servido el afiliado antes de su vinculación al Seguro Social deberán contribuir a la financiación del bono pensional tomando en cuenta los tiempos servidos.
Como se aprecia en esta norma, se establece que hay un emisor del bono y unos contribuyentes. El contribuyente se entiende como la entidad que emite el bono para lo cual expide una resolución en la que i) acepta la cuota del bono pensional, ii) autoriza la suscripción del bono a nombre del beneficiario por la cuota parte, y iii) determina acuerdos de pago entre quien emite el bono y el o los contribuyentes. Al respecto, el artículo 1º del Decreto 1513 de 1998 señala:
"Artículo 1°. La definición de `Administradora' contenida en el artículo 1° del Decreto 1748 de 1995 quedará así:
Administradora (entidad): Es aquella que tiene como afiliado al solicitante del bono, es decir, una AFP, el ISS y las compañías de seguros, en los casos de planes alternativos de pensiones; ver artículo 48.
Adiciónanse las siguientes definiciones al artículo 5° del Decreto 1748 de 1995:
Contribuyente. Entidad pagadora de pensiones obligada al pago de la cuota parte del bono pensional.
Emisión de bono. Se entiende por tal el momento en que se confirma o certifica la información contenida en la liquidación provisional, en el caso de emisores privados, o el momento en que queda en firme el acto administrativo que reconoce el derecho al bono pensional, en el caso de emisores públicos.
Expedición del bono. Se entiende por tal el momento de suscripción del título físico o del ingreso de la información al depósito central de valores.
Reconocimiento de cuota parte. Acto mediante el cual el contribuyente acepta el pago de la cuota parte y autoriza al emisor para suscribirla en su nombre. En el caso de las entidades públicas consiste en un acto administrativo en firme; en caso de entidades privadas, de una comunicación dirigida al emisor."
De otra parte, la sentencia T-030 de 2001 de esta Corporación señaló en relación con la exigencia de los bonos pensionales:
"3. La exigencia de los bonos no puede convertirse en un elemento que vulnere el derecho a una pensión. La caótica legislación sobre bonos pensionales ha servido de disculpa para afectar injustamente a muchas personas que teniendo derecho a su pensión no la pueden obtener e inclusive por Resolución se les niega. Esto se aprecia en la gran cantidad de tutelas que se interponen por esta razón. Particularmente grave es lo que está aconteciendo en los Seguros Sociales: con mucho esfuerzo el aspirante a jubilado consigue que se solicite el bono pero luego no lo emiten o lo emiten pero no sitúan el dinero y lo mas inhumano: si el afectado interpone tutela los Seguros Sociales profieren Resolución no concediendo la pensión.
Ese comportamiento no tiene explicación porque se supone que los principios rectores de la política social, dentro de los cuales ocupa lugar preferente la seguridad social en pensiones, tienen eficacia jurídica. Además, a nivel personal, se deben respetar los derechos adquiridos, uno de ellos, quizás el principal, es el reconocido desde hace años de que se adquiere el status de jubilado cuando se llega a la edad requerida -la general o la de regímenes especiales- y cuando se cumplen los años de servicio o semanas cotizadas, teniendo en cuenta la favorabilidad y los regímenes de transición y especiales. Esto, en cualquier país civilizado no tiene discusión.
Sin embargo, la verdad es que los operadores jurídicos en las entidades encargadas de decretar las pensiones consideran que las normas constitucionales son simple "retórica constitucional" y dichos funcionarios en una cantidad de casos no se consideran vinculados a las normas constitucionales. Es por eso que invocan fuera de contexto las reglas referentes a los bonos como disculpa para negar una pensión o para postergar su reconocimiento (...)".
De acuerdo con lo anterior, es necesario que las autoridades encargadas del reconocimiento y pago de derechos pensionales apliquen las normas de carácter legal referentes a bonos, a la luz de los principios y valores constitucionales para que se cumpla con el fin esencial del Estado de protección efectiva de los derechos fundamentales (Art. 2º C.P.).
2.2. Ineficacia de la administración como fuente de vulneración de derechos fundamentales
El artículo 2º de la Constitución Política consagra que las autoridades públicas han sido establecidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Este precepto constitucional señala que los fines esenciales del Estado son el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general y la garantía de efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Constitución.
Por su parte, el artículo 366 de la Carta declara que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado.
Igualmente, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución Política, la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Sobre estos principios la Corte ha señalado lo siguiente:
"Uno de los principios que inspiran la actividad de las entidades públicas, particularmente la que corresponde adelantar a la administración, es el de eficacia, que se traduce en la obtención de resultados mediante la más adecuada inversión de los recursos públicos, y que no puede concebirse sino en relación con los conceptos de economía y celeridad, también consagrados por la enunciada norma como postulados de obligatoria observancia para quien tiene a su cargo la función administrativa.
A estos conceptos, que se han elevado a la categoría de normas constitucionales, por cuyo desconocimiento responden los servidores públicos (artículo 6º C.P.), se oponen abiertamente los de negligencia y pereza administrativa, que dan lugar a situaciones de malestar colectivo, especialmente si aparecen, por omisión, el quebranto o amenaza de derechos fundamentales. Es esta una de las formas de ataque a los mismos ha sido expresamente contemplada por el artículo 86 de la Constitución Política como susceptible de la acción de tutela."1
En la sentencia T-204 de 1994 expresó:
"La eficacia de la función administrativa guarda relación con el deber que tienen las autoridades de adecuar su conducta para lograr el cumplimiento de los fines del Estado, según lo dispuesto en el artículo 2º de la Constitución, que enuncia entre ellos el de promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios consagrados en la Constitución y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, objetivos que no pueden alcanzarse si la administración mantiene una actitud apática y de indiferencia ante los justos requerimientos de los administrados que, en cuanto personas, constituyen la razón de ser de la organización estatal.
(...)
El mandato constitucional contenido en el artículo 209 de la Carta impone a las autoridades la obligación de atender -no con promesas ni estudios a largo plazo, sino en forma pronta y eficaz- las necesidades de los administrados, más aún cuando éstos se encuentran en circunstancias materiales de indefensión (...)".
Así mismo, en la sentencia T-491 de 2001 reiteró su jurisprudencia en el sentido que el comportamiento de quienes utilizan los procedimientos burocráticos a manera de justificación para postergar indefinidamente el respeto de los derechos, incurren en prácticas que resultan contrarias a la Constitución Política y vulneran los derechos y garantías de los ciudadanos. Por lo tanto, la ineficiencia administrativa no sirve de excusa para desconocer los derechos constitucionales.
De acuerdo con lo anterior, la acción ineficiente e ineficaz de la Administración debe contrarrestarse pues, en muchas ocasiones, de aquella depende el ejercicio pleno de derechos y libertades individuales.
En consecuencia, esta Sala de Revisión, al resolver el caso concreto, se pronunciará sobre la observancia de los principios constitucionales enunciados.
3. Caso concreto
En el caso planteado se comprueba que el accionante ha sido objeto de un tratamiento inadecuado por parte del Seguro Social.
En efecto, la conducta de dicha entidad ha sido manifiestamente negligente y contraría los principios constitucionales de eficacia, eficiencia y celeridad, en la medida en que:
a) No resolvió oportunamente los recursos de reposición y apelación interpuestos por el accionante contra el acto administrativo que negó su solicitud pensional.
b) Tal y como lo reconoce el propio Seguro Social en la Resolución No. 006846 de 2001, esa entidad solicitó equivocadamente al Ministerio de Hacienda el bono pensional del accionante, cuando lo correcto era haberlo hecho a la Caja Promotora de Vivienda Militar.
c) Sólo hasta el 28 de marzo de 2001, con ocasión de la interposición de la acción de tutela2 y concretamente por el informe solicitado por el juzgado de segunda instancia al Seguro Social3, esta entidad solicitó a la Caja Promotora de Vivienda Militar la emisión del bono pensional.
d) A pesar de lo señalado por el Seguro Social en la Resolución No. 006846 de 2001, la Caja Promotora de Vivienda Militar, mediante oficio No. 13345 del 19 de abril de 2001, envió la liquidación provisional del bono pensional del accionante, la cual está pendiente de estudio desde esa fecha.
e) No hay congruencia entre la Resolución No. 006846 y la Resolución No. 000588 del Seguro Social, ya que mientras en la primera se afirma que la Caja Promotora de Vivienda Militar envió la liquidación provisional del bono pensional del accionante, en la segunda señala que "la expedición del bono por parte de la Secretaría de Hacienda del Distrito es requisito indispensable para que el ISS pueda reconocer la prestación (...)" (la negrilla es de la Corte).
Si como se tiene establecido era la Caja Promotora de Vivienda Militar la entidad competente para expedir el Bono Pensional del accionante y si desde el 19 de abril de 2001 se envió la correspondiente liquidación provisional al Seguro Social, no resulta lógico y mucho menos constitucional que se niegue la pensión del accionante quien, como lo señaló el propio Seguro, reúne los requisitos de ley para el reconocimiento de su pensión de vejez. Por lo tanto, no es de recibo para esta Corporación argumentar que la Secretaría de Hacienda del Distrito no ha expedido el mencionado bono, para negar el reconocimiento de la pensión, ya que esa entidad del Distrito no tiene, en el presente caso, el deber jurídico de hacerlo.
Igualmente, está plenamente demostrada la inobservancia de los principios de eficiencia, eficacia y celeridad, puesto que si desde el 19 de abril de 2001 el Seguro Social recibió la liquidación provisional del bono pensional del actor, y el 24 de abril de 2001, mediante Resolución No. 006846, reconoció que dicha liquidación estaba pendiente de estudio, no existe justificación para que el 8 de agosto del mismo año, fecha en la que se resolvió el recurso de apelación, no se hubiera pronunciado sobre el particular y afirmara, por el contrario, para negar la solicitud pensional del actor, que se requería que una autoridad ajena a ese trámite pensional (Secretaría de Hacienda del Distrito) hubiera expedido el bono pensional. Esta actuación es contraria no sólo a los preceptos constitucionales enunciados, sino que ha afectado los derechos fundamentales a la dignidad, al mínimo vital, a la seguridad social y al debido proceso del accionante, quien por ser persona de la tercera edad, el Estado debe prohijarle una protección especial a través de sus autoridades (Art. 13 C.P.).
De lo expuesto se infiere que la ineficiencia e ineficacia administrativa del Seguro Social se reflejó, en el presente caso, en la incoherencia interna de las decisiones que adopta, lo cual se materializa en la vulneración de los derechos que le asisten al peticionario.
Por lo anterior, se ordenará dejar sin efecto la Resolución No. 000588 de 2001 emitida por el Seguro Social que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 006359 de 1999, dentro del trámite administrativo de solicitud pensional del señor (…), para que el Seguro Social, en el término de 48 horas, resuelva dicho recurso, teniendo en cuenta la liquidación provisional enviada por la Caja Promotora de Vivienda Militar desde el 19 de abril de 2001. En caso que el Seguro Social tenga dudas acerca de la liquidación provisional deberá remitir en éste mismo término las objeciones a la Caja Promotora de Vivienda Militar para que ésta haga las precisiones del caso y emita el bono pensional.
Respecto de la Caja Promotora de Vivienda Militar, se advierte que esa entidad no ha vulnerado derechos fundamentales del accionante, razón por la cual no habrá lugar a proferir orden sobre el particular. Sin embargo, si el Seguro Social objeta la liquidación provisional del bono del accionante, ésta deberá realizar las aclaraciones, adiciones o modificaciones necesarias dentro de las 48 horas siguientes al recibo de la objeción del Seguro Social.»
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