Acción de Grupo
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto del 2 de febrero de 2001. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Radicación AG-017.
Síntesis: Principios de interpretación normativa; del efecto útil, de interpretación sistemática y de interpretación conforme. Condiciones uniformes respecto de una misma causa como presupuesto de la procedencia de las acciones de grupo. Derechos colectivos.
[§ 002] «(…)
CONSIDERACIONES
Con el fin de determinar el objetivo y los elementos que definen y caracterizan las acciones de grupo, punto central del debate planteado por la providencia recurrida y la respectiva impugnación, la Sala considera necesario analizar las disposiciones de la ley 472 de 1998, a la luz de las normas constitucionales que le sirven de fundamento y de los principios de interpretación normativa que han orientado la jurisprudencia constitucional.
Recordemos, en primer lugar, el contenido de tales principios:
a) Principio del efecto útil
La Corte Constitucional ha expuesto que el principio de interpretación normativa que se funda en el "efecto útil" enseña que, entre dos posibles sentidos de un precepto, uno de los cuales produce consecuencias jurídicas y el otro a nada conduce, debe preferirse el primero.1
b) Principio de interpretación sistemática
Este principio responde a la necesidad de no perder de vista la totalidad, ya que lo "general" se da en lo "particular" o, lo que es lo mismo, el todo se contiene y se expresa como referencia obligada en la parte.2
Así que la técnica de interpretación sistemática supone identificar y tipificar la institución a la cual pertenece la norma interpretada, y sólo a partir del significado y espíritu de esa institución puede lograrse una interpretación adecuada en función suya3 Por ello, una vez tipificada la institución de la que se trate, el intérprete debe "determinar el significado de los términos y el alcance de la fuente (...) para lo cual se debe referir a dicha institución" 4
En ese sentido, ha dicho la Corte Constitucional que se trata de un método de hermenéutica jurídica que supone que un conjunto normativo debe interpretarse de una manera tal que sus disposiciones adquieran un sentido dentro del contexto en que tienen lugar y, así, todas puedan ser aplicables5.
c) Principio de interpretación conforme
Consiste en que la totalidad de los preceptos jurídicos deben ser interpretados de manera tal que su sentido se avenga a las disposiciones constitucionales. Es decir que ante una norma ambigua cuya interpretación razonable admita al menos dos sentidos diferentes, el principio de interpretación conforme impone al intérprete optar por la interpretación que se adecúe de mejor manera a las disposiciones constitucionales6.
Se trata de dar aplicación al artículo 4º Constitucional, pues es en obedecimiento a la jerarquía normativa de la Constitución que toda interpretación jurídica debe arrojar un resultado permitido por la Constitución.
e) Principio de interpretación razonable
Este principio supone que el juez debe aplicar las normas de derecho de una manera tal que se produzcan resultados proporcionados, razonables, equitativos y verdaderamente justos, de preferencia sobre el rigorismo jurídico. Al respecto, la Corte Constitucional ha hecho las siguientes precisiones:
"El concepto de decisión razonable, en detrimento de los fallos fundados en la estricta legalidad, se impuso a principios de siglo como una práctica de jueces y tribunales, justificado en la necesidad de evitar consecuencias indeseadas en la aplicación del derecho. Pero la lucha contra el formalismo no se detuvo allí, en el texto de algunos fallos aislados. La creación del derecho incorporó numerosas fórmulas que aceptaron este tipo de correctivos judiciales. Fue así como se introdujeron en todos los ordenamientos europeos conceptos tales como "motivos de equidad", "decisión razonable", "justa moderación", "consecuencias inaceptables", con el propósito de evitar, incluso a través del recurso a la ficción, las consecuencias irrazonables de la aplicación directa de la ley.
Las constituciones propias del estado social de derecho, no sólo aprueban la participación creativa del juez en la aplicación del derecho, sino que, además, lo exigen como una condición esencial para la realización de sus propósitos. Quizás lo más importante de la innovación que introdujo el constitucionalismo de mediados del presente siglo del cual se nutre la constitución política colombiana consiste en concebir un sistema cuya afectación de la "predictividad"seguridad jurídica se justifica en beneficio de una mayor cercanía de las normas a la realidad social, esto es, de una mayor justicia. No sobra señalar que con la aceptación de esta manera de pensar no se hizo otra cosa que recoger a plenitud la idea aristotélica de la equidad, como correctivo de la legalidad.
Los propósitos esenciales en un Estado social de derecho son de orden material. Todos los procedimientos y formalidades están previstos como medios para la realización de valores; de otra manera pierden sentido y justificación. Poco importan las llamadas "categorías jurídicas" si de su aplicación resulta una solución irrazonable que no satisface las exigencias mínimas de paz social que la comunidad demanda del derecho. El derecho es un instrumento finalista, dispuesto en su conjunto para la realización de valores. La aplicación exegética y formalista desnaturaliza su función social y desvirtúa su función constructiva y pacificadora" 7.
Con fundamento en estos principios, aborda la Sala el análisis de los artículos 46 y 47 de la ley 472 de 1998. El primero establece lo siguiente:
"Art. 46. Procedencia de las acciones de grupo. Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad.
La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios.
El grupo estará integrado al menos por veinte (20) personas".
Dos aspectos de la norma parecen fundamentales para la comprensión del contenido de la acción. En ella se exige, en primer lugar, que quienes la formulan reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó para ellos perjuicios individuales. En segundo lugar, que tales condiciones uniformes existan, igualmente, respecto de los elementos que configuran la responsabilidad.
Por el principio del efecto útil, según se ha visto, el texto de una norma debe ser interpretado de manera que todo cuanto ella prescribe produzca consecuencias jurídicas. En consecuencia, no puede el intérprete dar idéntico significado a dos expresiones contenidas en una misma norma, pues una de ellas resultaría superflua e innecesaria.
Ahora bien, si los elementos de la responsabilidad son: a) el hecho generador del daño, culpable o no, de acuerdo con el régimen que resulte aplicable, b) el daño, y c) el nexo causal entre éste y aquél, debe entenderse que cuando el legislador prescribe que las personas deben reunir "condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios (...)", se está refiriendo a un concepto diferente del hecho generador del daño, puesto que tal exigencia está comprendida en la disposición contenida en la misma norma, según la cual "las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad".
Para efectos de desentrañar el significado de la frase analizada, resulta necesario, en opinión de esta Sala, precisar el contenido de la expresión "condiciones uniformes". Teniendo en cuenta que estas acciones se han diseñado para reparar daños que afecten a grupos de especial entidad8, tales condiciones uniformes son aquellas conforme a las cuales es posible que un conjunto de personas se relacionen entre sí para conformar un grupo9, y adquieren relevancia al estar presentes respecto de la causa del perjuicio que dichas personas sufren.
Conforme a lo anterior, es claro que las condiciones comunes respecto de la causa que origina el daño aluden a las condiciones o caracteres predicables de un grupo determinado o determinable de personas que se han puesto en una situación común, de la cual, posteriormente, se deriva para ellos un perjuicio, de manera que cuando la norma se refiere a las condiciones uniformes respecto de la causa del daño, está significando que debe existir una situación común en la que se colocaron determinadas personas con antelación a la ocurrencia del daño.
En efecto, un consumidor, por ejemplo, sólo lo es dentro del ámbito propio del mercado y respecto de la actividad y las personas vinculadas, de una u otra forma, a la relación jurídica en virtud de la cual adquiere determinados bienes o accede a determinados servicios. Es, en ese caso, el ámbito del mercado, en el que es posible que se generen situaciones en torno de las cuales unas personas ostenten características comunes que las hacen parte de un determinado grupo social, identificado como consumidores de (x) producto, y en esa condición pueden resultar perjudicados. Así, si el daño se produce por la adquisición de un producto defectuoso, resulta claro que los consumidores del mismo reúnen condiciones uniformes respecto de la causa que lo originó.
Entonces, lo que dispone la norma analizada es que el conjunto de personas que puede acceder a este mecanismo procesal debe ser uno de aquellos cuyos miembros compartan determinadas características; pero además, tales características deben ser predicables de esas personas sólo en cuanto todas ellas se han colocado -con antelación a la ocurrencia del daño- en una situación común, y sólo frente a aquellos aspectos relacionados con tal situación. Así las cosas, es claro que la condición de damnificado no podría constituir, en ningún caso, la condición uniforme que identifique a unas personas como miembros de un grupo.
En relación con este terna, resultan pertinentes los criterios expuestos por Durkheim10 para definir los tipos sociales, pues si bien ellos se utilizan en relación con las sociedades, el mismo autor señala que ellas "se componen de partes añadidas unas a otras". Luego, en tanto las partes participan de la esencia del todo, tales criterios pueden servir para definir, también, grupos o sectores de la sociedad. Así, siguiendo al mencionado profesor, dichas condiciones consisten en modos de actuar exteriores al individuo es decir, que no le son ínsitos, y que la sociología ha calificado como de orden morfológico, por ser la base para determinar los tipos sociales. Se trata de condiciones que permiten que una pluralidad de personas se convierta en un grupo determinado con antelación a la ocurrencia del daño. No es el daño, entonces, lo que origina el grupo, sino que éste se ha formado alrededor de una situación común en la que se han colocado sus miembros, y con ocasión de la cual, posteriormente, todos (o algunos de ellos) sufren un daño.
En ese sentido, la Corte Constitucional precisó, en su sentencia C215 de 1999, refiriéndose al objeto de este tipo de acciones, que "se trata de proteger intereses particulares de sectores específicos de la población (por ejemplo, consumidores), de ahí su denominación original de class action" (negrillas fuera del texto).
Así las cosas, no se trata de una acción que pueda ser intentada por un grupo de veinte personas que coincidan por su interés particular de contenido patrimonial consistente en ser indemnizadas por un daño sufrido por ellas en virtud de un mismo hecho. No. Si bien esta acción tiene por objeto, por lo general, la protección de derechos individuales, mediante la obtención de "una compensación pecuniaria que será percibida por cada uno de los miembros del grupo que se unen para promover la acción"11, es de su esencia que se pretenda proteger a un conjunto de personas que se identifican por ciertas condiciones específicas preexistentes a la ocurrencia del daño.
Todo lo dicho permite comprender que la fuerza semántica del vocablo "grupo" debe traer consigo especiales implicaciones jurídicas, las cuales fueron insinuadas por la Corte Constitucional,12 al afirmar que la pluralidad de personas a la que afecta el daño que se pretende reparar es de una entidad tal, que debe ser atendida de manera pronta y efectiva, es decir, que debe tratarse de un grupo relevante dentro de la actividad social, económica, política, académica entre otras del país; igualmente, cuando la Corte aclara que con la acción de grupo se pretende proteger intereses de sectores de la población, está indicando que no toda pluralidad de personas configura un grupo de aquellos cuyos integrantes están legitimados para interponer estas acciones.
De otra parte, y con el fin de abundar en argumentos que permitan sustentar esta conclusión, resulta importante tener en cuenta lo previsto en el artículo 47 de la ley 472 de 1998. Esta norma establece:
"ART. 47 Caducidad. Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo".
Según el principio de interpretación conforme, como ya se dijo, todos los preceptos jurídicos deben entenderse de manera que su contenido esté de acuerdo con la Constitución. Sujetando la interpretación del artículo anterior a esta preceptiva, no se lo puede entender en el sentido de que las acciones individuales de indemnización de perjuicios y la acción de grupo procedan alternativamente en todos los casos en que haya más de 20 perjudicados por un mismo hecho. Una tal interpretación produciría consecuencias inaceptables dentro de nuestro sistema constitucional, sin duda no queridas por el precepto legal.
Piénsese, nada más, que una interpretación en ese sentido supondría una violación grosera al derecho de igualdad en general, y específicamente, al principio de igualdad de las personas ante la ley procesal y ante los tribunales. En efecto, tal como lo ha dicho la Corte Constitucional:
"(...) el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que fue aprobado mediante Ley 74 de 1968, y entró en rigor para Colombia el 23 de marzo de 1976, y que por ende tiene eficacia interna en nuestro ordenamiento (CP arts 93 y 94), establece que "todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia". Existe entonces una máxima específica de igualdad en materia procesal y de acceso a la justicia (...). Esto no significa obviamente que el Legislador se encuentre imperativamente atado a disponer consecuencias idénticas para los diferentes sujetos procesales, pues su libertad para establecer las formas propias de cada juicio autoriza la regulación de cargas jurídicas y efectos diferentes para los distintos actores, según las diversas fases del procedimiento. Por consiguiente, si bien el Legislador puede establecer consecuencias jurídicas diferentes a los sujetos procesales (...) esas diferencias de trato deben tener un sustento objetivo y razonable muy claro, ya que todas las personas son iguales ante la administración de justicia" 13 . (negrillas fuera del texto original).
Lo antedicho impone al juez una lectura de la norma que descarte cualquier posibilidad de discriminación o trato diferente injustificado.
En ese sentido y sabiendo que las distinciones permitidas son las fundadas en motivos razonables para lograr objetivos legítimos14 , no puede considerarse que la simple pluralidad de perjudicados por un mismo hecho se erija en criterio suficiente para el otorgamiento de un tratamiento preferencial en materia procesal. Ello implicaría, per se, un trato discriminatorio para aquellas otras personas que, igualmente afectadas en sus derechos, no alcancen a conformar un grupo tan numeroso, pues quedarían sometidas al procedimiento ordinario, más largo que el previsto para las acciones de grupo, sin razón ni justificación alguna. Debe anotarse, al respecto, que los términos previstos para el trámite de estas últimas son perentorios y su incumplimiento, según lo dispone el artículo 84 de la ley 472 de 1998, hace incurrir al juez en causal de mala conducta, sancionable con destitución del cargo.
A todas luces es claro que la mera pluralidad no constituye un criterio suficiente y proporcionado que justifique un trato desigual, pues "en el campo procesal, en lo referente a la administración de justicia, la igualdad se logra al disponer que todos sean juzgados por el mismo procedimiento (...)",15 lo cual no impide, claro está, que existan procedimientos especiales y diferentes entre sí, siempre que hayan sido estatuidos con fundamento en criterios razonables.
Al respecto, la Corte Constitucional ha expresado:
"El legislador ha tenido en cuenta las controversias que con mayor frecuencia surgen entre las personas. Esas controversias difieren por razón de su origen, de los derechos y los intereses en juego, de las consecuencias que traen consigo, de las finalidades de las partes, y de lo que implica la solución del conflicto (...). Esos diversos procedimientos consultan las circunstancias ya señaladas: diferencias entre los múltiples asuntos, por razón de los factores indicados. Y precisamente porque se diseñan teniendo en cuenta las particularidades de las diversas clases de controversias, hay que suponer que garantizan el derecho de defensa, fundado en la igualdad de las partes ante la ley, base del debido proceso"16. (negrillas fuera del texto original).
A tono con lo dicho, la Sala encuentra que de las normas antes transcritas no se colige que las acciones de grupo y las demás acciones ordinarias de carácter indemnizatorio proceden indistintamente en todos los casos, pues ello llevaría a entender que la acción de grupo es una posibilidad para acceder a un proceso preferencial de acumulación de demandas formuladas en ejercicio de las citadas acciones ordinarias.
Así pues, es cierto que todas las acciones mencionadas en el artículo 47 son indemnizatorias y, en ese sentido, el objeto protegido por unas y otras es el mismo. Sin embargo, es de la esencia de la acción de grupo que quienes la ejercen sean parte de un grupo, pues es la existencia del mismo y su entidad social, lo que legitima a sus miembros, cuando son afectados por un mismo hecho, para acceder a un proceso preferencial y sumario de reparación. Lo anterior es coherente con lo ya explicado respecto de la necesidad de que las condiciones uniformes que identifican a quienes conforman el grupo demandante sean preexistentes a la ocurrencia del daño.
Así, las acciones indemnizatorias ordinarias (civiles y administrativas) y las acciones de grupo protegen derechos y reivindican intereses similares, mas es por razón del compromiso del interés social en el daño y de la entidad del grupo afectado que el legislador consideró necesario estatuir, para su protección, una acción especial y un proceso diferente para tramitar éstas últimas. Esa es la razón por la cual "la garantía constitucional (de las acciones de grupo) se reduce a la alternativa de acudir a un mecanismo más ágil de defensa en un lapso prudencial, sin que con ello se elimine la posibilidad para los miembros de ese grupo de ejercer (...) dentro de los términos ordinarios de caducidad, las acciones individuales que correspondan"17 (negrillas fuera del texto original).
Acciones de grupo y derechos colectivos
El artículo 88 de la Constitución Política establece:
"La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos".
El artículo 1º de la ley 472 de 1998, que desarrolla la citada norma constitucional, dispone:
"La presente ley tiene por objeto regular las acciones populares y las acciones de grupo de que trata el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia. Estas acciones están orientadas a garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, así como los de grupo o de un número plural de personas".
El artículo 3º de la ley 472 de 1998, por su parte, prevé lo siguiente:
"Acciones de grupo. Son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad.
La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de perjuicios".
Del texto de las normas citadas se desprende que la acción de grupo no ha sido prevista para la defensa exclusiva de un tipo específico de derechos. En efecto, como ha quedado establecido, la norma constitucional consagra una garantía procesal para los casos en que se generen daños a un grupo, pero no determina que tales daños deban ser consecuencia de la vulneración de un derecho específico; por su parte, el artículo 1º de la ley, al disponer que ella procura "la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, así como los de grupo o de un número plural de personas", distingue entre los derechos colectivos y aquellos que están en cabeza de un número plural de personas. Estos derechos de los grupos a los que se refiere la ley, de acuerdo con la interpretación hecha por la Corte Constitucional, no son "únicamente (…) derechos colectivos, toda vez que comprenden también derechos subjetivos de origen constitucional o legal, los cuales suponen siempre (...) la existencia y demostración de una lesión o perjuicio cuya reparación se reclama ante el juez" 18.
El artículo 3º, cuyo contenido es repetido casi íntegramente en el artículo 46 de la misma ley, analizado anteriormente, define las acciones de grupo y establece los requisitos para su procedencia. No contiene limitación alguna en relación con la naturaleza de los derechos cuya protección se solicita.
De otra parte, es claro que nada impide que de la vulneración de un derecho colectivo surja la necesidad de reivindicar intereses particulares de contenido patrimonial, y si sus titulares, a su vez, pertenecen a un grupo determinado, estarían legitimados para ejercer una acción de grupo. Piénsese, por ejemplo, en el caso de los consumidores de determinado producto que sufren un perjuicio debido al uso del mismo y pretenden ser indemnizados por ello. De cumplir los requisitos de legitimación, tales consumidores podrían alegar la violación de "los derechos de los consumidores y usuarios" (calificado como colectivo en el literal n) del art. 4º de la ley 472 de 1998) por esta vía procesal.
Es decir, un derecho colectivo, o cualquier otro, puede ser protegido por la vía de la acción de grupo, siempre y cuando los intereses derivados de su vulneración sean de aquellos que pueden ser reivindicados por este mecanismo procesal, es decir, siempre que se trate de intereses particulares de contenido patrimonial indemnizatorio.
Conclusión
La Sala precisa que los requisitos de procedencia de las acciones de grupo son los siguientes:
1. Que el grupo de afectados esté conformado, al menos, por veinte personas (art. 46)19 , y que ello se encuentre acreditado en la demanda, de manera que el juez tenga certeza de que concurre este requisito.
2. Que cada una de esas personas, sea natural o jurídica, pertenezca a un grupo y haya sufrido un perjuicio individual (art. 48), el cual no necesariamente debe comprometer derechos colectivos (Corte Constitucional, Sentencia C 215 de 1999).
3. Que ese grupo de personas comparta condiciones uniformes respecto de la causa del daño, entendida ésta como la situación común en la que se han colocado tales personas, que permite identificarlas como grupo antes de la ocurrencia del daño, y con ocasión de la cual, posteriormente, todas resultan perjudicadas.
4. Que las condiciones uniformes existan, igualmente, respecto de los elementos que configuran la responsabilidad (arts. 3 y 46).
5. Que la acción se ejerza con la exclusiva pretensión de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios (art. 46).
6. Que al momento de la presentación de la demanda no hayan pasado más de dos años contados a partir de la ocurrencia del hecho que causó el daño, o desde cuando cesó la "acción vulnerante" (art. 47).
7. Que la acción sea ejercida por conducto de abogado.
8. Que en la demanda se identifiquen el demandado y todos los individuos perjudicados. Si la identificación de todos los afectados no es posible, se deben expresar los criterios objetivos para identificarlos y así definir el grupo.»
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