Sistema de Seguridad Social en Pensionados
Corte Constitucional. Sala Plena. M.P. Fabio Morón Díaz. Sentencia C-601 del 24 de mayo de 2000. Expediente D-2663.
Síntesis: Reconocimiento de los intereses de mora a favor de los pensionados. Finalidad. Derecho a la igualdad. Interpretación del artículo 141 de la Ley 100 de 1993; la disposición no distingue entre pensionados y respecto de regímenes pensionales anteriores. Cálculo de la mora según la fecha en que se produjo.
[§ 058] «II. LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41.418 del 23 de diciembre de 1993, y se subraya lo demandado:
"Ley 100 de 1993
(diciembre 23)
"Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones".
"(...) Artículo 141. Intereses de Mora. A partir del 1º de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales de que trata esta ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectúe el pago".
(…)
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
(…)
2. El Problema Jurídico
A juicio del demandante, al ser expedidos los segmentos normativos "A partir del 1º de enero de 1994" y "de que trata esta ley", contenidos en el artículo 141 de la ley 100 de 1993, el legislador vulneró el derecho fundamental a la igualdad de aquellas personas que bajo la vigencia de leyes anteriores a la citada ley 100 de 1993 obtuvieron el derecho al reconocimiento y pago de su pensión, pues se les excluye del reconocimiento y pago de los intereses moratorios que se ocasionarían en el evento en el cual sus mesadas pensionales les fuesen pagadas de manera atrasada o tardía.
3. El artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La especial protección que merecen las personas de la tercera edad titulares del derecho a la pensión
La Corte debe reiterar nuevamente en esta oportunidad su jurisprudencia según la cual los pensionados gozan de especial protección en cuanto su situación jurídica tiene como fundamento el trabajo (art. 25), pues son titulares de un derecho de rango constitucional (art. 53) a recibir puntualmente las mesadas que les corresponden y a que el valor de éstas se actualice periódicamente, según el ritmo del aumento en el costo de la vida, teniendo en cuenta que todo pago efectuado por este concepto debe adaptarse a las exigencias propias de una economía inflacionaria, pues ello es característica propia de un modelo económico signado por el crecimiento paulatino de los precios de los bienes y de los servicios.
Bajo esta perspectiva, esta Corporación estima que el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 introduce en el orden jurídico el fenómeno del reconocimiento de los intereses de mora a favor de los pensionados, resolviendo un viejo problema hermenéutico en el sistema pensional colombiano, pues antes de la vigencia de dicha ley no existía una fórmula jurídica única y clara que definiera el tema de cómo liquidar una pensión que se encontraba en mora de ser cancelada a favor de su beneficiario o titular, a pesar de la existencia de múltiples y variadas interpretaciones que, en su momento, formularon tanto los órganos judiciales como los doctrinantes para equilibrar las cargas correspondientes, cuando una entidad de previsión social o un órgano de seguridad social incurría en mora en el pago efectivo de las mesadas pensionales.
Ahora bien, el artículo 141 de la ley 100 de 1993 dispuso:
"Artículo 141. Intereses de Mora. A partir del 1º de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales de que trata esta ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectúe el pago".
Conforme a lo dispuesto, la Corte debe recordar que en este caso los intereses de mora tienen como objetivo primordial proteger a las personas de la tercera edad (art. 46 C.N.), quienes por sus condiciones físicas, o por razones de la edad o por enfermedad, se encuentran imposibilitadas para obtener otra clase de recursos para su propia subsistencia o la de su familia. Luego, a juicio de la Corte, de no existir el reconocimiento por parte del legislador de los intereses de mora a favor del pensionado se convertirían en irrisorias las mesadas pensionales en caso de un incumplimiento tardío por parte de los organismos de la seguridad social encargados de satisfacer ese tipo de prestaciones sociales, pues la devaluación de la moneda hace que se pierda su capacidad adquisitiva en detrimento de este sector de la población.
Así las cosas, en criterio de la Corte, la disposición cuestionada parcialmente no hace referencia a los pensionados, como lo expresa el actor, sino que ésta dispone, únicamente, que, al momento de producirse la mora, para efectos de su cálculo se reconoce al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, "la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento de que se efectúe el pago". En consecuencia, para la Corporación, el legislador produjo un cambio en cuanto a la forma como, a partir de la vigencia de la referida disposición, se deben calcular los intereses de mora en caso de un pago atrasado de las mesadas pensionales correspondientes, ya que la legislación vigente hasta el momento en que entró a regir la ley de seguridad social no era diáfana en la materia. Recuérdese, que para un sector de la doctrina las normas vigentes hasta el momento anterior en que entró a regir la Ley 100 de 1993 preveían una indemnización en caso de mora en el pago de cualquiera de las mesadas pensionales, esto es, las que tuvieran como origen las pensiones de vejez, invalidez por riesgo común y la de sobrevivientes, la que se calculaba por cada día de retraso a un día de salario, según lo disponía el artículo 8º de la ley 10ª de 1972, reglamentada por el artículo 6º del decreto 1672 de 1973. Pero también, para otro sector de la doctrina, e inclusive para algunos jueces de la República, en ausencia de norma jurídica aplicable a los intereses de mora en materia pensional, acudían por analogía al artículo 1617 del Código Civil Colombiano, en cuanto lo relacionaban con el pago de las pensiones legales, disposición que a la postre fue declarada inexequible por esta Corporación mediante la sentencia C-367 de 1995 (M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Visto lo anterior, para la Corporación es evidente que la finalidad de la disposición cuestionada apunta a proteger a los pensionados teniendo en cuenta que, generalmente, se trata de personas de la tercera edad, cuya fuente de ingresos más importante la constituye su pensión; luego, llegado el evento de la mora en el pago de sus mesadas pensionales, es justo y equitativo, como lo dispuso el legislador, que las entidades de seguridad social que incurran en mora o se retrasen en el pago de las mismas, reparen los perjuicios que ocasionen o generen a esas personas por causa de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda.
4. El examen de los cargos formulados contra el artículo 141 de la ley 100 de 1993
En criterio del actor, las expresiones "a partir del 1º de enero de 1994" y "de que trata esta ley" excluyen a los trabajadores que obtuvieron su derecho a recibir la pensión bajo otros preceptos jurídicos de regímenes laborales anteriores o diferentes al que consagra la ley 100 de 1993 y que, por alguna razón, no han podido recibir su pensión o tienen sus mesadas atrasadas, lo cual dejaría sin solución jurídica específica a estos grupos de pensionados que obtuvieron su derecho a la pensión bajo disposiciones anteriores a la ley 100 de 1993, permitiendo que se produzcan liquidaciones irrisorias, porque al no existir una norma específica que resuelva su situación particular se ven a merced de lo que la jurisdicción competente disponga al respecto.
La Corte no comparte el anterior argumento expuesto por el actor, pues se reitera que la finalidad de la norma cuestionada es plausible, porque las entidades de seguridad social que de manera irresponsable se retrasen en el pago de las mesadas pensionales deben resarcir de algún modo al pensionado y, en consecuencia, deberán reconocer y pagar a éste, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima del interés moratorio vigente en el momento en que se efectúe el pago.
A juicio de la Corporación, la medida que señala el legislador en el artículo 141 de la ley 100 de 1993 es adecuada para alcanzar el fin perseguido, porque se incorpora en el ordenamiento jurídico un mecanismo de liquidación para cancelar las pensiones atrasadas o en mora, sin que el legislador distinguiera en el tiempo o en el espacio a determinados grupos de pensionados.
De otro lado, tampoco acepta la Corte el alegato dirigido por el actor en cuanto a que el artículo 141 parcial desconoce el derecho a la igualdad, pues obsérvese que la disposición acusada contiene materialmente un elemento de especificidad cuya limitación en el tiempo no vulnera la Carta Política, sino que, por el contrario, desarrolla este principio, como quiera que conforme lo ha manifestado esta Corporación en múltiples sentencias, a propósito del artículo 13 superior, la Carta prohibe que cualquier persona reciba un trato discriminatorio por parte del poder público; situación que no se presenta en el artículo cuestionado, pues su alcance y aplicación reivindica los derechos de los pensionados, al recibir una protección constitucional adecuada.
Esta Corte debe nuevamente insistir en que la igualdad en materia pensional implica una identidad de trato, siempre y cuando los hechos que se encuentren cobijados bajo una misma hipótesis sean iguales, lo que implica entonces una distinta regulación respecto de las que presentan características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan; luego el principio de igualdad en materia de seguridad social sólo se viola si el tratamiento diferencial de los casos no está provisto de una justificación objetiva y razonable, pero la existencia de tales justificaciones debe ser apreciada según la finalidad y los efectos del tratamiento otorgado por el legislador. En consecuencia, debe existir al lado del elemento anterior un vínculo de racionalidad y proporcionalidad entre el trato desigual, el supuesto de hecho y el fin que se persigue.
En este orden de ideas, es oportuno recordar que esta Corporación siempre ha sostenido de manera reiterada que la igualdad se traduce en el derecho de los individuos a que no se consagren excepciones o privilegios arbitrarios que los excluyan de los que se conceden a otros grupos o a individuos en circunstancias iguales.
Así las cosas, no observa la Corte que la disposición cuestionada parcialmente cree privilegios entre grupos de pensionados que han adquirido su estatus bajo diferentes regímenes jurídicos, como lo aduce el demandante, pues la correcta interpretación de la norma demandada indica que a partir del 1º de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las pensiones a que se refiere la ley, esto es, las pensiones que tienen como origen el fenómeno laboral de la jubilación, la vejez, la enfermedad o la sustitución por causa de muerte, que se presente después de esa fecha, el pensionado afectado, sin importar bajo la vigencia de qué normatividad se le reconoce su condición de pensionado, tendrá derecho al pago de su mesada y sobre el importe de ella la tasa máxima del interés moratorio vigente. Es decir, la disposición acusada no distingue entre pensionados, pues sólo alude al momento en el cual se produce la mora para efectos de su cálculo, de suerte que si ésta se produjo con anterioridad al 1º de enero de 1994, ésta se deberá calcular de conformidad con la normativa vigente hasta ese momento, esto es, el artículo 8º de la ley 10 de 1972, reglamentada por el artículo 6º del decreto 1672 de 1973, y eventualmente, por aplicación analógica de algunos criterios plasmados en el Código Civil colombiano, diferentes al artículo 1617 de la misma obra, y si la mora se produjo después de esa fecha su valor se deberá calcular con base en los lineamientos contenidos en el artículo 141 de la ley 100 de 1993.
De otra parte, la Corte debe advertir que los pensionados siempre han tenido derecho al pago de intereses de mora cuando las mesadas correspondientes les han sido canceladas de manera atrasada; por lo tanto, el derecho al reconocimiento y pago de los intereses de mora a los que hace referencia la norma en comento es un derecho de todos los pensionados, sin importar el momento en el cual se haya reconocido el derecho al disfrute de la pensión respectiva. En consecuencia, como quiera que la disposición acusada no diferencia, como parece suponerlo el demandante, entre quienes adquirieron el derecho pensional antes de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, y quienes lo adquieren con posterioridad a la misma, es decir, después de la vigencia de la ley de seguridad social, esta Corte en la parte resolutiva de su providencia la declarará exequible.
Así las cosas, para la Corte es evidente que desde el punto de vista constitucional las entidades de seguridad social están obligadas a indemnizar a los pensionados por la cancelación tardía de las mesadas pensionales atrasadas que se les adeudan, pues el artículo 53 de la Carta es imperativo y contundente al disponer que el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones. En este sentido, el artículo 141 de la ley 100 de 1993 desarrolló cabalmente este mandato superior, pues la obligación de pagar oportunamente las pensiones y de asumir, en caso de no hacerlo, un interés de mora que consulte la real situación de la economía es una consecuencia del artículo superior referido, en la parte concerniente a pensiones legales en conexidad con el artículo 25 ibídem, que contempla una especial protección para el trabajo. En este sentido también es oportuno precisar que tal indemnización a los titulares de las pensiones por la cancelación tardía de las mesadas pensionales atrasadas debe aplicárseles a los regímenes especiales anteriores y subsistentes con la ley 100 de 1993, esto es, los que se encuentren en las excepciones previstas en el artículo 279 de la referida ley.
Finalmente, en cuanto a la acusación dirigida contra el segmento normativo "de que trata esta ley", contenido en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, tampoco comparte la Corte el cargo formulado por el demandante, pues la disposición no se refiere a las personas que hayan adquirido el derecho al pago de su pensión con anterioridad al 1º de enero de 1994, sino que alude al hecho de que la Ley 100 de 1993 se refiere a las mesadas pensionales que se pagan con ocasión del reconocimiento de la pensión de vejez, invalidez y sobrevivientes, pues repárese que con la expedición de la ley 100 de 1993 se creó un nuevo régimen de pensiones y de salud, que entró a regir el 1º de abril de 1994. Es decir, en principio esta norma derogó los regímenes especiales anteriores a su vigencia, pero sin duda subsisten algunos regímenes particulares y hay que precisar que la norma acusada tiene un carácter general, aplicable inclusive para todo tipo de pensiones. Las excepciones (sic) expresamente contempladas en el estatuto de seguridad social, tal como lo dispone el artículo 11 de la ley 100, conforme lo consagra la sentencia C-408 de 1994. Dicha disposición establece:
"Artículo 11. Campo de aplicación. El sistema General de Pensiones, con las excepciones previstas en el artículo 279 de la presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, conservando adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores para quienes a la fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, del Instituto de Seguros Sociales y del sector privado en general.
Para efectos de este artículo se respetarán y por tanto mantendrán su vigencia los derechos adquiridos conforme a disposiciones normativas anteriores, pacto o convención colectiva de trabajo".
Y en este mismo sentido el artículo 146 de la referida ley señaló:
"Artículo 146. Situaciones Jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales a favor de empleados o servidos públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes.
También tendrán derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones.
Lo dispuesto en la presente ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo.
Las disposiciones de este artículo regirán desde la fecha de la sanción de la presente ley".
Esta última disposición fue declarada exequible mediante sentencias C-410 de 1997 y C-590 de 1997, salvo la expresión "(…) quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido o cumplan dentro de los dos años siguientes los requisitos exigidos en dichas normas", del inciso segundo del artículo 146 de la ley de seguridad social.
En consecuencia de lo anterior, para la Corporación el artículo 141 parcialmente cuestionado si bien es cierto únicamente se limitó a regular los intereses de mora hacia el futuro en materia pensional, sin que distinguiera a los pensionados, de acuerdo con una fecha o con la obtención de sus derechos pensionales bajo una legislación vigente, y por ello no desconoce normas constitucionales, dicha disposición se debe aplicar para todo tipo de pensiones.
(...)
RESUELVE
Declarar exequibles las expresiones acusadas "A partir del 1º de enero de 1994" y "de que trata esta ley", contenidas en el artículo 141 de la ley 100 de 1993».
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