Pruebas en la Vía Gubernativa
Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. M.P. Antonio Barrera Carbonell. Sentencia T- 1395 del 17 de octubre de 2000. Expediente T-265773.
Síntesis: Decreto y práctica de pruebas en actuación administrativa. Debido proceso y derecho de defensa. Negación de pruebas inconducentes o que carezcan de utilidad, en la vía gubernativa. Tacha de falsedad de documentos. Mecanismo alternativo de defensa judicial.
[§ 053] «II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Planteamiento del problema
El asunto a dilucidar en el presente caso consiste en determinar si la Superintendencia Bancaria, en desarrollo de la actuación administrativa de que da cuenta los hechos de la demanda, incurrió en la violación de los derechos cuya protección se invoca y si pese a existir un mecanismo alternativo de defensa judicial, como es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es procedente acceder a la tutela impetrada, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, mientras la jurisdicción contenciosa administrativa se pronuncia en relación con la acción interpuesta por el apoderado de la actora contra los actos administrativos proferidos por la Superintendencia Bancaria, que pusieron fin a la referida actuación.
2. Solución al problema planteado
2.1 El art. 29 de la Constitución establece las garantías sustanciales y procesales integrantes del debido proceso, que deben ser observadas tanto en los procesos judiciales, como en las actuaciones administrativas; pero deja en manos del legislador el diseño de las formas y formalidades propias de cada proceso.
Es así como el legislador ha regulado, tanto los procedimientos ordinarios como los especiales que han de seguirse en las actuaciones administrativas. En la parte primera del Código Contencioso Administrativo se regula el trámite ordinario que es necesario observar en dichas actuaciones; salvo lo que se prevé en su art. 81, respecto de los procedimientos especiales aplicables en los asuntos departamentales y municipales, y cuando expresamente el legislador haya sometido a un procedimiento especial la tramitación de ciertos asuntos administrativos.
2.2 En relación con la estructura probatoria de los procesos judiciales, que con las necesarias adaptaciones es aplicable a las actuaciones administrativas (art. 267 del C.C.A.), la Corte en la sentencia C-1270/20001 dijo lo siguiente:
"(...) 2.1 Parte esencial de dichos procedimientos lo constituye todo lo relativo a la estructura probatoria del proceso, conformada por los medios de prueba admisibles, las oportunidades que tienen los sujetos procesales para pedir pruebas, las atribuciones del juez para decretarlas y practicarlas, la facultad oficiosa para producir pruebas, y las reglas atinentes a su valoración.
2.2 Aun cuando el art. 29 de la Constitución confiere al legislador la facultad de diseñar las reglas del debido proceso y, por consiguiente, la estructura probatoria de los procesos, no es menos cierto que dicha norma impone a aquél la necesidad de observar y regular ciertas garantías mínimas en materia probatoria. En efecto, como algo consustancial al derecho de defensa, debe el legislador prever que en los procesos judiciales se reconozcan a las partes los siguientes derechos: i) el derecho para presentarlas y solicitarlas; ii) el derecho para controvertir las pruebas que se presenten en su contra; iii) el derecho a la publicidad de la prueba, pues de esta manera se asegura el derecho de contradicción; iv) el derecho a la regularidad de la prueba, esto es, observando las reglas del debido proceso, siendo nula de pleno derecho la obtenida con violación de éste; v) el derecho a que de oficio se practiquen las pruebas que resulten necesarias para asegurar el principio de realización y efectividad de los derechos (arts. 2 y 228); y vi) el derecho a que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas al proceso.
2.3 Siendo el proceso un conjunto sucesivo y coordinado de actuaciones en virtud del cual se pretende hacer efectivo el derecho objetivo, restablecer los bienes jurídicos que han sido lesionados o puestos en peligro y garantizar los derechos fundamentales de las personas, resulta razonable que el legislador haya determinado unas oportunidades dentro del proceso en donde las partes puedan presentar y solicitar pruebas, y el juez, pronunciarse sobre su admisibilidad y procedencia, e incluso para ordenarlas oficiosamente y, además, valorarlas".
2.3 En materia probatoria, sin perjuicio de la remisión a las normas del Código de Procedimiento Civil, el Código Contencioso Administrativo (art. 267) establece las siguientes reglas:
"Artículo 34. Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado.
Artículo 35. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos sumariamente si afecta particulares(…)".
2.4 Los medios de defensa en las actuaciones administrativas comprenden necesariamente, como se expresó en la aludida sentencia, la necesidad de que se observen ciertas garantías mínimas en materia probatoria, con miras a asegurar que los interesados puedan ser oídos y hacer valer sus pretensiones e intereses. Por consiguiente, cuando aquéllas tengan por fin la imposición de sanciones al inculpado le asiste a éste el derecho de presentar y solicitar la práctica de pruebas y que éstas sean decretadas y practicadas, a contradecir las que se presenten en su contra, a que se decreten de oficio las que se consideren pertinentes para producir la certeza necesaria para decidir, y a que se produzca su evaluación con arreglo a los principios de la sana critica, pues de este modo puede afirmar su inocencia y poner a salvo su responsabilidad.
2.5 La autoridad titular de la competencia no necesariamente está obligada a decretar y a practicar todas las pruebas solicitadas, sino las que sean pertinentes y conducentes para garantizar el derecho de defensa y el logro de la finalidad perseguida con la actuación administrativa. Por lo tanto, podrá negar la práctica de pruebas, cuando ellas carezcan de la aptitud o de la utilidad necesarias para que puedan servir de soporte a la adopción de la correspondiente decisión.
Al respecto la Corte ha indicado:
"(…) la negativa a la práctica de pruebas sólo puede obedecer a la circunstancia de que ellas no conduzcan a establecer la verdad sobre los hechos materia del proceso o que estén legalmente prohibidas o sean ineficaces o versen sobre hechos notoriamente impertinentes o se las considere manifiestamente superfluas (arts. 178 C.P.C y 250 C.P.P); pero a juicio de esta Corte, la impertinencia, inutilidad y extralimitación en la petición de la prueba debe ser objetivamente analizada por el investigador y ser evidente, pues debe tenerse presente que el rechazo de una prueba que legalmente sea conducente constituye una violación del derecho de defensa y del debido proceso.
El derecho de toda persona de presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra (...), constituye un derecho constitucional fundamental, y dado que la declaratoria de inconducencia de una prueba puede conllevar la violación del derecho de defensa y del debido proceso, con innegable perjuicio para el inculpado, el investigador debe proceder con extrema cautela y en caso de duda, optar por la admisión de la prueba" (Sentencia T-393 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell)2.
2.6 La decisión de la autoridad en el sentido de no acceder al decreto de una prueba dentro de la actuación administrativa, debe producirse con anterioridad a la adopción de la decisión; dado que ésta sólo debe pronunciarse cuando se haya oído al interesado y obren dentro del proceso las pruebas necesarias para tomar una resolución ajustada al derecho y a la equidad. Es decir, que cuando se va a resolver de fondo sobre la situación que se debate la autoridad administrativa tiene que tener certeza acerca de la prueba que va a evaluar; por su parte, igualmente el administrado debe tener la seguridad de que las pruebas que ha aportado habrán de ser evaluadas de modo que se consideren las pretensiones o razones de su defensa.
Negar las pruebas del interesado en el mismo acto en que se toma la decisión que pone fin a la actuación administrativa, implica una pretermisión grave del procedimiento, desconocimiento del derecho de ser oído, de que se practiquen las pruebas solicitadas y a contradecir las que se alleguen en su contra.
2.7 La accionante, con el fin de desvirtuar las imputaciones que le hizo la Superbancaria, en relación con sus actuaciones como representante legal de (…) solicitó la práctica de algunas pruebas y tachó de falsos algunos documentos que fueron allegados al respectivo informativo.
Mediante auto del 3 de agosto del año en curso se ordenó por la Sala de Revisión a la Superintendencia el envío de copia auténtica de la providencia donde se hubiera decidido expresa y concretamente sobre la solicitud de pruebas y la tacha de falsedad formulada por la actora. En respuesta a dicho requerimiento el 14 de agosto de 2000 la mencionada entidad manifestó, a través del (...), lo siguiente:
"(...) que las pruebas solicitadas no hicieron parte, ni incidieron en la decisión del asunto que nos ocupa.
Y es que en efecto las pruebas solicitadas el 13 de enero de 1999 tenían por objeto establecer posibles responsabilidades de la señora (…), quien no era parte dentro de la actuación administrativa adelantada, ni ostentaba la representación legal de la Oficina de Representación, tal como se consignó en el oficio 1999033676 del 27 de septiembre de 1999, suscrito por el Superintendente Bancario (E), mediante el cual se resuelve un recurso de apelación (...).
(...) resulta oportuno señalar que el artículo 34 del Código Contencioso Administrativo faculta, más no obliga al funcionario a decretar pruebas dentro de la actuación administrativa (...) no puede predicarse la eventual transgresión del derecho de defensa, cuando es la misma ley quien habilita a la administración para decretar o no la practica de unas pruebas, que para el caso que nos ocupa, se insiste, resultaban a todas luces improcedentes.
Lo expuesto en precedencia resulta aplicable también frente a la tacha de falsedad de los documentos suscritos (...), toda vez que tales documentos no constituyeron fundamento de la actuación y, por tanto, carecían de influencia en la decisión. Al respecto, el artículo 289 del Código de Procedimiento Civil, dispone "(...) No se admitirá la tacha de falsedad cuando el documento impugnado carezca de influencia en la decisión, o se trate de un documento privado no firmado ni manuscrito por la parte a quien perjudica".
(...) dicha solicitud resultaba improcedente, toda vez que el citado artículo 34 del Código Contencioso Administrativo no faculta a la administración para declarar falso un documento y, como bien se sabe, los funcionarios públicos sólo pueden ejercer las funciones que la ley expresamente les autorice".
2.8 De lo manifestado por la Superintendencia Bancaria en relación con la práctica de pruebas y la tacha de falsedad de los documentos incorporados al proceso se deduce lo siguiente: i) con anterioridad a la expedición de las resoluciones que determinaron la responsabilidad de la demandante no se adoptó decisión alguna con respecto a la práctica de pruebas que fueron solicitadas por éste, ni en relación con la contradicción de los documentos que se allegaron en su contra; ii) si las pruebas solicitadas eran inconducentes o impertinentes para decidir la cuestión de fondo, ello ha debido decidirse previamente y no en el acto administrativo que puso fin a la actuación, con el fin de asegurar oportunamente el derecho de defensa en forma integral, en todas las etapas de la actuación; iii) la facultad de la administración para decretar pruebas no es arbitraria, debe ejercerse en forma racional y ponderada para no afectar el derecho de defensa del interesado (sentencia T-393/94 citada); iv) si los documentos mencionados no eran relevantes para tomar la decisión no han debido ser incorporados al proceso, y si lo fueron la parte podía tacharlos y pedir pruebas con el fin de establecer su veracidad. Ello es así porque el derecho de defensa implica el de contradecir los documentos que se allegan en contra de una persona; v) en desarrollo de las actuaciones administrativas las facultades de la administración en materia probatoria son idénticas a las de los jueces. Por lo tanto, sí tenía competencia la Superintendencia para establecer la autenticidad de dichos documentos; pero decretada su falsedad debía necesariamente poner en conocimiento de la justicia penal el hecho presuntamente ilícito, para efectos de la correspondiente investigación penal, la identificación de los responsables y el subsiguiente juzgamiento.
No cabe duda, entonces, que la Superintendencia Bancaria al no decretar o abstenerse de decretar, dentro de la señalada oportunidad procesal, las pruebas solicitadas por la demandante, y al no dar trámite a la aludida tacha de falsedad violó su derecho al debido proceso.
2.9 Contra los actos administrativos expedidos por la Superintendencia Bancaria, mediante los cuales se adoptaron medidas que afectan a la demandante procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Por lo tanto, existiendo un medio alternativo de defensa judicial no es viable la acción de tutela como mecanismo definitivo. Pero es posible, si se dan las condiciones para ello, que esta sea procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En efecto dijo la Corte en la sentencia SU-201/943
"Contra los actos administrativos definitivos de las autoridades, o sea, aquellos que expresan en concreto la voluntad de la administración y contienen lo que la doctrina administrativa denomina decisión ejecutoria, capaz de afectar la esfera jurídica de una persona determinada, en cuanto que tales actos conlleven la violación o amenaza de vulneración de un derecho constitucional fundamental, no procede la acción de tutela como mecanismo definitivo; pero si puede utilizarse como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable".
En razón de lo anterior, procede la Sala a analizar si la tutela impetrada puede ser concedida como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En tal virtud, la Sala razona de la siguiente manera:
En relación con la irremediabilidad del perjuicio la Corte ha señalado:
"Para determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la presencia concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o se encuentran amenazados. Con respecto al término `amenaza' es conveniente manifestar que no se trata de la simple posibilidad de lesión, sino de la probabilidad de sufrir un mal irreparable y grave de manera injustificada. La amenaza requiere un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o menoscabo material o moral".4
Está acreditado dentro del proceso que la Fiscalía General de la Nación _ Fiscalía delegada ante jueces penales del circuito especializados de Bogotá D.C., adelanta contra la actora una investigación penal (sumario 37.278) por el delito de lavado de activos. Dentro de dicha investigación se le impuso a aquélla, con fecha agosto 19 de 1999, medida de aseguramiento consistente en detención preventiva, que fue confirmada mediante providencia del 20 de diciembre del mismo año.
Al revisar las providencias de la Fiscalía en virtud de las cuales se impuso a (…) la referida medida, claramente se observa que ésta se encuentra fundamentada en la concurrencia de numerosas pruebas, que en las respectivas providencias se identifican, y entre las cuales se encuentran las resoluciones emitidas por la Superintendencia Bancaria. Sin embargo, éstas no fueron únicamente las pruebas determinantes de la decisión de la Fiscalía, si se tiene en cuenta que en el expediente obraban muchas otras pruebas en las cuales por sí solas era posible fundar dicha decisión. No puede afirmarse, en consecuencia, que las aludidas resoluciones hubieran sido única y exclusivamente el fundamento de la medida de aseguramiento, ni que ellas vayan a ser la fuente única de la resolución de acusación que eventualmente profiera el órgano competente de dicha fiscalía.
Siguiendo la jurisprudencia de la Corporación, el perjuicio irremediable que se pretende evitar mediante la concesión de la tutela transitoria debe derivar directamente de la lesión persistente del derecho fundamental que puede culminar en la extinción o anulación de éste, de suerte que sea imposible asegurar su goce efectivo y, además, ser imputable al demandado en tutela, pues es contra éste contra quien se pueden impartir las órdenes en caso de prosperar la acción del demandante. Por consiguiente, en principio, no es posible derivar dicho perjuicio de sujetos extraños al proceso, salvo que eventualmente se los pueda vincular con las acciones de la demandada lesivas del derecho fundamental del actor, y en cuyo caso se los debe vincular al proceso.
En el caso que nos ocupa el presunto perjuicio se hace derivar por la actora de la actuación de un tercero extraño al proceso, como es la fiscalía, por el hecho de haber dictado medida de aseguramiento con fundamento en las resoluciones de la Superbancaria; sin embargo, lo cierto es que la privación de la libertad de la actora no derivó exclusivamente de la expedición de dichas resoluciones, ni mucho menos la fiscalía ha sido la causante directa de la lesión del derecho al debido proceso dentro de la actuación administrativa.
Por lo dicho, la medida de aseguramiento dictada por la fiscalía no puede vincularse con la violación del derecho al debido proceso en que incurrió la Superintendencia Bancaria ni con el eventual perjuicio irremediable que pudiera derivarse de ésta.
En tales circunstancias, considera la Sala que no se dan los supuestos que la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado para conceder la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. El presunto perjuicio que para la actora se deriva de la violación del derecho al debido proceso puede ser conjurado y reparado a través del medio alternativo de defensa judicial, que es la acción de nulidad y restablecimiento, al cual acudió oportunamente.
Se confirmará, aunque por las razones antes expuestas, la sentencia proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en cuanto confirmó a su vez la sentencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, que negó la tutela impetrada».
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