Medidas de Control de Actividades Ilícitas 

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P. Delio Gómez Leyva. Sentencia del 11 de febrero de 2000. Expediente 9558. 

Síntesis: Las instituciones sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria están obligadas a adoptar medidas de control para evitar el ocultamiento, manejo, inversión o aprovechamiento en dinero u otros bienes provenientes de actividades delictivas. No basta la adopción de procedimientos sino la eficacia de los mismos, pues esta es la que define la contundencia del resultado. La actividad financiera exige mandatos que imponen un resultado. 

[§ 047] «CONSIDERACIONES DE LA SALA 

En los términos del recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, debe precisar la Sala si los actos acusados se encuentran viciados de nulidad por falsa motivación, si con la interpretación dada en los mismos al artículo 102 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, por parte de la Superintendencia Bancaria, se violó el debido proceso, y si se incurrió en violación al artículo 211 ibídem, por la forma en que se cuantificó la sanción, pues aun cuando el actor dice que en el fallo no se analizaron suficientemente los argumentos expuestos en la demanda, sólo a estos tres aspectos se limita, en últimas, su impugnación. 

Pues bien, previo el trámite administrativo de rigor, la Superintendencia Bancaria impuso al actor una multa por violación del artículo 102 numerales 2 y 3 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (resultado de la sustitución e incorporación del Decreto 1872 de 1993 al citado estatuto) en concordancia con la Circular Externa Nº. 075 de 1992 de esa entidad, normas que en lo pertinente, y respectivamente, prevén lo siguiente: 

"ART. 102.- Régimen general. 1. Obligación y control a actividades delictivas. Las instituciones sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria estarán obligadas a adoptar medidas de control apropiadas y suficientes, orientadas a evitar que en la realización de sus operaciones puedan ser utilizadas como instrumento para el ocultamiento, manejo, inversión o aprovechamiento en cualquier forma de dinero u otros bienes provenientes de actividades delictivas, o para dar apariencia de legalidad a las actividades delictivas o a las transacciones y fondos vinculados con las mismas actividades. 

2. Mecanismos de control. Para los efectos del numeral anterior, esas instituciones deberán adoptar mecanismos y reglas de conducta que deberán observar sus representantes legales, directores, administradores y funcionarios, con los siguientes propósitos:   

a) Conocer adecuadamente la actividad económica que desarrollan sus clientes, su magnitud, las características básicas de las transacciones en que se involucran corrientemente y, en particular, la de quienes efectúan cualquier tipo de depósitos a la vista, a término o de ahorro, o entregan bienes en fiducia o encargo fiduciario; o los depositan en cajillas de seguridad.   

b) Establecer la frecuencia, volumen y características de las transacciones financieras de sus usuarios;   

c) Establecer que el volumen y movimientos de fondos de sus clientes guarde relación con la actividad económica de los mismos;  

d) Reportar de forma inmediata y suficiente a la Fiscalía General de la Nación, o a los cuerpos especiales de policía judicial que ésta designe, cualquier información relevante sobre manejo de fondos cuya cuantía o características no guarden relación con la actividad económica de sus clientes, o sobre transacciones de sus usuarios que por su número, por las cantidades transadas o por las características particulares de las mismas, puedan conducir razonablemente a sospechar que los mismos están usando la entidad para transferir, manejar, aprovechar o invertir dineros o recursos provenientes de actividades delictivas, y (Resalta la Sala). 

3. Adopción de procedimientos. Para efectos de implantar los mecanismos de control a que se refiere el numeral anterior, las entidades vigiladas deberán diseñar y poner en práctica procedimientos específicos, y designar funcionarios responsables de verificar el adecuado cumplimiento de dichos procedimientos.  

Los mecanismos de control y auditoría que adopten las instituciones deberán ser informados a la Superintendencia Bancaria a más tardar el 30 de diciembre de 1992.  

Este organismo podrá en cualquier tiempo formular observaciones a las instituciones cuando juzgue que los mecanismos adoptados no son suficientes para los propósitos indicados en el numeral segundo del presente articulo, a fin de que éstas introduzcan los ajustes correspondientes. Cualquier modificación a los mecanismos adoptados deberá ser informada a la Superintendencia Bancaria para evaluar su adecuación a los propósitos anotados"  

"Circular Externa Nº 075 de 1992  

(...)  

En todo caso, las instituciones vigiladas deberán atender la obligación contenida en el literal d) del articulo 2º del Decreto 1872 de 1992, a más tardar dentro de los 5 días hábiles siguientes al día en que se conozca la información correspondiente." 

Para el cumplimiento de dichas disposiciones, la comisión de Visita de la Superintendencia Bancaria seleccionó las cuentas corrientes de siete personas naturales, en la oficina principal del Banco de (…) de (…), y encontró "que en el movimiento de las cuentas enunciadas se registró la ocurrencia de hechos que, por las características que a continuación se describen, conducían a sospechar que el Banco (...) estaba siendo usado para transferir, manejar, aprovechar o invertir dineros o recursos provenientes de actividades delictivas y, por ende, las mismas, debieron ser informadas a las mencionadas autoridades" (página 3 de la Resolución No 0050 de 1996). 

Entre los titulares de las cuentas corrientes, se analizó por ejemplo, el movimiento de la cuenta del señor (...) empleado de (...), cuyo volumen de operaciones por el período de abril a junio de 1994, fue de $ 1.064.592.000 por depósitos y de $ 890.482.000 por cheques girados y otros débitos. 

Igualmente, se observó el caso de la señora (...) de actividad comerciante, activos por $ 117.000.000, patrimonio de $ 95.500.000, y un movimiento en depósito por el período de enero a junio de 1994, por valor de $ 16.059'.024.000 y de débitos en cuantía de $ 15.340'.120.000. 

En similares circunstancias en las que se evidencia una desproporción entre los ingresos de los cuentacorrentistas, o su patrimonio, su actividad económica y el gran volumen de las operaciones en sus cuentas, se encontraron las restantes personas naturales, según se observa en la Resolución No 0050 de 1996 (página 3 a 7). 

Dada la evidencia anterior, la Superintendencia Bancaria determinó que esas transacciones debieron ser reportadas a las autoridades competentes, tal como lo ordena el literal d) del artículo 102 del Estatuto Financiero, pues, se repite, la actividad económica y la base patrimonial de los cuentacorrentistas no guardaban relación con las altas sumas por las que se efectuaron operaciones de consignaciones y de giros. 

El Banco (...) se defiende argumentando que la obligación que tienen las entidades vigiladas se limita a adoptar medidas preventivas tendientes al oportuno y eficaz cumplimiento de los instructivos a efectos de evitar ser utilizadas para el manejo de dineros ilícitos, obligación ésta que es de medio, y la cual fue debidamente satisfecha, no sólo por los instructivos internos, sino por la capacitación de sus funcionarios que desarrollaron las conductas previstas en los manuales. 

Afirma, igualmente, que el Banco tiene cierto grado de discrecionalidad para que sus empleados determinen la información que en su opinión debe ser reportada. 

Contrario es, sin embargo, el criterio de la Superintendencia Bancaria, pues, a su juicio, no basta la adopción de medidas, sino que las mismas deben ser eficacaces en la práctica, ya que la finalidad de la norma es la de que las entidades del sistema financiero, que ejercen actividad de interés público, ayuden al Estado en la prevención del delito, máxime si se tiene cuenta que la adopción de medidas, tiene entre otros propósitos, por mandato legal, el de reportar a las autoridades competentes las actividades que se sospeche son anormales. 

La interpretación de la entidad de vigilancia y control, base obviamente de la sanción impuesta a la actora, es vista por el demandante como una falsa motivación, pues, en su criterio, la Superintendencia efectúa una errónea interpretación del artículo 102 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. 

Al respecto precisa la Sala que los actos acusados no incurren en falsa motivación, precisamente porque el criterio acerca de la aplicación del artículo 102 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, es el que se adecúa a su texto normativo. 

En efecto, tal y como lo había expresado la Sala en sentencia del 28 de enero del 2000, expediente 9445, actor, Banco (...), Consejero Ponente, doctor Julio Enrique Correa Restrepo, "es la misma norma la que dispone que dichas medidas deben ser apropiadas y suficientes, por lo tanto la entidad financiera debe realizar todos los esfuerzos y adoptar las medidas necesarias para verificar el cumplimiento por parte de las personas encargadas de desarrollar los mecanismos dispuestos por el ente. Sólo así se considera que se satisfacen las exigencias mínimas para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 102 transcrito". 

No es acertado, entonces, sostener que la Superintendencia Bancaria modificó el alcance del artículo 102 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, pues esta misma disposición prevé en su numeral 2 que los mecanismos de control que deben adoptar las entidades vigiladas deben ser observados no sólo por los representantes legales, directores y administradores, sino por todos los funcionarios, con varios propósitos claros y concisos, uno de los cuales es el de reportar a las autoridades competentes cualquier información relevante sobre el manejo de fondos que no guarden relación con la actividad de los clientes, o transacciones que, en general, permitan sospechar que los dineros provienen de actividades ilícitas (literal d numeral 2) 

A juicio de la Sala, resulta que existió negligencia por parte del actor al no reportar la información que se derivaba del manejo de las cuentas corrientes seleccionadas por la Superintendencia Bancaria, pues como esta misma entidad lo afirma, era evidente la desproporción entre los ingresos y la actividad desarrollada por los cuentacorrentistas frente a los significativos montos que se manejaron en las cuentas, por lo que no era difícil sospechar que se podía estar usando a la entidad financiera para el manejo de recursos posiblemente de dudosa procedencia. Nótese, además, que la norma está exigiendo apenas una sospecha, no la confirmación del hecho, pues la determinación de si el dinero es proveniente de actividades ilícitas o no, sólo corresponde a los jueces. 

De otra parte, y en relación con el alcance del artículo 102 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la Sala reitera las precisiones efectuadas en el fallo arriba citado, hechas en los siguientes términos: 

Fue precisamente la falta de control por parte del Banco respecto de su Oficina en Cali, el motivo por el cual no se adelantaron las gestiones pertinentes para dar aviso a las autoridades judiciales y policiales competentes de los hechos relevantes encontrados en el manejo de las mencionadas cuentas y que podían presumirse como la utilización de instrumentos en el lavado de activos.  

En efecto, con la disposición contenida en el artículo 102 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero se pretende es evitar que la institución financiera sea utilizada como instrumento para el aprovechamiento en cualquier forma de dinero u otros bienes provenientes de actividades delictivas, consagrando ciertas obligaciones dentro de las cuales se impone la de dar aviso a la Fiscalía y demás unidades investigativas de policía, sobre hechos que pudieran considerarse como lavado de activos, y ésta fue la conducta que no asumió la actora y que se sanciona en los actos acusados.  

Bajo esta consideración no puede entenderse que se le esté variando la naturaleza de la obligación que tienen las entidades financieras dentro de la política estatal de prevención del lavado de activos, obligación, que no obstante es de medio, su labor es fundamental, teniendo en cuenta su vulnerabilidad de ser utilizada en dichas actividades delictivas, por lo tanto debe ser diligente en la verificación del cumplimiento de los mecanismos de control adoptados por la misma.  

(...)" 

Así las cosas, y por cuanto se observa que la Superintendencia Bancaria interpretó adecuadamente el texto del artículo 102 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y que por lo mismo, la sanción impuesta a la actora se ajusta a derecho, estima la Sala que no está llamado a prosperar el cargo de falsa motivación de los actos acusados. 

De otra parte, y respecto de la pretendida violación del debido proceso por haberse violado el principio de legalidad dado que la Superintendencia Bancaria modificó el texto de la infracción al convertir la obligación de medio de los bancos en el sentido de adoptar mecanismos preventivos, en obligación de resultado, al exigir la eficacia de las medidas, precisa la Sala que son válidos los mismos argumentos expuestos con ocasión del cargo de falsa motivación, análisis del cual quedó claro que se acató el texto del artículo 102 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y por ende, se respetó el principio de legalidad. 

Por último, y en relación con la violación del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, por cuanto no se graduó la sanción teniendo en cuenta que una cosa es no tener los mecanismos de control, y otra, es la supuesta ineficacia de los mismos, y se sancionó además sin elemento probatorio alguno, la Sala precisa lo siguiente: 

Aun cuando es cierto que una cosa es no tener los mecanismos de control ni siquiera en teoría, y otra, es tenerlos en teoría pero ser inoperantes en la práctica, también es evidente que el resultado de tener mecanismos ineficaces, como el sub judice, es la infracción plena del artículo 102 del Estatuto Financiero, pues tal y como se precisó a espacio, la obligación de las entidades vigiladas es la de adoptar medidas eficaces y suficientes, y la eficacia y la suficiencia sólo se miden y evalúan en la práctica, lo que quiere decir que si las medidas fueron inútiles, y por lo mismo, el banco actor no se percató de situaciones anómalas relacionadas con sus cuentacorrentistas, y consecuentemente no cumplió con su obligación de reportar tales hechos "sospechosos" a las autoridades competentes, es evidente que la infracción al artículo 211 del Estatuto Financiero se consumó. Si la infracción se produjo, debía entonces imponerse la sanción, como en efecto sucedió. 

Ahora bien, prevé el artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en lo pertinente, lo siguiente: 

"Artículo 211- Sanciones Administrativas. 1. Régimen General. Cuando el superintendente bancario, después de pedir explicaciones a los administradores o a los representantes legales de cualquier institución sometida a su vigilancia, se cerciore de que éstos han violado una norma de su estatuto o reglamento, o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, impondrá al establecimiento, por cada vez, una multa a favor del tesoro nacional no menor de quinientos mil pesos ($500.00) ni mayor de dos millones de pesos ($2.000.000), graduándola a su juicio, según la gravedad de la infracción o el beneficio pecuniario obtenido, o según ambos factores. Estas sumas se ajustarán anualmente, a partir de la vigencia del Decreto 2920 de 1982, en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE (...)" (Subraya la Sala). 

Ahora bien, plantea el recurrente que la Superintendencia Bancaria no graduó la sanción según la gravedad de la infracción, como se lo impone el artículo en mención y además en la determinación del quántum desatendió la obligación de motivar la decisión y de decidir con base en las pruebas. 

Al respecto precisa la Sala que si bien en la parte en la cual se hace uso de la facultad prevista en el artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, (considerando No. 7), no se precisan las razones por las cuales se fija la sanción en $20.000.000, según el numeral 1º de la parte resolutiva, a lo largo de todo el acto sancionatorio la Superintendencia Bancaria expuso su criterio en el sentido de la gravedad de la infracción cometida dado el interés general que va envuelto en el ejercicio de la actividad financiera, y la obligación que tienen los bancos como agentes económicos de la comunidad, de ayudar con el Estado en la prevención del delito, pues "no es potestativo de ese establecimiento bancario, ni de ninguna entidad vigilada, adoptar o no los adecuados mecanismos de control y las suficientes reglas de conducta ordenadas por la ley para tal finalidad. Dichas disposiciones son, por el contrario, de ineludible observancia, y exigen de todos sus destinatarios total responsabilidad y diligencia extrema" (página 14 Resolución No 0050 de 1996). 

En otro aparte, la Superintendencia Bancaria sostuvo que: 

"Por tanto se puede concluir que el Banco no ha realizado aún todos los esfuerzos, ni ha adoptado todos los mecanismos de evaluación y control necesarios para velar porque las preceptivas sobre el particular se cumplan estrictamente, esto es -se reitera-, de manera absolutamente diligente, con la mayor responsabilidad y entereza posible como es propia de quien por su actividad profesional está en la obligación legal de evitar que se le utilice como instrumento o vía para el ocultamiento, manejo, inversión o aprovechamiento en cualquier forma de dineros provenientes de una actividad ilícita" (página 16, Resolución No. 050 de 1996). 

Por último, y antes de entrar en el numeral séptimo de la parte considerativa, la demandada sostuvo lo siguiente: 

"De esta manera, es menester recordar que es indiscutible que ni las previsiones del artículo 102 y siguientes del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, ni las instrucciones de la Superintendencia Bancaria en torno a las obligaciones bajo examen, demandan un cumplimiento parcial, laxo o limitado por parte de las entidades vigiladas. Por el contrario, exigen de ellas una observancia incondicional, estricta y eficaz, de suerte que el bien jurídico que se pretende proteger, vale decir, el interés de los ciudadanos en general, y en particular el de las personas que de buena fe acceden al sistema financiero, resulte real y efectivamente salvaguardado.  

En consecuencia, este Despacho no considera de recibo los argumentos que han sido objeto de estudio en precedencia, por cuanto los mismos, según quedó expuesto, no tienen la virtualidad de exonerarlo de responsabilidad y, como quiera que el supuesto de hecho se encuentra probado, debe entonces imponerse la consecuencia jurídica establecida para el efecto". (página 19 Resolución No 0050 de 1996). 

Resulta evidente que la razón de la sanción impuesta es la gravedad de la infracción, tal como lo permite el artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, arriba transcrito en lo pertinente, pues de otra parte, en los actos sancionatorios no se hace ningún comentario acerca del beneficio económico obtenido por el banco actor, que es el otro elemento que, si es el caso, debe ser tenido en cuenta según la citada norma, cuando de sancionar a las entidades vigiladas se trata. 

Adicionalmente, tampoco se observa que se haya violado el principio de gradualidad de la sanción, pues, se repite, la infracción se produjo, la gravedad de la misma fue puesta de presente, y el hecho de que en teoría existieran los mecanismos de control no desvirtuó la conducta omisiva y negligente del banco, dada la inoperancia práctica de los mismos. 

De otra parte, sí existieron pruebas para imponer la multa, pues la Superintendencia Bancaria encontró que en los casos que investigó, de los cuales se hizo un análisis pormenorizado, era evidente la desproporción entre los ingresos y la actividad desarrollada por los titulares de las cuentas corrientes en relación con los significativos montos que manejaban en sus cuentas, evidencia que, de otra parte, debía llevar al banco actor, como profesional de su actividad, a sospechar de que había situaciones que debía reportar a las autoridades competentes. 

Las pruebas en mención son el respaldo de la comisión de la infracción, que por su gravedad, la entidad demandada sancionó en el monto de que dan cuenta los actos acusados, pues de otra parte, para efectos de señalar el quántum, por mandato del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la Superintendencia Bancaria posee una facultad discrecional que debe ejercer respetando los topes legales. 

En consecuencia, no se observa violación del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. 

Finalmente no se comparte el concepto emitido por el Ministerio Público en el que considera que se debe revocar la sentencia y en su lugar, accederse a las pretensiones de la demanda, pues, a su juicio, la obligación impartida por el artículo 102 numeral 2 literal d) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, es vaga e imprecisa y ello dificulta su cumplimiento. 

Al respecto reitera la Sala lo sostenido en su fallo del 28 de enero del 2000, expediente No. 9445, Consejero Ponente, doctor Julio Enrique Correa Restrepo, en donde se sostuvo lo siguiente: 

(...)  

A juicio de la Sala, el hecho de sospechar respecto de una determinada transacción no significa que se dé por realizada una actividad ilícita pues eso sólo puede establecerlo la autoridad judicial competente, por lo tanto la obligación que se impone a las entidades financieras, es que reporten "cualquier información relevante sobre manejo de fondos", obligación que está en capacidad de cumplir la institución, quien a través de sus empleados, tiene un conocimiento especial del cliente y puede determinar en cada caso si la transacción resulta desproporcionada en relación con sus ingresos y su patrimonio". 

En ese orden de ideas, no encuentra la Sala motivo alguno que amerite revocar el fallo apelado, pues los actos acusados se ajustaron íntegramente al ordenamiento jurídico que debían acatar, por lo que forzosamente deberá confirmarse la sentencia de primera instancia».