Liquidación Forzosa Administrativa de Entidad Aseguradora

Corte Constitucional. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Sentencia T-481 del 2 de mayo de 2000. Expedientes T-271902, T-272082 y T-273781 (acumulados). 

Síntesis: Personas de la tercera edad, trato constitucional preferente. Derecho a la seguridad social. Prohibición constitucional de destinar a otros fines los recursos de la seguridad social. Perjuicio irremediable. Principio de igualdad; tratamiento de excepción. 

El derecho a la vida y la especial protección que el Estado y la sociedad deben brindar a las personas de la tercera edad. Carácter absoluto e imperativo de la prohibición constitucional de destinar a otros fines los recursos de la seguridad social. Inaplicación de normas contrarias. 

En el presente asunto, la Sala habrá de decidir si la negativa de las entidades financieras, consistente en no devolver en forma inmediata las sumas de dinero depositadas por los demandantes en dichas instituciones, y ello a causa de la toma de posesión de éstas por parte de la Superintendencia Bancaria, ha desconocido derechos fundamentales, dada la circunstancia de la destinación de los fondos reclamados a la atención de la seguridad social y la salud de los accionantes. 

Para dirimir el problema jurídico planteado debe tenerse en cuenta que en los dos primeros casos (expedientes T-271902 y T-272082), los demandantes son personas naturales de avanzada edad (81 y 68 años, respectivamente), y que en ambos eventos se encuentra probado que tienen problemas graves de salud; inclusive, por las características de las intervenciones que requieren y de los cuidados médicos que les deben ser prodigados, resulta evidente que sus vidas están en peligro. 

La prevalencia del derecho fundamental protegido en el artículo 11 de la Constitución y la inaplazable necesidad de hacerlo efectivo suponen, en las circunstancias de los casos expuestos, que cualquier medio judicial complejo o demorado en su trámite y decisión debe ceder ante la tutela, habida cuenta de su falta de idoneidad, como surge de reiteradísima jurisprudencia. 

En relación con el proceso radicado con el número T-273781, es necesario tener en consideración que la parte demandante es una persona que dice actuar a nombre de un establecimiento hospitalario, con el fin de defender los derechos de los pacientes de ese centro. 

En primer término, ha de decirse que en todos los casos de la referencia existe legitimidad por parte pasiva, ya que las acciones de tutela van dirigidas bien a atacar conductas de entes particulares que prestan un servicio público, o de la Superintendencia Bancaria, como autoridad pública que ordenó la toma de posesión de las instituciones financieras demandadas, y que han sido invocados derechos fundamentales de personas afectadas, ya por la situación de falta de disponibilidad de los dineros destinados a la salud y la seguridad social, ya por la omisión de aquel organismo. 

También hay legitimación por parte activa en todos los casos, pues en los dos primeros obran los interesados de manera directa y en el tercero una entidad encargada de la prestación de servicios de salud que debe administrar los recursos de que se trata. 

En segundo lugar, estima la Sala conveniente hacer alusión a los criterios expuestos por la jurisprudencia de esta Corporación, al resolver casos similares, respecto de personas naturales que se encontraban en grave estado de salud. 

En Sentencia T-735 del 1 de diciembre de 1998, la Sala Octava de Revisión (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz), sostuvo: 

Lo que los actores le solicitan al juez constitucional es precisamente un trato de excepción respecto de los demás ahorradores de la accionada, dada su condición de personas de la tercera edad que adolecen graves enfermedades, cuyos tratamientos sólo pueden costear con los pocos ahorros depositados en dicha entidad; ellos no cuestionan en sí el incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de la accionada, para lo cual contarían con otros medios de defensa judicial, sino que recurren a un instrumento de carácter excepcional como la tutela, para proteger, no su derecho a que se les reintegren las sumas de dinero que son de su propiedad, sino sus derechos fundamentales a la salud y a la vida, pues dicen carecer de seguridad social y no poseer medios distintos a esos recursos para asumir los costos de los tratamientos que les recomiendan con carácter urgente los especialistas.  

Sin duda, (...) la controversia que se deriva del incumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo de la accionada, dada los graves problemas financieros que afronta y la intervención de que es objeto por parte del Estado, encuentra espacio concreto y específico en la jurisdicción ordinaria, circunstancia que haría improcedente la acción de tutela; no obstante, reitera la Sala, lo que se debate no es eso, sino si la situación actual de los actores, dadas sus precarias condiciones de salud, ameritaría un trato distinto al que se le da a los demás ahorradores de una entidad financiera intervenida. Es decir, si el no reintegro de las sumas de dinero por ellos depositadas en la entidad demandada efectivamente pone en peligro su salud y su vida.  

(...)  

A partir de los anteriores presupuestos, lo que le corresponde definir al juez constitucional en los casos sub-examine es si la congelación transitoria de los recursos de la demandada, que le impide a ésta devolver de manera inmediata los depósitos efectuados por los actores, dada la condición de éstos de personas de la tercera edad, al parecer afectadas por graves enfermedades, cuyos tratamientos sólo pueden costear con dichos ahorros pues afirman carecer de seguridad social, de trabajo y de ingresos, implica, como ellos lo sostienen, que se ponga en grave riesgo su salud y por ende sus vidas.  

Para la Sala es claro que el proceso de intervención que ordenó el gobierno a la demandada, dada la grave crisis financiera que afronta, está dirigido fundamentalmente a proteger, en condiciones de igualdad, los intereses de los ahorradores de la misma y desde luego la estabilidad del sistema; no obstante, si se llegare a comprobar que las medidas adoptadas en los casos específicos que se revisan efectivamente ponen en peligro la vida de los actores, personas de la tercera edad que dicen estar afectadas de graves enfermedades y carecer de recursos para atender los gastos que demandan sus respectivos tratamientos, se configuraría un perjuicio irremediable que haría procedente un tratamiento de excepción para los mismos, en aras de proteger sus derechos fundamentales a la salud y a la vida, y su dignidad.  

(...)  

Vale aclarar, que si bien en los casos objeto de revisión, como se anotó antes, existe otro medio de defensa judicial, éste sólo se podría entender efectivo si la controversia se limitara al reclamo de los recursos depositados por los actores en la entidad financiera, pero no es así, pues lo que ellos alegan es que la retención transitoria pero indefinida de esos depósitos pone en grave peligro su salud y por ende sus vidas.  

(...)  

En los casos analizados, lo que argumentan los actores es precisamente que su deteriorado estado de salud no da espera, por lo que las acciones ordinarias o los resultados esperados del proceso de intervención que adelanta el gobierno en la demandada, no constituyen garantía para sus derechos fundamentales a la salud y a la vida, por lo que reclaman del juez constitucional una acción inmediata que los proteja de manera efectiva.  

En esa perspectiva, la Sala consideró pertinente practicar algunas pruebas tendientes a comprobar los supuestos de hecho a partir de los cuales los actores hacen su solicitud, los cuales de verificarse configurarían un perjuicio irremediable para los mismos y en consecuencia harían procedente la acción de tutela. Tales supuestos, que reunidos ameritarían medidas urgentes e impostergables por parte del juez constitucional, dirigidas a garantizar el derecho a la salud y a la vida de los actores, son los siguientes:  

- Que la solicitud de protección proviene efectivamente de personas de la tercera edad, las cuales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46 de la C.P. gozan de protección especial por parte del Estado.  

- Que dichas personas padecen graves enfermedades que exigen tratamientos médicos especializados e inmediatos, cuyos costos no pueden asumir sin contar con los recursos que depositaron en la entidad demandada.  

- Que ellas carecen de seguridad social, de salario o de pensión, que les permita subsistir en condiciones dignas, lo que incluye desde luego asumir los costos de sus respectivos tratamientos médicos, dada la carencia de seguridad social.  

(...)  

De lo que se trata es de verificar que en efecto el mínimo vital que requieren los actores para garantizar una vida digna depende, como ellos lo afirman, de las sumas de dinero que depositaron en la entidad financiera demandada, por ahora congeladas, pues si así es, no le cabe duda a la Sala que sus derechos fundamentales a la salud y a la vida prevalecerían y que, en consecuencia, retener dichas sumas, aún por los motivos de interés general que invoca el acto administrativo que ordenó la intervención de la accionada, ocasionaría un perjuicio irremediable que vulneraría el núcleo esencial de los derechos fundamentales para los cuales solicitan protección.  

Así las cosas, teniendo en cuenta que los actores son personas de la tercera edad, que durante toda su vida adulta trabajaron y ahorraron para garantizarse a sí mismos la posibilidad de atender sus necesidades de subsistencia y salud con los rendimientos de esos recursos, si se comprueba que padecen enfermedades que exigen tratamiento médico o intervención quirúrgica inmediata, que carecen de seguridad social y que no cuentan con recursos provenientes de salario o pensión, la Sala procederá a tutelar sus derechos fundamentales a la salud y a la vida, de lo contrario confirmará los fallos de primera y segunda instancia".  

Esta Sala aplicará los anteriores criterios a los casos objeto de revisión, y para ello es necesario referirse a lo que en cada proceso se encuentra probado. 

A) Expediente T-271902 

Está demostrado que el actor tiene 81 años de edad (fl.27); que se encuentra en delicado estado de salud; que requiere una intervención quirúrgica que tiene un costo de $3'000.000 (fl.62); que los dineros depositados en la cooperativa financiera intervenida eran los ahorros de toda su vida; que actualmente carece de recursos económicos suficientes para cubrir los costos del tratamiento, y que tampoco cuenta con atención médica gratuita. 

Por otra parte, cierto resulta que el actor, como él mismo lo reconoce, dejó vencer la oportunidad para presentar ante la entidad cooperativa su reclamación, pero también es necesario tener en cuenta que aquél se encontraba enfermo y que actualmente está en peligro su vida, por falta de la operación ordenada por el médico tratante. 

En caso similar al que se analiza, la Sala Novena de Revisión (Sentencia T-755 del 11 de octubre de 1999, M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), no dudó en proteger los derechos fundamentales en peligro, a pesar de que la demandante hubiese dejado pasar el término establecido para hacer la reclamación. 

Dijo la Corte: 

Sin embargo, no estaría acorde con el espíritu proteccionista de la Carta, ni se ajustaría tampoco a la filosofía de la acción de tutela, que un argumento de escueto formalismo le negara la posibilidad a la actora, considerando su particular estado, de recuperar el dinero consignado en la cuenta de ahorros de (...). Más aún, esta Sala considera que la protección que debe ofrecérsele a la peticionaria se impone como una necesidad real si se repara en que ni siquiera por las vías ordinarias de defensa judicial, aquella podría obtener el reembolso de los activos reclamados, ya que las oportunidades institucionales y reglamentarias concedidas para ese propósito se encuentran vencidas". 

Así las cosas, esta Sala encuentra procedente conceder el amparo solicitado por el actor y, en consecuencia, se ordenará a la entidad demandada reintegrarle los dineros depositados, con sus respectivos intereses, para que pueda tener lugar de manera oportuna y cierta el tratamiento quirúrgico que el paciente requiere. 

B) Expediente T-272082 

En este proceso se probó que el actor tiene 68 años de edad (fl. 13); que padece una grave enfermedad (cáncer de la vejiga); que fue sometido a varias resecciones y a tratamiento de quimioterapia; y que actualmente dicha enfermedad requiere controles periódicos (fl 18). Además, tiene varias hernias en su columna vertebral (fls. 16 y 17). 

Según copia de la declaración de renta del año gravable 1998 (fl 19), sus ingresos fueron de $12.760.000, los cuales, según su dicho, fueron ocasionales, pues "corresponden a la liquidación de una empresa que me los debía hace algún tiempo". En el aludido certificado aparece que durante ese año, el accionante recibió por honorarios $1.970.000, y por concepto de "otros ingresos" $10.790.000, lo que lleva a esta Corte a darle credibilidad a la afirmación del demandante. Por otra parte, vale la pena resaltar que según los datos que aparecen en ese documento, el actor no estaba obligado a declarar renta, pues su patrimonio e ingresos no alcanzaban los topes mínimos establecidos por la ley para que se generara dicha obligación. 

El demandante, según lo probado, está afiliado a una empresa de medicina prepagada -"(…)"-, y no, como erróneamente lo afirmó el juez de primera instancia, a una EPS con ese mismo nombre, por lo que mensualmente está obligado a cubrir el valor de las primas. 

Así las cosas, la Sala encuentra que se han cumplido los presupuestos para que prospere el amparo de los derechos a la vida y a la salud de una persona de avanzada edad y que se encuentra en una situación económica precaria. 

En el presente caso, aunque la acción se dirigió contra la Superintendencia Bancaria, entidad que no es competente para ordenar el reintegro de los ahorros, por cuanto le corresponde al liquidador del "(…)." resolver acerca de la devolución de dineros a los acreedores, lo cierto es que la mencionada entidad financiera fue vinculada al proceso "como sujeto pasivo" (ver auto admisorio de la demanda de tutela, folios 27 y 28), y dentro del juicio tuvo la oportunidad de defender sus intereses, por lo que se le impartirá la orden de devolver los dineros depositados por el actor en su cuenta de ahorros, con los correspondientes intereses, y deberá pagar, con cargo al certificado de depósito a término fijo, las cuotas que mensualmente debe cancelar el demandante al sistema de medicina prepagada, y los gastos correspondientes a la total recuperación de su salud. 

No se ordenará la devolución del total del dinero depositado a término fijo, en vista de que es una cantidad elevada de dinero, y, además, por exceder esa orden, en lo que no toca con la salud, el ámbito propio de la acción de tutela. De otra parte, la orden de reintegro indiscriminado podría afectar el derecho a la igualdad de otros ahorradores que esperan la devolución de sus recursos. Por tanto, la disposición de esta Corte se limitará a lo que estima indispensable para cubrir los gastos para atender la salud del accionante, es decir, lo depositado en su cuenta de ahorros, con sus correspondientes intereses; y, con cargo al CDT, el pago mensual oportuno, en forma indefinida, de lo que requiera el accionante para pagar las cuotas de medicina prepagada, los valores de asistencia médica y los medicamentos, intervenciones quirúrgicas, tratamientos y terapeúticas que se necesiten para el pleno restablecimiento de la salud de aquél. 

Ahora bien, de la situación general provocada en el caso de la institución financiera mencionada y a partir de la demanda que ha dado lugar al proceso, resulta una grave negligencia de la Superintendencia Bancaria en lo relativo al cumplimiento de sus funciones de vigilancia, pues, según afirma el actor, dejó avanzar la situación de extravío de los recursos del (…) sin tomar oportunamente medida alguna que protegiera a los ahorradores, por lo cual se correrá traslado de este Fallo al Procurador General de la Nación para lo de su cargo. 

C) Expediente T-273781 

También concederá la Corte la tutela solicitada por el Hospital (...) contra el (…) pues considera que, en efecto, la entidad financiera demandada vulnera los derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la seguridad social en relación con aquélla, de los afiliados al subsistema de salud de la (...). 

Los recursos que fueron confiados al Banco y que luego quedaron retenidos en razón de la intervención administrativa de la institución financiera por la Superintendencia Bancaria y a causa del proceso de liquidación iniciado estaban destinados, como se demuestra en el proceso, a sufragar los gastos de atención médica, exámenes, tratamientos, medicamentos y hospitalizaciones requeridos por los afiliados y sus beneficiarios, de lo cual resulta que, en virtud de la negativa de los liquidadores en cuanto al reintegro solicitado por el Hospital (...), se ha paralizado u obstaculizado en buena parte la actividad propia de la institución y en relación con personas concretas, quienes ven injustificadamente suspendidos sus derechos constitucionales. 

La Constitución Política, que consagra la seguridad social como un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad -desconocidos en este caso-, la garantiza como derecho irrenunciable de todos los habitantes (art. 48 C.P.). 

Por otra parte, el artículo 49 de la Carta declara que la atención de la salud es un servicio público a cargo del Estado y que se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la misma. 

También respecto de la salud ha plasmado el Constituyente los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, por encima de los cuales pasa ahora la entidad financiera demandada, impidiendo que el Hospital cumpla su función propia, y anteponiendo el interés de los acreedores al prevalente que ha sido señalado en la Constitución. 

La norma que resulta vulnerada de modo más protuberante en este caso es la del inciso 5 del artículo 48 de la Constitución Política, a cuyo tenor "no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella". 

Se trata de una norma fundamental de indudable carácter imperativo y absoluto respecto del cual no se contemplan excepciones, ni se permite supeditar su cumplimiento -de aplicación inmediata- a previsiones o restricciones de jerarquía legal. 

Por tanto, la calidad superior y prevalente del mandato constitucional desplaza toda norma inferior que pueda desvirtuar sus alcances, y, si alguien llegase a invocar con tal objeto las disposiciones de la ley en materia de liquidación forzosa de las instituciones financieras, deben ser ellas inaplicadas, para, en su lugar, hacer que valga el enunciado precepto de la Constitución, según lo dispone el 4 Ibídem, en virtud de la inocultable incompatibilidad existente. 

Así las cosas, como quiera que además están de por medio derechos fundamentales -la vida y la integridad personal, primordialmente, y, en relación con ellos, la salud y la seguridad social-, es procedente la tutela con el fin de asegurar que los recursos hoy retenidos por el Banco (…), en liquidación, vuelvan al Hospital (...) de manera inmediata. 

Se revocará el Fallo que al respecto había dictado el Tribunal (…) y, en su lugar, se concederá la tutela. 

Para la Corte, estaba legitimado el Hospital para incoar la acción, a nombre de los afiliados y beneficiarios afectados, entre los cuales se encuentran numerosos niños, no solamente en razón del imperativo constitucional expuesto, relacionado con la función que dicho ente cumple, como administrador de los recursos destinados a la seguridad social de aquéllos, sino en virtud de lo dispuesto en el artículo 44 de la Carta, según el cual, además de la vida y la integridad física, los derechos a la salud y a la seguridad social de los niños tienen el carácter de fundamentales, prevalecen sobre los derechos de los demás y cualquier persona puede exigir de la autoridad competente el cumplimiento de las normas que los protegen. 

Además, el Hospital, como persona jurídica, actuó en defensa de su propio derecho fundamental al debido proceso, pues en cuanto a los dineros retenidos, le fueron aplicadas reglas inconstitucionales y no se le ha otorgado derecho de defensa, lo cual, a juicio de esta Corporación, resulta incontrastable. 

Una vez más debe corregir la Corte la afirmación del Consejo de Estado -citado en uno de los alegatos-, en el sentido de que las personas jurídicas no pueden ejercer la acción de tutela ni son titulares de derechos fundamentales. Reiterada doctrina constitucional al respecto debe ser acatada».