Facultad Sancionatoria. Caducidad
Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Primera. Subsección B. M.P. Ligia Olaya de Diaz. Sentencia del 25 de febrero de 2000. Expediente 990155.*
Síntesis: Tres tesis sobre la caducidad de la facultad sancionatoria del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo.
[§ 030] «CONSIDERACIONES
Propone la actora como cargo principal de la demanda, la violación de los artículos 29 de la Constitución Política, 3 y 38 del Código Contencioso Administrativo, 207 numerales 1, 4, 5 y 6 del Código de Comercio y 7 de la ley 43 de 1990. Las razones en las cuales sustenta tal violación, las orienta a la caducidad de la acción en primer lugar y a desvirtuar en segundo lugar la legalidad de los actos demandados, con el criterio de que la evaluación del trabajo realizado por la Revisoría por parte de la Superintendencia no se ajusta a la naturaleza de las funciones de un Revisor Fiscal.
CADUCIDAD DE LA SANCION ADMINISTRATIVA:
En opinión del demandante la sanción impuesta mediante los actos administrativos acusados deberá revocarse, toda vez que los mismos fueron expedidos excediendo el término sancionatorio establecido en el artículo 38 del C.C.A., norma de carácter general aplicable a los actos emanados de la Superintendencia Bancaria ante la ausencia de una especial en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Al respecto precisa que el término para imponer cualquier tipo de sanción derivada de la visita realizada por la Superintendencia a la Revisoría Fiscal de (…), caducaba el 31 de diciembre de 1996, y al expedirse la Resolución Número 1803 del 10 de diciembre de 1996 y quedar en firme el 29 de octubre de 1998, operó la caducidad de la facultad sancionatoria.
Fundamenta su tesis con pronunciamientos del Consejo de Estado y del Tribunal de Cundinamarca, referentes a que "el acto administrativo que impone una sanción debe ser expedido y notificado dentro del término de prescripción".1
La Entidad demandada sostiene que el término no puede contabilizarse en su inicio ni en su terminación en la forma prevista por el demandante. Informa que la visita llevada a cabo por la Superintendencia tenía por objeto la evaluación de la función de la Revisoría Fiscal en todos sus aspectos durante el año de 1993 y particularmente su labor para sustentar el dictamen a 31 de diciembre de ese año. Que ese dictamen era el presentado por el sancionado sobre los estados financieros aprobados por la asamblea general de accionistas lo cual ocurrió el 22 de abril del mismo año, fecha en la cual se concreta fáctica y jurídicamente las labores de la revisoría sobre el período con corte contable al último del año anterior.
En relación con el alcance del artículo 38 del Código contencioso administrativo presenta las siguientes anotaciones:
Que la norma contiene un término perentorio para que la administración imponga las sanciones sin que se estime pertinente que el acto sancionatorio se encuentre en firme, por considerarse que el único presupuesto es la existencia previa del acto administrativo lo cual se evidencia desde su expedición, ya que los recursos y notificación por la vía gubernativa son estadios procedimentales. Para concluir que el acto administrativo 1803 de fecha 20 de diciembre de 1996 fue expedido dentro del término previsto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo.
FECHA DE OCURRENCIA DE LOS HECHOS:
Para la Subsección, con fundamento en las pruebas aportadas al proceso, la labor ejercida por el Revisor Fiscal en el año de 1993 no culminó el 31 de diciembre del mismo año, toda vez que concluyó con el dictamen sobre los estados financieros, y que fue objeto concreto de la visita de la Superintendencia. Si observamos la resolución que impone la sanción uno de los cargos consiste en la "inadecuada evaluación de las áreas de los estados financieros", imputación ésta directamente relacionada con el dictamen elaborado por el Revisor Fiscal sobre los estados financieros, el que fue presentado el 14 de marzo de 1994 y aprobado por la Asamblea Nacional de Accionistas el 22 de abril del mismo año, toda vez que a ese organismo le es permitido sesionar dentro de los tres meses siguientes al corte, situación que nos lleva a concluir que es ésta la última fecha la que se tendría en cuenta para determinar el inicio del término de la facultad sancionadora.
Como el período investigado se compone de actividades de ejecución permanente y la última ocurrió con el dictamen emitido sobre los estados financieros, es a partir de este último, sobre el cual empieza a contabilizarse el término previsto en el artículo 38 del C.C.A.
En tema similar se pronunció la Sección Primera Subsección "A" sentencia del 26 de agosto de 1999, expediente No 10180, para concluir que en actividades de ejecución permanentes, el término se contabiliza a partir de la finalización de la última actuación del período a investigar.
PERENCIÓN DE LA FACULTAD SANCIONADORA:
Se presentan tres tesis:
• Que el término de los tres (3) años que prevé la norma del Código Contencioso Administrativo culmina una vez el acto se encuentra en firme, bien por no existir recursos en vía gubernativa o porque ya fueron resueltos o se haya surtido el trámite completo para la ejecutoria de la sanción.
• Que la facultad impositiva y sancionatoria se surte con la sola expedición del acto administrativo, toda vez que dentro de la estructura del Contencioso Administrativo existen dos etapas con características propias y claramente diferenciadas. La primera es la investigación, y la deducción de la responsabilidad del caso para imponer las sanciones; la segunda es la notificación del acto administrativo, para que los interesados puedan dentro de la vía gubernativa ejercer los recursos del caso, para concluir que el acto tiene existencia desde el momento de su emisión, sin que sea posible tener en cuenta la notificación y la formulación de recursos.
• Para el cabal ejercicio de la facultad sancionadora se dispone de tres años contados a partir de la ocurrencia del hecho para expedir el acto administrativo y notificarlo, sin que el agotamiento de la vía gubernativa deba cumplirse dentro del mismo.
Para la Sala, si bien es cierto en anteriores decisiones se había aplicado la tesis intermedia referida a que la facultad sancionatoria se surte con la sola expedición y notificación del acto, sin involucrar el agotamiento de la vía gubernativa, en esta oportunidad rectifica la tesis adoptada por la sección en fallos anteriores, (Septiembre 2 de 1999, Radicación número 9036) para expresar que el término de los tres años que prevé la norma del Código Contencioso Administrativo culmina una vez se encuentre el acto en firme, bien por no existir recursos en vía gubernativa o porque se haya surtido el trámite completo para la ejecutoria de la sanción, teniendo como argumentos centrales los siguientes:
El agotamiento de la vía gubernativa constituye un presupuesto procesal necesario para poder acudir a la vía jurisdiccional, pues es el conjunto de actuaciones que cumple el administrado con posterioridad a la decisión definitiva que adopta la administración, para propiciar la expedición de un nuevo pronunciamiento de la administración que modifique, revoque, adicione o aclare la primera decisión. Esta misma naturaleza nos indica, que en los términos concebidos para la caducidad por el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, es necesario tomar en cuenta la segunda decisión de la administración, que es la definitiva; toda vez que es a partir de ésta última, cuando se produce los efectos jurídicos vinculantes.
La doctrina tendiendo a una unificación didáctica, se ha encargado de precisarle al acto administrativo los elementos que le son inherentes a su formación y que de su observancia se desprende su validez. Según el sistema administrativo que nos rige, dentro del proceso cinemático de estructuración formal del acto administrativo encontramos, en principio, su concepción:
a) El acto final que puso término a la actuación administrativa, haciendo imposible su continuación; y
b) La decisión que puso fin a la vía gubernativa (acto definitivo).
Estos dos aspectos procedimentales integran la decisión de la administración y constituyen la culminación de la actividad administrativa con la expedición del acto administrativo en firme. Firmeza que adquieren de acuerdo con la ocurrencia de uno cualquiera de los eventos señalados en el artículo 62 del C.C.A.
Es así que la interpretación jurisprudencial sobre esta materia se unificó por la Sección Primera del Consejo de Estado, M.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, en providencia de agosto 20 de 1998, expediente número 4958, en donde señaló que la posición correcta para efectos de la caducidad es la que señala que es necesaria la notificación de los actos posteriores integrantes de la vía gubernativa, rectificando así la tesis adoptada por la sección en otras providencias.
Según lo expresado por el Ministerio Público, de conformidad con la interpretación que el Consejo de Estado - Sección Cuarta le dio al artículo 38 del Contencioso, al considerar diferente el caso previsto en esta normatividad frente a otras sanciones, como por ejemplo, las impuestas por infracción al régimen de cambios, en donde se rige por una normatividad especial la ley 33 de 1975 y los decretos 2117 de 1992 y 1271 de 1993, casos en los cuales se ha expresado que el "término otorgado por la ley a la Superintendencia de control de cambios para imponer sanciones comporta la diligencia de notificación del acto que pone fin a la actuación administrativa y las decisiones ulteriores necesarias para que el acto sancionatorio quede en firme "( ... )2 pero de cara a los términos señalados en el artículo 6 del Decreto 1746 de 1991 y Ley 33 de 1975 o sea la caducidad de la infracción cambiaria, que se rige por norma especial y no la general prevista en el artículo 38 del C.C.A., concluyendo que resulta improcedente apoyarse en la jurisprudencia creada con fundamento en el régimen cambiario, Ley 33 de 1975 y modificatorios, para fallar materias sujetas al régimen general del Decreto 01 de 1984, figura muy distinta a la caducidad que prevé el decreto 1746 de 1991; es una posición que no comparte la Sala, toda vez que el principio que la rige es el mismo, aplicable en uno u otro caso, pues lo que se trata de determinar es el momento en el cual se tiene en firme el acto administrativo sancionatorio, para de allí devenir el término de la facultad sin que sea preciso efectuar distinciones frente a uno u otra norma.
En este orden de ideas, frente a la aplicabilidad de la norma general de la caducidad contenida en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, en el presente caso es viable tener en cuenta el principio general contenido en la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado (expediente 4958), pues se encuentran regidas por el mismo principio constitucional contenido en el artículo 248 de la Carta, en tanto que prescribe que "únicamente las condenas proferidas en sentencias judiciales en forma definitiva tienen la calidad de antecedentes penales y contravencionales en todos los órdenes legales" (destaca la Sala).
Así las cosas, las circunstancias permiten colegir que la caducidad de la facultad sancionadora de la Superintendencia se cumplió fuera del término prescrito en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, ya que a la fecha de la notificación de la Resolución 29 de octubre de 1998 había transcurrido más de los tres años de que habla la norma, pues desde la fecha de la ocurrencia de los hechos, 22 de abril de 1994, al 29 de octubre de 1998, el término de la facultad sancionatoria había caducado, por lo que así habrá de declararse».
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