Facultad Sancionatoria de la Superintendencia Bancaria
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P. Daniel Manrique Guzmán. Sentencia del 1º de diciembre de 2000. Expediente 10734*.
Síntesis: Régimen sancionatorio institucional de la Superintendencia Bancaria. Facultad de imponer multas sucesivas. Margen de solvencia de las compañías aseguradoras. Debido proceso.
[§ 027] «CONSIDERACIONES DE LA SALA
En los términos del recurso de apelación, la controversia en la presente instancia se concreta en determinar la legalidad o ilegalidad de las resoluciones 0598 de mayo 14 de 1998, 0831 de julio 2 de 1998, 0675 de junio 1º de 1998 y 2318 de noviembre 12 de 1998, mediante los cuales la Superintendencia Bancaria impuso y confirmó sanciones pecuniarias a la sociedad (...), por violación al artículo 82 numeral 2° del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y 2º del Decreto 2259 de 1995, en relación con los balances trimestrales con corte a 30 de junio de 1996 ($31.284.000) y 30 de septiembre del mismo año ($31.284.000).
Para efectos de declarar la nulidad de las citadas resoluciones, acogió el Tribunal el cargo atinente a la violación del debido proceso, teniendo en cuenta que la Superintendencia sancionó a la actora a través de la resolución 0567 de mayo 6 de 1997, por el trimestre con corte a 31 de diciembre de 1996 involucrando períodos anteriores, o sea septiembre y junio del mismo año, y que en consecuencia, no podía proferir con posterioridad requerimientos ni resoluciones sancionatorias por tales períodos anteriores, al haberse enmendado la situación de la compañía en diciembre del mismo año.
Para el recurrente, las tres sanciones proferidas por la Superintendencia son independientes, tanto por su temporalidad, porque abarcan tres trimestres diferentes, como por los hechos sancionados, ya que la primera resolución sancionó únicamente por defectos en el margen de solvencia, y las dos siguientes sancionaron además por el defecto en el fondo de garantía; además la Superintendencia está facultada para sancionar en cualquier tiempo, siempre que no haya caducado su facultad sancionatoria; y la orden de capitalización que se impartiera a la sociedad, no excluye la facultad de sancionar por el incumplimiento reiterado del artículo 82 numeral 2º del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Al respecto proceden las siguientes consideraciones:
En el artículo 82 numeral 2º del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, se establece como obligación para las compañías de seguros "mantener y acreditar ante la Superintendencia Bancaria como margen de solvencia, un patrimonio técnico saneado equivalente como mínimo, a las cuantías que determine el Gobierno Nacional", y también se indica la forma de determinar ese margen de solvencia así:
"El margen de solvencia se determinará en función del importe anual de las primas o de la carga media de siniestralidad en los tres (3) últimos ejercicios sociales; de entre ellos el importe que resulte más elevado.
La tercera parte de la cuantía mínima del margen de solvencia, fijada en la forma prevista en el artículo anterior, constituye el fondo de garantía que no podrá ser interior a los patrimonios técnicos mínimos a que alude el numeral siguiente del presente artículo".
Mediante Decreto 2259 de 1995, estableció el Gobierno Nacional los montos del patrimonio técnico saneado que debían acreditar las entidades aseguradoras durante el año de 1996, de acuerdo con los ramos de seguros objeto de explotación.
Con el fin de controlar el cumplimiento de la obligación prevista en la citada disposición, la Superintendencia Bancaria, estableció en el numeral 2.1. del Capítulo XIII-2 de la Circular Externa 100 de 1995, que las aseguradoras debían "mantener y acreditar ante la Superintendencia Bancaria, dentro de los plazos previstos para el envió de los balances trimestrales, un patrimonio técnico saneado equivalente, como mínimo, a la cuantía que resulte de aplicar a la totalidad de sus operaciones" de acuerdo a lo establecido en la misma Circular.
Como se observa, el margen de solvencia, según las citadas disposiciones, no es un concepto independiente del patrimonio técnico, ni del fondo de garantía, sino que por el contrario se relaciona de manera directa con estos factores, pues es el valor del patrimonio técnico saneado equivalente al valor del margen de solvencia, y es la tercera parte del margen de solvencia, lo que constituye el fondo mínimo de garantía. De manera que establecido el defecto en el margen de solvencia, obviamente se habrá registrado un defecto en el patrimonio técnico, y necesariamente se afectará el mínimo del fondo de garantía.
Por lo anterior, la circunstancia de que en las resoluciones 0598 de mayo 14 de 1998 y 0675 de junio 1º de 1998, se haya precisado, además del defecto en el mínimo del margen de solvencia requerido al que se refirió la resolución 0567 de mayo 6 de 1998, el defecto en el patrimonio técnico requerido por ramos y la situación de no haberse alcanzado el mínimo del fondo de garantía, no implica que se haya modificado o adicionado el hecho materia de sanción en las resoluciones anuladas por el Tribunal, como lo argumenta el recurrente, porque en todo caso, el hecho sancionado en las tres resoluciones es el mismo, esto es el incumplimiento a la obligación de mantener y acreditar ante la Superintendencia como margen de solvencia, un patrimonio técnico saneado equivalente como mínimo a las cuantías determinadas en el Decreto 2259 de 1995 para el año de 1996.
Ahora bien, es cierto que las tres sanciones proferidas por la Superintendencia se refieren a tres trimestres diferentes, así: segundo trimestre con corte a junio 30 de 1996 (resolución 0675 de junio 1º de 1998); tercer trimestre con corte a septiembre 30 de 1996 (resolución 0598 de mayo 14 de 1998); y cuarto trimestre con corte a 31 de diciembre de 1996 (resolución 0567 de mayo 6 de 1998). También lo es que la compañía aseguradora estaba obligada a observar en cada uno de los trimestres los márgenes de solvencia requeridos; y que la Superintendencia está facultada para sancionar el incumplimiento a dicha obligación, siempre que no haya caducado su facultad sancionatoria, aspectos que no son materia de controversia en la presente instancia. Sin embargo, tales argumentos no justifican el proceder administrativo que fuera censurado por el Tribunal, pues lo establecido es que al invertirse el orden de los períodos para efectos de las sanciones, se incurre en violación al debido proceso, ya que una vez impuesta la sanción por el último trimestre de 1996, y saneada la situación de la actora, solo era viable sancionar por trimestres posteriores.
En efecto, la facultad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria está consagrada en el artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en los siguientes términos:
"Artículo 211.- SANCIONES ADMINISTRATIVAS.
1. Régimen general: Cuando el Superintendente Bancario, después de pedir explicaciones a los administradores o representantes legales de cualquier institución sometida a su vigilancia, se cerciore de que éstos han violado una norma de su estatuto o reglamento, o cualquier otra legal a que debe estar sometido, impondrá al establecimiento, por cada vez, una multa (...).
Las multas previstas en este artículo podrán ser sucesivas mientras subsista el incumplimiento de la norma y se aplicarán sin perjuicio de lo dispuesto en los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 208 del presente Estatuto". (Subraya la Sala).
De acuerdo con la norma, si bien la Superintendencia podía sancionar por cada trimestre en forma independiente, respecto del cual no se cumpliera con la obligación de mantener y acreditar el margen de solvencia requerido, se entiende que es en forma "sucesiva", esto es en el orden en que transcurran los trimestres, y mientras "subsista" el incumplimiento, es decir hacia el futuro y no retroactivamente. De manera que al expedirse las resoluciones por las cuales se sancionaron los trimestres segundo y tercero, con posterioridad a la actuación administrativa que sancionó por el cuatro trimestre de 1996, no se ajustan aquellas a la norma, ya que lo que hace viable las "sanciones sucesivas" es que subsista el incumplimiento o infracción de una norma legal, no obstante haberse sancionado el mismo.
No se trata entonces de desconocer las facultades controladoras o sancionatorias de la Superbancaria, sino de enmarcarlas dentro de los precisos términos de la ley, pues precisamente por tratarse de una competencia reglada, como lo argumenta el recurrente, no puede apartarse la entidad de los parámetros previstos para el ejercicio de las mismas por el legislador, criterio que corresponde al ya expuesto por la Sala en las sentencias proferidas en los procesos 5090, 5460, y 8971, a las que remite el apoderado en sus alegatos de conclusión.
Acerca de la diferencia entre la orden de capitalización impartida por la Superintendencia a la actora y las medidas sancionatorias, estima la Sala, que tal argumento no amerita consideraciones adicionales, pues este aspecto, que fuera aducido en la demanda como excluyente de responsabilidad, no fue considerado determinante en la prosperidad del cargo que llevó al a quo a declarar la nulidad de las resoluciones que sancionaron por los trimestres segundo y tercero, y no lo es tampoco en la presente instancia.
Conforme a las consideraciones precedentes habrá de confirmar la Sala la sentencia apelada, negándose la prosperidad del recurso de apelación interpuesto».
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