Derecho de Petición - Frente a Entidades Financieras Particulares
Corte Constitucional. Sala Séptima de Revisión. M.P. Fabio Morón Díaz. Sentencia T-1675 del 5 de diciembre de 2000. Expediente T-354382.
Síntesis: La acción de tutela y el derecho de petición frente a particulares. Procedencia de la acción de tutela contra entidades financieras particulares. Contenido de la respuesta en el derecho de petición. Derecho a la información financiera de los deudores morosos.
[§ 021] «II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
(…)
• Reiteración de jurisprudencia sobre la procedencia del derecho de petición respecto de las personas que realicen actividad bancaria, bursátil, financiera, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público
Debe esta Sala de Revisión comenzar por advertir que incurre en grave yerro el fallador de segunda instancia cuando negó la acción de tutela, por considerar que no es esta una de las hipótesis en que la acción procede respecto de un particular, pese a existir inequívoca y expresa jurisprudencia en la que esta Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela, por violación del derecho de petición, respecto de las personas que realicen actividad bancaria, bursátil, financiera, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público.
Es, pues, del caso reiterar la jurisprudencia constitucional en relación con el tema objeto de estudio, para lo cual resulta pertinente prohijar las consideraciones que, sobre esta temática, se consignaron en la Sentencia T-693/2000 (M.P. Dr. Alvaro Tafur Galvis), que la analizó de manera exhaustiva:
Ciertamente, en la ocasión en cita se dijo:
"(…)
3. La acción de Tutela y el derecho de petición frente a particulares
El artículo 23 de la Constitución Política dispone que:
"Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales."
Del texto citado se deduce, el claro el propósito del Constituyente de reconocer, dentro de la categoría de derecho fundamental y de aplicación inmediata (C.P., art. 85). la facultad de las personas1, de elevar solicitudes respetuosas por motivos de interés general o particular, ante las autoridades públicas y obtener una decisión pronta y efectiva que les resuelva lo peticionado; así como también la posibilidad de que ante las organizaciones particulares se pueda hacer uso de ese mismo derecho, una vez el legislador reglamente su ejercicio.
En ese orden de ideas, se tiene que el derecho de petición es de aquellos derechos fundamentales cuyo contenido y núcleo esencial esta dado por el ordenamiento constitucional con miras a garantizar la participación de los asociados como presupuesto de la existencia misma del orden institucional, porque no puede considerarse que exista Estado Social de Derecho si los administrados no se sienten partícipes, integrantes, colaboradores y artífices de la cosa pública. De ahí que las autoridades se encuentren obligadas, porque el ordenamiento constitucional así lo quiere, a contestar pronta y satisfactoriamente las inquietudes respetuosas de los asociados; contra aquellos servidores que incumplen con el mandato constitucional de responder a sus inquietudes y hacerlo debidamente procede la acción de Tutela para que el juez constitucional los conmine a hacerlo, con independencia de los procedimientos disciplinarios establecidos para sancionar al funcionario infractor2.
Igualmente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 inciso 5o, se establece que la acción de tutela procede contra aquellos particulares que se encuentren encargados de la prestación de un servicio público cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión, y en los casos que la ley establezca, como ocurre en el Decreto 2591 de 1.991 que reglamenta su ejercicio.
De ahí, que sea dable distinguir en relación con el ejercicio del derecho de petición las consecuencias que trae tal situación, cuando se trata de un particular que ejerce actividades de naturaleza privada con la de aquellas entidades -también de índole privada- pero que prestan servicios públicos o desarrollan actividades similares que comprometen el interés general.
Según se ha analizado por esta Corporación en anteriores pronunciamientos3, en torno al derecho de petición y frente a las organizaciones privadas, se debe hacer la siguiente distinción:
a) Cuando la organización privada no actúa como autoridad.
b) Cuando la actividad desarrollada satisface un servicio público.
a) Cuando la organización privada no actúa como autoridad
El derecho de petición entonces en principio es vinculante solamente para las autoridades públicas, no obstante que la misma norma prevé la posibilidad de extender la figura, -si así lo estima el legislador- a las organizaciones privadas y con el único objeto de garantizar los derechos fundamentales4, lo cual no ha sucedido a la fecha en nuestro ordenamiento jurídico, al no haber sido reglamentada esta figura por parte de la ley, igualmente es de aclarar que el Constituyente no estableció una orden imperativa al legislador de reglamentar el ejercicio del derecho de petición frente a las organizaciones privadas, solo le dio la facultad de realizar la conducta -reglamentación-.
b) Cuando la organización privada en razón del servicio público adquiere el estatus de autoridad.
En el segundo caso, aún siendo un particular el destinatario de la tutela, el trato es el mismo que frente a una autoridad pública5
4. Procedencia de la acción de tutela contra entidades financieras particulares
4.1 Autonomía de la voluntad privada en el sector bancario
Al respecto, ha de manifestarse, que la Corte Constitucional ha dejado en claro, que si un particular asume la prestación de la actividad bancaria adquiere una posición de supremacía material -con relevancia jurídica- frente al usuario; es decir, recibe unas atribuciones especiales que rompen el plano de igualdad referido, y que, por ende, en algunos casos, sus acciones u omisiones pueden vulnerar un derecho constitucional fundamental que requiere de la inmediata protección judicial,6 independientemente de su naturaleza pública, privada o mixta, ya que actúan en ejercicio de una autorización del Estado para cumplir unos fines de interés público, por lo cual gozan de algunas prerrogativas propias de la actividad, pero también resultan obligatorias para cumplir condiciones mínimas en garantía de los derechos de los usuarios.
De otra parte es de destacar, que el acceso a la prestación del servicio bancario es restringido, como quiera que la propia Carta establece como requisito previo e indispensable para el desarrollo de esa labor la autorización del Estado.
Luego no todas las personas pueden prestar el servicio bancario, pues en razón del alto riesgo social que implica esa actividad, la necesidad de la prestación en condiciones de seriedad, liquidez y eficiencia, capaz de generar la confianza pública nacional e internacional, justifican la previa licencia gubernamental7.
De lo expuesto, se concluye que la autonomía de la voluntad para negociar de las entidades financieras, en muchos aspectos, está más restringida que la del resto de particulares, pues se encuentra especialmente limitada en razón de la función que desempeñan, a la especialidad de la actividad que prestan y a su condición de instrumento para garantizar derechos individuales, como quiera que la libertad de negociar también se limita por la prohibición de afectar desproporcionadamante derechos fundamentales y por el impedimento del abuso del derecho propio.
4.2 Servicio público de la actividad bancaria
Es de señalarse que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido el carácter de servicio público de la actividad bancaria, es así como en sentencia C-122 de 1999 M.P. Dr. Fabio Morón Díaz se dijo: La actividad bancaria, dada su caracterización y trascendencia dentro del marco de organización jurídico-política propia del Estado Social de Derecho, es un servicio público.
Así mismo en su sentencia SU-157 de 1999, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero, expresó:
"pese a que no existe norma que de manera expresa así lo determine8, en el derecho Colombiano es claro que la actividad bancaria es un servicio público, pues sus nítidas características así lo determinan. En efecto, la importancia de la labor que desempeñan para una comunidad económicamente organizada en el sistema de mercado, el interés comunitario que le es implícito, o interés público de la actividad y la necesidad de permanencia, continuidad, regularidad y generalidad de su acción, indican que la actividad bancaria es indispensablemente un servicio público."
4.3 La acción de tutela contra particulares que prestan un servicio público
Es de predicarse que de conformidad con jurisprudencia reiterada9 de esta Corporación se tiene que los particulares, en circunstancias excepcionales, se encuentran obligados a responder, en los mismos términos de los servidores públicos, las solicitudes que los particulares les presentan, porque se ha tenido en cuenta que los entes particulares adquieren el status de autoridad, requisito indispensable para ser sujetos pasivos del derecho de petición cuando prestan un servicio público. Para el efecto se ha considerado que el servicio que se presta es público, cuando la satisfacción que brinda la prestación es colectiva, puesto que no admiten restricciones ni permite privilegios y porque en caso de interrupción o deficiencia debe ser retornada inmediatamente por el Estado; demostrando, por su capacidad de perturbar el orden social, que se trata de una tarea de aquellas que corresponde desarrollar al ente estatal, aunque pueda confiar su ejecución a particulares10.
Igualmente, esta Corporación, en diferentes oportunidades ha señalado la procedencia de la acción de tutela contra los particulares encargados de la prestación de un servicio público.
Es así como en sentencia T-105 de 1996, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, se indicó lo siguiente:
"Sin embargo, es importante recordar que esta Corporación. de conformidad con el articulo 86 de la Carta Política y el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, se ha pronunciado en forma reiterada a favor de la procedencia de la acción de tutela en contra de particulares encargados de la prestación de un servicio público (art. 365 de la C.P.), o cuando desarrollan actividades que pueden revestir ese carácter, siempre y cuando exista violación de un derecho fundamental. Ha tenido en cuenta la jurisprudencia, que en estos casos, el particular asume poderes especiales que lo colocan en una condición de superioridad frente a los demás coasociados, y sus acciones u omisiones pueden generar una amenaza o vulneración de uno o varios derechos constitucionales fundamentales que deben ser protegidos en forma inmediata por la autoridad judicial competente.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:
"La acción de tutela procede contra particulares que prestan un servicio público, debido a que en el derecho privado opera la llamada justicia conmutativa, donde todas las personas se encuentran en un plano de igualdad. En consecuencia, si un particular asume la prestación de un servicio público -como de hecho lo autoriza el artículo 365 superior- o si la actividad que cumple puede revestir ese carácter, entonces esa persona adquiere una posición de supremacía material -con relevancia jurídica- frente al usuario; es decir, recibe unas atribuciones especiales que rompen el plano de igualdad referido, y que, por ende, en algunos casos, sus acciones u omisiones pueden vulnerar un derecho constitucional fundamental que requiere de la inmediata protección judicial". (Sentencia No. C-134 de 1994. Magistrado Ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa).
De conformidad con los argumentos expuestos y por tratarse de un derecho constitucional fundamental, debe entenderse que la acción de tutela resulta procedente tratándose del derecho de petición frente a particulares encargados de la prestación de un servicio público, o cuando desarrollan actividades similares que comprometen el interés general. Además, porque entenderlo de otra forma llevaría a un desconocimiento del derecho a la igualdad frente a las entidades públicas que prestan determinado servicio en forma directa, y cuyas actuaciones se encuentran sujetas al control legal a través de la acción de tutela, en tanto que las entidades particulares que desarrollan la misma actividad, estarían exentas de esta carga, generándose una evidente e injusta discriminación.
Así entonces, las organizaciones privadas que se encuentran incursas en las hipótesis descritas, esto es, -que prestan un servicio público o desarrollan una actividad similar-, están obligadas a dar respuesta oportuna a las peticiones que le sean planteadas. Respuestas que, además, tienen que ser sustanciales en cuanto que deben resolver o aclarar la inquietud formulada."
Entonces como lo ha sostenido esta Corporación la acción de tutela procede contra particulares que prestan un servicio público teniendo en cuenta que quienes desarrollan una labor propia e inherente al Estado adquieren por este simple hecho, una "supremacía material -con relevancia jurídica- frente al usuario", porque, al decir de la misma jurisprudencia, la prestación del servicio público quebranta los principios de la justicia conmutativa, propia de las actividades del derecho privado, haciendo necesario, en muchos casos, la intervención del juez Constitucional, con el propósito de salvaguardar los derechos constitucionales fundamentales de los usuarios, eventualmente resquebrajados11.
4.4 Contenido de la respuesta en el derecho de petición
En concordancia con lo anteriormente expuesto, resulta de interés precisar que, en punto a la efectividad del derecho fundamental de petición, esta Corte ha sostenido que ella reside en la posibilidad de que el ciudadano obtenga una respuesta a su solicitud, sin que ello signifique que la entidad publica o privada se entienda comprometida a emitir un pronunciamiento que favorezca los intereses del peticionario.
En efecto, la contestación puede dirigirse en sentido afirmativo o negativo sin que implique -en este último evento-, una vulneración del derecho de petición, ya que la evaluación de contenido es un asunto que compete definir directamente a la entidad accionada. Así lo entendió esta Corporación cuando afirmó:
La apreciación de ese contenido corresponde a la autoridad competente al abordar el fondo de la petición, para brindar la respuesta que constitucionalmente se exige, y esa autoridad no puede ser sustituida en el cumplimiento de su obligación de resolver ni siquiera por el juez de tutela que, al examinar los supuestos de vulneración del derecho fundamental de petición y frente a la comprobada falta de respuesta, ordena a la administración renuente que la genere, sin imponerle el sentido de la decisión.
Entenderlo de otra manera significaría invadir órbitas ajenas a la tarea que cumple el juez de tutela, desconocer las normas que fijan competencias, definir asuntos controvertidos y, por el simple hecho de hallarse involucrados en el contenido de una petición, otorgarle la categoría de constitucionales fundamentales a derechos que posiblemente no la tienen". (Sentencia T-357/96, M.P. Jorge Arango Mejía).
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala entra a estudiar el caso bajo examen, para establecer la procedencia de la acción de tutela.
• El caso concreto
En el caso concreto, se observa, que el señor (…) presentó ante (…) el diez (10) de febrero y, luego, el veintisiete (27) de marzo del 2000, en ejercicio del derecho de petición, sendas solicitudes de aclaración de información y para que, además, se le diera a conocer el movimiento histórico de su crédito, a las que (…) - según lo probado en el expediente-, no dio respuesta, aduciendo que el peticionario se encuentra en mora en el pago; y que no tiene acceso a los datos que pide, pues, según su interpretación, la Ley 546 de 1999 da derecho a obtener esa información, tan sólo, en tratándose de créditos de vivienda.
Esta Sala considera indispensable despejar el equívoco en que incurre la entidad accionada, pues el error de fundamentación del accionante, al estar como fundamento de su derecho de petición de información la Ley 546 de 1999, sin embargo no la invalida, pues, es claro que ésta encuentra pleno sustento y viabilidad en los artículos 23 y 15 de la Carta Política, de lo que se concluye que (…) tenía el deber constitucional de tramitarlo y de responderlo.
Por otra parte, esta Sala de Revisión de la Corte, debe, además, precisar que constitucionalmente, a las entidades financieras, no les es dable supeditar la viabilidad o procedencia del derecho de petición a requisitos no previstos en la Ley, y menos aún, restringirlo a los clientes que se encuentren al día en el pago de sus obligaciones pues, la Constitución Política proclama que "toda persona tienen derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular ya obtener pronta resolución" concepto que, desde luego, incluye a quienes tienen saldos a su cargo, por lo que no se remite a duda que los deudores morosos pueden necesitar recabar información económica para la defensa de sus intereses y que, constitucionalmente les asiste el derecho de solicitarla a las entidades crediticias particulares.
De ahí que esta Sala de Revisión de la Corte considere inaceptable el proceder de la entidad accionada pues, por más loable que sea la finalidad que la inspira, en un Estado Social de Derecho la recuperación de los pasivos no puede en modo alguno obtenerse a costa del sacrificio de instituciones y valores supremos que son constitucionalmente prevalentes como ocurre con el derecho de defensa y el derecho a conocer las informaciones sobre sus créditos, que consagran los artículos 13 y 15 de la Carta Política, pues para obtener el pago de las acreencias, cuya su validez no se pone en tela de juicio, se han diseñado y contemplado en el ordenamiento otros mecanismos, como el proceso ejecutivo cuyo empleo no conduce a la afectación de valores constitucionalmente protegidos.
En ese orden de ideas, de conformidad con los planteamientos anteriormente esbozados y tomando en consideración que en las presentes diligencias no aparece demostrado que (...) hubiese dado respuesta a los interrogantes planteados por el tutelante, como tampoco figura probado que le haya procurado el movimiento histórico de su crédito, con discriminación del valor de la deuda, los abonos, el saldo a aplicar cada pago y los intereses, y que aunque se trata de un particular, este presta una actividad de interés público frente al cual el actor se halla en estado de indefensión (numeral 4°. del artículo 42 del decreto 2591 de 1991) por lo que el asunto sub-examine, por lo demás, encaja en este aspecto dentro de lo establecido en el artículo, 15 de la Carta, esta Sala de Revisión reiterando jurisprudencia, procederá a revocar las decisiones de instancia y, en su lugar, tutelará el derecho de petición, para lo cual ordenará a la entidad accionada dar respuesta a las referidas peticiones, en un término que, en ningún caso, podrá ser superior a diez (10) días contados a partir de la notificación de la presente sentencia».
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