Casas de Cambio
Corte Constitucional. Sala Plena. M.P. Fabio Morón Díaz. Sentencia C-271 del 8 de marzo de 2000. Expediente D-2533.
Síntesis: Autorización, vigilancia, control y sanción. Carácter restrictivo en materia de facultades extraordinarias.
[§ 013] «NORMA ACUSADA.
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, resaltándose la expresión acusada por el demandante, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 43.615 de 26 de junio de 1999:
"DECRETO 1071 DE 1999
( Junio 26)
Por el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y se dictan otras disposiciones"
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el artículo 79 numeral 1º. de la Ley 488 de 1998
DECRETA
(...)
Artículo 18.
Parágrafo: A la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales le corresponderá ejercer las demás funciones que en materia de comercio exterior le sean asignadas por normas posteriores. Adicionalmente ejercerá las funciones y competencias que hasta antes de entrar en vigencia el presente decreto le correspondían a la Superintendencia Bancaria en relación con la autorización, vigilancia, control y sanción de las Casas de cambio, sin perjuicios de las demás competencias que se le asignan en materia de control cambiario en este decreto (se resalta).
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
(...).
Segunda. Sujeción del parágrafo acusado a las facultades extraordinarias. Límites temporales o materiales del parágrafo del artículo 18 del Decreto ley 1071 de 1999.
a) Límite temporal
En efecto, la ley 488 de 1998, "por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales", fue sancionada el 28 de diciembre de 1998 y publicada en el Diario Oficial No. 43.460. El artículo 79 de la referida ley le otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para que, en el término de seis meses, contados a partir de la sanción de la ley, adoptara algunas medidas en relación con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, especialmente con el objeto de establecer su organización interna, el régimen de personal y su Estatuto Disciplinario, y dictar otras normas sobre aspectos presupuestales, así como para la creación de algunos fondos.
Ahora bien, en ejercicio de tales facultades, el Ejecutivo expidió el 26 de junio de 1999, el Decreto 1071 de 1999 "Por el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y se dictan otras disposiciones", (publicado en el Diario Oficial No. 43.615 del 26 de junio de 1999). Estima la Corte que, desde el punto de vista de la sujeción temporal del Ejecutivo a las facultades concedidas en la norma habilitante, esto es, dentro de los seis (6) meses contados a partir de la sanción de la ley, que principiaron a contarse desde el 28 de diciembre de 1998, el Gobierno expidió el decreto 1071 de 1999 el día 26 de junio, publicado en el Diario Oficial No. 43615, es decir, dentro del período otorgado, y por tanto no hay reparo constitucional por este aspecto.
b) Límite material
De otra parte, observa la Corte que mediante el artículo 79 de la Ley 488 de 1998, y con fundamento en las facultades consagradas en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta, se revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de vigencia de la citada ley, para entre otros aspectos:
"Organizar la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como un ente con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público".
Conforme al marco normativo anterior, se pregunta la Corte si las facultades otorgadas al Gobierno para "organizar la DIAN", con las atribuciones y características propias de toda persona jurídica de derecho público, se utilizaron por el Ejecutivo, conforme a la Carta y a la jurisprudencia de esta Corte. El parágrafo parcialmente acusado del artículo 18 del Decreto 1071 de 1999, asignó competencia a la DIAN, para la autorización, vigilancia y control sobre las casas de cambio, funciones que originalmente se hallaban radicadas en la Superintendencia Bancaria. Se analizará entonces si el Ejecutivo desarrolló adecuadamente o no el preciso marco de atribuciones señaladas en la ley habilitante, que finalmente es la cuestión a que se refiere el demandante en su libelo.
En efecto, esta Corporación, ha estimado en forma reiterada en su jurisprudencia sobre el tema, que como quiera que la facultad legislativa, por disposición constitucional, está atribuida de manera expresa al Congreso de la República, puede dicho órgano constitucional, trasladarla excepcional y temporalmente al Ejecutivo (artículo 150 numeral 10), por lo que el Gobierno al ejercerla, deberá hacerlo dentro de los "estrictos y precisos términos señalados por el legislador en la respectiva norma habilitante".
De otra parte, debe la Corte recordar que el Constituyente de 1991, introdujo modificaciones al procedimiento legislativo de las facultades extraordinarias que de manera general muestra una restricción de sus alcances, por lo que la precisión de la materia se conserva como un elemento de obligatorio cumplimiento tanto por el Congreso como por el Presidente de la República. Así se establece en el nuevo texto constitucional (artículo 150-10), una restricción a los temas que pueden ser objeto de facultades. Desde esta perspectiva, el control de constitucionalidad que debe efectuar la Corte, respecto del contenido material de los decretos leyes expedidos en desarrollo de facultades extraordinarias, está dirigido a determinar si el Ejecutivo, obrando como legislador extraordinario, respetó o no los límites fijados en la norma habilitante, por lo que la Corte, para desarrollar este control, deberá definir previamente los conceptos señalados en la norma que habilita o faculta al legislador, conforme lo ha señalado esta Corporación, en su doctrina jurisprudencial1.
Observa la Corte que del tenor literal del artículo 79 de la Ley 488 de 1998, se desprende que la norma invistió de atribuciones al Ejecutivo para organizar la DIAN como un ente con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; en consecuencia el artículo 79 delimitó la materia en cuanto invistió al Presidente para organizar la DIAN como un ente con todas las atribuciones de las personas jurídicas de derecho público.
La Corte se pregunta si "organizar una entidad" implica el traslado o no de funciones o competencias de un órgano a otro, como al parecer fue interpretado por el legislador extraordinario. En efecto, organizar, conforme al diccionario de la Lengua Española significa "establecer o reformar una cosa, sujetándola a reglas, el número, orden, armonía o dependencia de las partes que la componen o han de componerla".
En consecuencia, estima la Sala que organizar una entidad pública implica reformar determinada institución, a partir de los componentes que han sido atribuidos previamente por la ley, según las acepciones del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española; por lo tanto, organizar una entidad implica la redistribución de funciones de sus dependencias e inclusive dicha operación comporta la posibilidad de modificar su estructura interna y hasta en ocasiones eliminar funciones, trasladar personal de un lugar a otro dentro del ente, variar su patrimonio, sus activos y hasta sus archivos, pero siempre en relación con el mismo organismo, pues éste no desaparece de la estructura misma de la administración pública.
La Corporación comparte el argumento expuesto tanto por el demandante como por el Ministerio Público, al señalar que el parágrafo del artículo 18 del decreto 1071 de 1999 es inexequible, por cuanto la atribución otorgada para "organizar" la DIAN, no comportaba la posibilidad de trasladarle a esta institución las competencias que en materia de autorización, vigilancia, control y sanción de las casas de cambio, venía desempeñando la Superbancaria Bancaria hasta la entrada en vigencia del decreto 1071 de 1999. En efecto, conforme a la atribución otorgada, era indispensable que el Congreso autorizara expresamente al Ejecutivo para radicar tales competencias en el mencionado órgano estatal, pues es evidente que "organizar" una entidad, no implica, asumir por parte del nuevo ente, competencias y atribuciones propias de otros órganos públicos, pertenecientes a la estructura de la administración pública nacional.
La Corte reitera nuevamente en esta ocasión que, conforme a lo ordenado en los artículos 150-7, 189-15-16 y 210 superiores, la asignación de funciones o atribuciones entre entidades que conforman la estructura de la administración nacional, es un asunto que requiere siempre "de autorización expresa en la ley", sea ésta ordinaria o de facultades extraordinarias, pues, el Constituyente introdujo como un elemento sine qua non para que el Ejecutivo proceda, constitucionalmente, de tal habilitación por parte de la ley de facultades. En consecuencia, observa la Corte, que del tenor literal del artículo 79 de la Ley 488 de 1998, se desprende que el Presidente de la República únicamente estaba investido de precisas facultades extraordinarias, para adoptar mediante decreto ley medidas tendientes a "organizar la DIAN como un ente con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público", pero no para "autorizar, vigilar, controlar y sancionar las casas de cambio, tal como lo venía haciendo la Superintendencia Bancaria hasta antes de entrar en vigencia el decreto 1071 de 1999", ni mucho menos para trasladar estas importantes funciones que venía ejerciendo la Superintendencia Bancaria hasta antes de entrar en vigencia el decreto objeto de cuestionamiento.
Para lograr este cometido institucional, era indispensable que el Congreso de la República autorizara expresamente al Ejecutivo conforme lo dispuesto por el artículo 150-10 superior, ya que, se reitera, el Gobierno no puede interpretar extensiva ni ampliamente, atribuciones o facultades de esta específica naturaleza, pues con ello se quebranta el principio constitucional según el cual las facultades deben ejercitarse en los estrictos y precisos términos señalados por el legislador.
En efecto, esta Corte ha sido enfática, además en sostener el carácter restrictivo que debe guiar la interpretación constitucional en materia de facultades extraordinarias al Gobierno (C-702/99 M.P. Dr. Fabio Morón Díaz). Por lo tanto, se insiste que, en el caso que se analiza, el Congreso al otorgar las facultades extraordinarias al Ejecutivo, no incluyó expresamente competencia para que éste, en calidad de legislador extraordinario, trasladara atribuciones entre entidades o agencias estatales, pues únicamente invistió a la DIAN para que se "organizara" con el fin de fortalecer la administración aduanera y tributaria, sin que se incluyeran otros aspectos nuevos o especiales, ajenos a la habilitación legislativa, ni mucho menos para asignarle funciones de autorización, vigilancia y control sobre las casas de cambio en Colombia a la DIAN, como efectivamente sucedió con el segmento normativo acusado del parágrafo del artículo 18 del Decreto Ley 1071 de 1999.
Entonces, encuentra la Corte fundado el cargo de inconstitucional que presentó el demandante contra el parágrafo parcial del artículo 18 del decreto 1071 de 1999, por cuanto el legislador extraordinario se excedió en las precisas y expresas facultades que el legislador le otorgó para organizar la DIAN, a través del artículo 79 de la Ley 488 de 1998. En consecuencia, en la parte resolutiva se declarará inexequible el parágrafo acusado.
(...).
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE la expresión normativa "Adicionalmente ejercerá las funciones y competencias que hasta antes de entrar en vigencia el presente decreto le correspondían a la Superintendencia bancaria en relación con la autorización, vigilancia, control y sanción de las casas de cambio, sin perjuicio de las demás competencias que se le asignan en materia de control cambiario en este decreto", contenida en el parágrafo del artículo 18 del Decreto 1071 de 1999».
Con Salvamento de Voto de los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo.
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