Casas de Cambio

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P. Germán Ayala Mantilla. Sentencia del 9 de julio de 1999. Expediente 9145. 

Síntesis: Es diferente la naturaleza de las transacciones autorizadas a las instituciones financieras y a las casas de cambio. Mecanismos de control de actividades delictivas. Inspección, vigilancia y control. Clases de casas de cambio. Autorización de la Superintendencia Bancaria. 

[§ 012] «CONSIDERACIONES 

Se discute en esta instancia la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales la Superintendencia Bancaria niega una solicitud de autorización de transformación a sociedad anónima formulada por la actora para operar como casa de cambio plena. 

Para resolver se considera: 

La Sección comparte la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por las siguientes razones: 

La Corporación, en relación a la facultad de vigilancia a las casas de cambio por la Superintendencia Bancaria, se pronunció en la sentencia del 3 de abril de 1998, expediente 8494, en los siguientes y precisos términos que ahora reitera: "de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 2116 de 1992, corresponde a la Superintendencia Bancaria ejercer privativamente la función de control y vigilancia sobre las instituciones financieras autorizadas por el régimen cambiario para actuar como intermediarios del mercado cambiario y sobre las casas de cambio". 

Las operaciones sujetas al régimen cambiario fueron definidas en el artículo 4º de la Ley 9ª de 1991, en la Resolución Externa No. 21 de 1993 de la Junta Directiva del Banco de la República y en el artículo 1º del Decreto 1735 de 1993, para ser ejercidas por los sujetos que ostenten la calidad de intermediarios del mercado cambiario. 

Son intermediarios autorizados del mercado cambiario, según el artículo 68 de la Resolución Externa 21 de 1993, modificado por el artículo 1º de la Resolución 11 de 1996, de la Junta Directiva del Banco de la República: 

"Los bancos comerciales, los bancos hipotecarios, las corporaciones financieras, las corporaciones de ahorro y vivienda, las compañías de financiamiento comercial, la Financiera Energética Nacional -FEN-, el Banco de Comercio Exterior de Colombia Bancoldex y las casas de cambio. 

No obstante ser intermediarios del mercado cambiario, las corporaciones de ahorro y vivienda y las compañías de financiamiento comercial solo podrán realizar la totalidad de las operaciones autorizadas a los intermediarios del mercado cambiario cuando su monto mínimo que deba acreditarse para la constitución de una corporación financiera (sic). En caso contrario, sus operaciones de cambio estarán limitadas a las que se establecen en el Capítulo II, Título II de esta resolución. Las casas de cambio sólo podrán realizar las operaciones expresamente autorizadas."  

Como se ve, existe una clasificación previa de los intermediario del mercado cambiario que limita su capacidad operacional así: 

• Las instituciones financieras pueden realizar la totalidad de las operaciones autorizadas a los intermediarios del mercado cambiario. 

• Las corporaciones de ahorro y vivienda y las compañías de financiamiento comercial, que por distintas razones establecidas en las normas están limitadas a las operaciones que pueden realizar. 

• Las casas de cambio, que solo pueden realizar las operaciones que expresamente les sean autorizadas. 

Según el artículo 7º de la Resolución No. 21 de 1993 de la Junta Directiva del Banco de la República: 

1. Importaciones y exportaciones de bienes. 

2. Operaciones de endeudamiento externo celebradas por residentes en el país, así como los costos financieros inherentes a las mismas.  

3. Inversiones de capital del exterior en el país, así como los rendimientos asociados a las mismas.  

4. Inversiones de capital colombiano en el exterior así como los rendimientos asociados a las mismas.  

5. Inversiones financieras en títulos emitidos o en activos radicados en el exterior así como los rendimientos asociados a las mismas, salvo cuando las inversiones se efectúen con divisas provenientes de operaciones que no deben canalizarse a través del mercado cambiario.  

6. Avales y garantías en moneda extranjera. 

7. Operaciones de derivados y operaciones peso-divisas." 

Ahora bien, las operaciones autorizadas a las casas de cambio en ningún caso corresponden a las que deben canalizarse obligatoriamente a través del mercado cambiario, pues según los términos del artículo 85 ibídem están limitadas a las siguientes:

"Compra y venta de divisas o de títulos representativos de las mismas que correspondan a operaciones que no deban canalizarse obligatoriamente a través del mercado cambiario. 

Compra y venta de divisas a los intermediarios del mercado cambiario y  

Enviar o recibir giros de divisas del exterior para operaciones que no deban canalizarse obligatoriamente a través del mercado cambiario". 

De acuerdo con las anteriores disposiciones, existen, según el Estatuto Cambiario, dos clases de mercados para manejar el ingreso y egreso de divisas que se definen así: 

• "mercado cambiario de divisas" que está constituido por la totalidad de las divisas que deban canalizarse obligatoriamente a través del mercado cambiario, y 

• El mercado "libre de divisas" que está constituido por aquellas divisas que no deben obligatoriamente canalizarse por el mercado cambiario. 

En el "mercado cambiario de divisas" actúan las instituciones financieras autorizadas para realizar las operaciones que obligatoriamente deban canalizarse a través del mercado cambiario; y en el "mercado libre de divisas" actúan las casas de cambio. 

Lo anterior conlleva a que existan diferencias normativas, según se trate de regular las operaciones realizadas por las instituciones financieras o las casas de cambio, ya que del mismo contenido de las disposiciones que definen las operaciones de cambio surgen claras distinciones respecto de la naturaleza de las transacciones autorizadas que exigen la definición de mecanismos de control y supervisión acordes con la magnitud y trascendencia de las mismas. 

En efecto, tratándose de operaciones que obligatoriamente deban canalizarse a través del mercado cambiario el objeto de la normatividad aplicable se traduce en propiciar la internacionalización de la economía, promover y estimular el comercio exterior, en particular de las exportaciones, y estimular la inversión de capitales del exterior en el país; mientras que en el "mercado libre de divisas" se trata de facilitar el desarrollo de las transacciones corrientes con el exterior y ejercer sobre ellas un efectivo control. 

Ahora bien, tanto las instituciones financieras como las casas de cambio están sometidas a control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, luego de acuerdo con el artículo 102 del Estatuto Orgánico Financiero "están obligadas a adoptar medidas de control apropiadas y suficientes orientadas a evitar que en la realización de sus operaciones puedan ser utilizadas como instrumento para el ocultamiento, manejo, inversión o aprovechamiento en cualquier forma de dinero u otros bienes provenientes de actividades delictivas(...)" 

Sobre los criterios que han de considerarse para diseñar los mecanismos de control y auditoría, la misma disposición en el numeral 4º establece: 

"Alcance y cobertura del control. Los mecanismos de control y auditoría de que trata este articulo podrán versar exclusivamente sobre las transacciones, operaciones o saldos cuyas cuantías sean superiores a las que se fijen como razonables y suficientes. Tales cuantías se establecerán en el mecanismo que adopte cada entidad atendiendo al tipo de negocios que realiza, amplitud de su red, los procedimientos de selección de clientes, el mercadeo de sus productos, capacidad operativa y nivel de desarrollo tecnológico."  

Por su parte el artículo 103 del mismo Estatuto establece como mecanismo de control, a cargo de la Superintendencia Bancaria, el registro y definición del monto de las transacciones en efectivo que realicen las entidades autorizadas para incursionar en el mercado cambiario. Luego, en este caso, igualmente y con mayor razón le son aplicables los criterios definidos en el mismo Estatuto para efectos de adoptar las medidas tendientes a garantizar la efectividad de los mecanismos de control adoptados por parte de las entidades vigiladas. 

Por mandato constitucional (artículo 189-24) corresponde al Estado ejercer "inspección, vigilancia y control" sobre las personas que realicen actividades financieras y según el artículo 209 de la misma Carta Política la función administrativa está al servicio de los intereses generales y debe ser ejercida atendiendo al principio de eficacia. 

Por las mismas consideraciones, tampoco incurren las normas demandas en violación a las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 2º, 14, 83 y 189-24 de la Carta Política, en cuanto, como quedó expuesto, la Superintendencia Bancaria es la entidad gubernamental autorizada por la ley para ejercer supervisión y control sobre las personas que intervengan en el mercado cambiario y para el efecto las medidas adoptadas en el acto acusado responden precisamente al mandato constitucional que ordena la prevalencia del interés general sobre el particular. 

Vale decir, que las normas cambiarias (artículo 88 Resolución 21 de 1993, modificado por el Art. 2 de la Res. Ext. No. 4 de enero 26 de 1995 de JDBR.) han consagrado varias categorías de casas de cambio a saber: 

"a)  Casas de cambio: Podrán realizar las operaciones previstas en el artículo 85º de esta resolución, excepto en lo referente al manejo y administración de sistemas de tarjetas de crédito y débito internacional;  

b) Casas de Cambio dedicadas exclusivamente a la compra y venta de divisas o cambistas: podrán comprar o vender en efectivo y cheques viajeros que correspondan a operaciones que no deban canalizarse obligatoriamente a través del mercado cambiario y comprar y vender divisas a los intermediarios del mercado cambiario, y  

c) Casas de cambio especiales ubicadas en ciudades de frontera: podrán realizar las operaciones descritas en el artículo 93º de esta resolución". 

La categorización anotada tiene como consecuencia que cada una de ellas únicamente pueda realizar las operaciones expresamente autorizadas a cada categoría. 

En el caso de autos, la censura de la demanda radica concretamente en que la Superintendencia no autorizó a la Casa de Cambio (…), que venía operando como categoría b) o casa de cambio cambista, su transformación a sociedad anónima para operar como casa de cambio plena (categoría c). 

Sobre el particular, consagra el artículo 88 ibídem lo siguiente: 

"2. Autorización a casas de cambio. 

Conforme lo previsto por el artículo 53, numeral 2º, del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás normas que lo modifiquen o adicionen, para adelantar operaciones propias de las casas de cambio, éstas deberán contar con la autorización previa de la Superintendencia Bancaria.  

La autorización se otorga mediante resolución motivada expedida por el Superintendente Bancario, una vez se verifique el cumplimiento de los requisitos señalados en la presente resolución y se establezca que los socios, directores, administradores y representantes legales de la sociedad, satisfacen adecuadas condiciones éticas, de responsabilidad, carácter e idoneidad profesional, por cualesquiera medios que se juzgue convenientes, incluida, en todo caso, la evaluación de la conducta que dichas personas hayan tenido durante la realización de actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público.  

Parágrafo. Las indagaciones de que trata este artículo deberán efectuarse igualmente cuando se trate de una cesión de derechos sociales, la cual deberá ser aprobada previamente por la Superintendencia Bancaria". 

Conforme a la norma transcrita la Superintendencia Bancaria es la entidad facultada para autorizar el funcionamiento de las casas de cambio, previa la verificación del cumplimiento de los requisitos consagrados para cada categoría de casa de cambio y de establecer las condiciones éticas, de responsabilidad, carácter e idoneidad profesional de los socios, directores, administradores y representantes de la sociedad y de evaluar su conducta en el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. 

Encuentra la Sala que fue precisamente en este último aspecto, la evaluación a la sociedad Casa de Cambio (…), referente al manejo de sus actividades cambiarias, las que fundamentaron la negativa a expedir la autorización para transformarse y operar como casa de cambio plena. 

En efecto, revisadas las Resoluciones 0415 y 1040 de 1996, mediante las cuales la Superintendencia Bancaria negó la solicitud de autorización para constituirse y operar como casa de cambio plena, se encuentra que no fue posible, después de verificar las operaciones de la casa de cambio actora, "formarse un juicio de valor favorable tanto respecto del tal empresa como de quienes la integran, que garantice que en un futuro el desarrollo de la casa de cambio plena que con dicha aprobación respaldaría, estaría sujeta en un todo al cumplimiento de las normas cambiarias que regulan tal actividad" (fl.47c.p.). 

Sustentó esta aseveración en la consideración de que las operaciones de cambio que realizaba la actora con la sociedad norteamericana (…) no correspondía a una operación para la cual estaba autorizada como casa de cambio cambista sino que correspondía a una operación de giro de divisas, que únicamente podía ser desarrollada por las casas de cambio plenas (artículo 95). Además, tratándose de esa operación era necesario la presentación de la declaración de giro de divisas, presupuesto que no exigió la casa de cambio al declarante (artículo 1º Resolución 21 de 1993), sino que allegó declaraciones por compraventa de divisas que no corresponden a la verdadera operación realizada por la sociedad actora. 

Vale decir que, conforme al artículo 5 de la Resolución 21 de 1993, los intermediarios del mercado cambiario y los demás agentes autorizados para realizar operaciones de compra y venta de divisas de manera profesional, serán responsables del procedimiento de la información consignada en las Declaraciones de Cambio. 

Así las cosas, y como lo afirma en los actos censurados la demandada, "la forma como se concibió y se pretendió ejecutar la operación enunciada, en la que se involucra a la sociedad casa de cambio (...), se aleja de la estricta observancia que de manera fundamental, preferencial y excluyente deben dar los intermediarios a la norma cambiaria. Tal circunstancia no permite a este Despacho obtener la certeza absoluta sobre la idoneidad requerida para el ejercicio de las actividades propias de las casas de cambio plenas". 

Considera en consecuencia la Sección que la entidad administrativa dio cumplimiento a lo señalado en el artículo 88 de la Resolución 21 de 1993 anteriormente transcrito y que su decisión fue adecuada a los fines de la normatividad cambiaria, asegurar la confianza en el mercado cambiario, por lo cual los cargos formulados por la actora de falsa motivación y quebrantamiento de las disposiciones contenidas en los artículos 1º, 5º y 88 de la Resolución 21 de 1993 no tienen vocación de prosperidad. 

En este orden de ideas, se impone confirmar la sentencia apelada ya que la sociedad apelante no logró desvirtuar la legalidad de los actos acusados».