Administradores
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P. Delio Gómez Leyva. Sentencia del 19 de mayo de 2000. Expediente No. 9732.
Síntesis: Deber de actuar de buena fe. Artículos 72 y 122 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Indebida destinación de los préstamos para vivienda otorgados a los administradores de las entidades vigiladas. Limitaciones a las operaciones de crédito entre las entidades vigiladas y sus administradores. Con el requerimiento de explicaciones no se presume la culpabilidad del investigado.
[§ 009] «CONSIDERACIONES DE LA SALA
Debe precisar la Sala si era procedente o no la sanción impuesta por la Superintendencia Bancaria al señor (...), en su calidad de Representante Legal de (...) por violación de los artículos 72 literal g) y 122 numeral 1º del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, por haber utilizado presuntamente los recursos provenientes de un crédito de vivienda, debidamente aprobado por la Junta Directiva de dicho establecimiento de crédito, en la compra de 138.801 acciones emitidas por esa institución, operación también debidamente aprobada y por no respaldar el préstamo con la seguridad propia de la naturaleza de un crédito de vivienda, esto es, una garantía hipotecaria.
Con el fin de determinar la supuesta violación de las normas en mención, la Sala procede a su transcripción, y a renglón seguido, analizará si efectivamente se cometió o no la infracción en los términos precisados por tales disposiciones, con la consiguiente conclusión de la procedencia o no de la sanción.
Pues bien, preven los artículos 72 literal g) y 122 num. 1 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en su orden, lo siguiente:
"ART. 72 - Reglas de conducta de los administradores. Los adminis-tradores de las instituciones sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria deben obrar no sólo dentro del marco de la ley sino dentro del principio de la buena fe y de servicio a los intereses sociales, absteniéndose de las siguientes conductas:
(...)
g) violar cualquiera de las normas legales sobre límites a inversiones, a concentración de riesgos y de créditos, y seguridad en el manejo de los negocios.
Artículo 122. Limitaciones a las operaciones activas de crédito. 1. Operaciones con socios o administradores y sus parientes. Las operaciones activas de crédito que celebren las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria con sus accionistas titulares del cinco por ciento (5%) o más del capital suscrito, con sus administradores, así como las que celebren con los cónyuges y parientes de sus socios y administradores dentro del segundo grado de consanguinidad o de afinidad, o único civil, requerirán para su aprobación del voto unánime de los miembros de la junta directiva. En el acta de la correspondiente reunión de la junta directiva se dejará constancia, además, de haberse verificado el cumplimiento de las normas sobre límites al otorgamiento de crédito o cupos máximos de endeudamiento vigentes en la fecha de aprobación de la operación.
En estas operaciones no podrán convenirse condiciones diferentes a las que generalmente utiliza la entidad para con el público, según el tipo de operación, salvo las que se celebren con los administradores para atender sus necesidades de salud, educación, vivienda y transporte.
(...)".
Pues bien, da cuenta el expediente de los siguientes hechos:
Con ocasión de la celebración de la tercera emisión y colocación de acciones, aprobada por acta de junta directiva No. (…), y debidamente autorizada por la Superintendencia Bancaria, (...) Compañía de Financiamiento Comercial, a través de su junta directiva, mediante acta No. (…), acordó unánimemente ofrecer la totalidad de las acciones emitidas al señor (...), representante legal de la institución financiera en mención. Las 138.801 acciones fueron adquiridas por el señor (...) por un valor de $202'201.500.
Mediante acta de junta directiva No. (...) del 8 de julio de 1994. (...) la Compañía de Financiamiento Comercial, ratificó el crédito para adquisición de vivienda que le fuera aprobado al señor (...) el 7 de marzo de 1994, por la suma de $210'595.907, a un plazo de quince años y "garantía personal".
De acuerdo con el informe de visita de carácter especial, de fecha 27 de octubre de 1994 (…), la Superintendencia Bancaria, obtuvo las conclusiones que a continuación se exponen, con base en los respectivos comprobantes tanto de desembolso por concepto del crédito aprobado al señor (…), como del pago de la suscripción de acciones por parte del citado señor, al igual que la información de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia para determinar la existencia de las cuentas corrientes del representante legal de (...).
"(...)
4.2 El préstamo efectuado al Presidente de (...), por parte de la misma entidad, se realizó a través del Cheque No.(…) de abril 27 de 1994 del Banco (...), por valor de $209'467.092 de la cuenta corriente No. (…) perteneciente a (...)
A su vez dicho cheque, es consignado el 28 de abril de 1994 en la cuenta de ahorros No. (…) de la Corporación (...), cuyo titular es el señor (...).
4.3 Posteriormente, en 4 de mayo de 1994, se produce Nota Débito por valor de $202.000.000,oo, que corresponde a una transferencia telefónica a la cuenta corriente No.(…) del Banco (…), cuyo titular es el señor (...).
4.4 Con fecha 6 de mayo de 1994 (sic), mediante cheque No. 9953741 de su cuenta personal No. (…), del Banco (...), gira a nombre de (...) cuenta corriente No. (…), el valor de $202.201.500,oo que corresponde al valor de la suscripción de acciones realizada por el señor (...) y autorizada por la Junta Directiva según (sic), acta No. (...) del 11 de abril de 1994.
4.5 Se advierte que en la descomposición de las cuentas del señor (...), no se observan otras sumas importantes a parte de la correspondiente del producto del préstamo.
(...)"
A su vez, en la Resolución No. 219 del 26 de febrero de 1997, en virtud de la cual se sancionó al actor, la Superintendencia Bancaria sostuvo lo siguiente:
"De otra parte, la calidad de administrador de una compañía de financiamiento comercial, al tenor del artículo 72 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, impone la obligación de obrar no solo dentro del marco de la ley, sino dentro del principio de la buena fe y de servicio a los intereses sociales, en cuyo desarrollo el literal g) del citado artículo establece una regla de conducta circunscrita a la abstención de realizar actividades que atentan contra la seguridad en el manejo de los negocios de la misma, precepto que a juicio de esta Despacho se transgredió simultáneamente con el establecido en el artículo 122 numeral 1º del mencionado estatuto, al desviar los recursos obtenidos para la compra de vivienda en la compra de acciones y por no respaldar el crédito con las seguridades propias de su naturaleza (garantía hipotecaria).
En efecto, de la negociación claramente se deduce que el crédito se convino en las condiciones anotadas precisamente en razón a la destinación del mismo, es decir, crédito para adquirir vivienda. No obstante lo anterior, como quedó demostrado a lo largo de la presente providencia, el dinero no fue utilizado para tal fin. Así mismo, es claro que el negocio no fue rodeado de las seguridades propias de un crédito de vivienda, el cual dada su cuantía y finalidad ha debido ampararse con garantía hipotecaria. Circunstancia que contraviene abiertamente los intereses sociales, y eventualmente puede verse reflejado en las actuales circunstancias de la compañía que se encuentra en proceso liquidatorio".
Ahora bien, antes de evaluar si hubo o no desviación de recursos por parte del actor al supuestamente destinar el monto del crédito de vivienda en la compra de las acciones de la compañía por él representada, estima la Sala necesario precisar el alcance del artículo 122 No. 1° del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, norma que a juicio de la Superintendencia Bancaria fue infringida por él, junto con el artículo 72 literal g) ibídem, y que se encuentra arriba transcrita.
La referida norma, relativa a las limitaciones en las operaciones de crédito entre la entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria y sus administradores, entre otros, tiene en principio, como destinatarias, a las juntas directivas de las respectivas entidades, pues son ellas las que deben aprobar unánimemente tales operaciones y en el acta de aprobación debe dejarse constancia, además, de haberse verificado el cumplimiento de normas sobre límites al otorgamiento de crédito o cupos máximos de endeudamiento vigentes en la fecha de aprobación de la operación.
Igualmente, deben tales organismos acordar para los créditos que otorguen, entre otros, a sus administradores, las mismas condiciones que utilizan para los clientes, según el tipo de operación, salvo en los créditos que se otorguen a los administradores "para atender sus necesidades de salud, educación, vivienda y transporte". Dicho de otra manera, si los créditos otorgados a los administradores, y dentro de ellos al representante legal, tienen por finalidad atender sus necesidades de salud, educación, vivienda y transporte, pueden las juntas directivas de las entidades vigiladas otorgarlos en condiciones diferentes a las que utiliza para con su clientela.
Se encuentra acreditado en el sub judice que la junta directiva de (...) Compañía de Financiamiento Comercial aprobó a su representante legal un crédito para vivienda por valor de 210'595.907.oo, a un plazo de 15 años, con un interés del 1% efectivo anual y sin garantía real.
Es evidente que las condiciones del crédito descrita son muy favorables para el administrador de la entidad financiera en mención, pues usualmente un crédito para vivienda es garantizado con hipoteca sobre el inmueble adquirido con el producto del préstamo, lo que quiere decir que las condiciones del crédito para vivienda otorgado al actor fueron distintas a la que seguramente se pactan con los clientes de la entidad, obviamente con base en la excepción que permite la última parte del numeral 1º del artículo 122 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Lo anterior significa que, por el solo hecho de la aprobación del préstamo en las condiciones ya citadas, no se presenta violación de la norma en mención por parte del actor, pues la ley así lo permite.
Ahora bien, la situación es completamente distinta si se tiene en cuenta que el monto del crédito para vivienda fue desviado en su destino, pues encuentra la Sala que en tal evento sí se viola el artículo 122 No. 1° del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en concordancia con el artículo 72 literal g) ibídem, disposición ésta que prevé que los administradores deben actuar no sólo dentro del marco de la ley, sino del principio de la buena fe y del servicio a los intereses sociales absteniéndose de "violar cualquiera de las normas legales sobre (...) seguridad en el manejo de los negocios".
En efecto, de las pruebas allegadas al proceso surge para la Sala la certeza de que el crédito para vivienda fue desviado por las siguientes razones:
En primer lugar, del seguimiento practicado por la Superintendencia Bancaria tanto al desembolso del crédito para vivienda como al pago de la suscripción de acciones así como de los documentos que obran en el expediente, varias cosas resultan claras para la Sala:
El desembolso del crédito de vivienda se hizo el 27 de abril de 1994, a través de un cheque de la cuenta corriente de (...) Compañía de Financiamiento Comercial, por valor de $ 209.467.092.
Al día siguiente, el cheque fue consignado en una cuenta de ahorros del actor. Con fecha 4 de mayo de 1994, se produce una nota débito por valor de $ 202.000.000 que corresponde a una transferencia telefónica de fondos a la cuenta corriente No. (...) del Banco (...), cuyo titular es el actor.
El 29 de abril de 1994, el actor giró el cheque No. (…) de su cuenta corriente del Banco (…) a la orden de (…) por valor de $ 202.201.500, equivalente al precio de la compra de las acciones en dicha Compañía.
El 6 de mayo de 1994 se consignó el cheque en mención en la cuenta No (…) perteneciente a (…) Compañía de Financiamiento Comercial.
Por otra parte, y tal como consta en el expediente, en la descomposición de las cuentas del actor "no se observan otras sumas importante aparte de la correspondiente a la del producto del préstamo".
Adicionalmente y teniendo en cuenta que, en efecto, el señor (...) había adquirido un inmueble a través del mecanismo de fiducia inmobiliaria, y que según obra en certificación de la Fiduciaria (...) que a 31 de octubre de 1994, el actor había hecho abonos directos al proyecto por valor de $ 141'406.977, observa la Sala que, con base en la discriminación del total de la cuenta pagos hecha por la fiduciaria a instancia de la Superintendencia Bancaria, se pudo concluir que gran parte de los pagos fueron hechos por el actor con anterioridad al desembolso del crédito, y sólo algunos abonos se hicieron con posterioridad a dicha fecha, esto es, los de los días 6 de julio de 1994, en donde se hizo un abono directo de $ 19.660.263, del 23 de agosto de 1994, con otro abono directo de $ 6'000.000 y el 29 de septiembre de ese mismo año, con un abono con aceptaciones bancarias por $ 39.500.000, lo que significa que, en últimas, el crédito de vivienda no fue destinado al pago de la misma.
De otra parte, y tal como lo advierte la Superintendencia Bancaria, el actor no logró demostrar que tenía los suficientes recursos para adquirir las acciones, pues como bien se anota en la Resolución No. 219 de 1997, la declaración de renta del año 1993 solamente demuestra que gozaba de una capacidad patrimonial para cubrir el crédito otorgado, pero no que de las cifras que dicho documento presenta se hayan tomado los recursos para la adquisición en mención. A su vez, no se acompañaron a la actuación administrativa los extractos bancarios de las cuentas corrientes que dice tener en el país y en el exterior, y que según sus palabras, reflejan la liquidez para efectuar la compra de las acciones.
Así las cosas, si el crédito de vivienda no fue realmente destinado para el fin otorgado, si el actor no poseía otros recursos significativos para el pago de la compra de las acciones, y si se tiene en cuenta el destino que finalmente sufrió el desembolso del crédito por aproximadamente $ 210'000.000, es dable concluir que el actor efectivamente desvió los recursos del crédito concedido para vivienda en la compra de las acciones de la compañía que estaba representando legalmente.
Cabe anotar que la escritura pública de adquisición de vivienda, de fecha 21 de julio de 1995, es la plena prueba de la adquisición del inmueble, pero no de que el crédito otorgado por la junta directiva se destinó para dicha operación, pues, además, las restantes pruebas que obran en el proceso confirman precisamente lo contrario, esto es, que el destino del crédito de vivienda no se cumplió.
Habiendo existido el desvío de recursos, observa la Sala que el actor sí infringió las normas cuya violación encontró la parte demandada, pues si la junta directiva de (…) Compañía de Financiamiento Comercial, le otorgó un crédito en condiciones tan favorables precisamente por ser un administrador y atender sus necesidades de vivienda, no tuvo en cuenta aquél los intereses de la sociedad que administraba y no se abstuvo de violar las normas sobre la seguridad en el manejo de los negocios de la entidad, por cuanto si hubiera solicitado el crédito para el fin empleado, que no es otro que la compra de acciones de la entidad, las condiciones del mismo no podrían ser especiales, por mandato del artículo 122 num.1° del Estatuto Financiero, y de seguro, por el monto tan significativo, se le habría exigido la constitución de una garantía eficaz, lo que quiere decir que sí puso en peligro la seguridad de los negocios de la institución, pues sin garantía no hay seguridad.
De otra parte, y respecto del cargo de que la Superintendencia Bancaria violó al actor el debido proceso al presumir su culpabilidad al momento de pedir las explicaciones, precisa la Sala que el hecho de que en el pliego de cargos se le haya prevenido acerca de las posibles sanciones por los hechos por los cuales se le piden explicaciones, en manera alguna significa que se esté sancionando al posible infractor, y por ende, que se esté presumiendo su responsabilidad, pues precisamente dicha prevención tiene por objeto informar al administrado que puede ser sancionado administrativamente por una conducta respecto de la cual puede rendir las explicaciones del caso en orden a rebatir tanto los hechos como la sanción, pues la sanción precisa hace también parte del debido proceso.
Tampoco encuentra la Sala que se haya violado el derecho de defensa al no estudiar los argumentos y las pruebas, dado que la actuación administrativa da fe de lo contrario, cosa distinta es que los razonamiento expuestos y las pruebas aducidas no resultaron de recibo, pues, entre otras cosas, pretende el actor demostrar que invirtió sus recursos propios en la compra de las acciones, (y correlativamente dio el destino correcto al crédito de vivienda), con su declaración de renta de 1993 y con un flujo de caja sin ningún soporte, cuando como bien lo advierte la Superintendencia Bancaria, la declaración prueba la existencia de un respaldo patrimonial pero no que una inversión hecha en un preciso momento se hizo con los recursos allí discriminados.
Adicionalmente, y como se expresa en la Resolución No. 454 de 1997, que resolvió el recurso de reposición:
"(...) los rubros citados en el "flujo de caja", soportados con las declaraciones de renta, no fueron "probados" por el recurrente como quiera que no se allegaron, a manera de ejemplo, extractos de cuenta y/o todos aquellos documentos que estimara necesarios para probar la existencia de la requerida liquidez. Así las cosas, si en la declaración de renta se "declara" que hay inversiones de alta liquidez, se ha debido probar que las mismas fueron vendidas, para efectos de comprar las acciones (fechas, montos, formas de pago, etc). Por la naturaleza de las inversiones y el monto de las mismas debió presentar registros documentales que en ningún momento fueron aportados como prueba en la presente actuación, y que evidentemente resultan necesarios para desvirtuar los hechos establecidos por esta autoridad y que se encuentran soportados documentalmente".
Correlativamente, y con base en la información suministrada por la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, y el seguimiento a las operaciones de desembolso del crédito de vivienda y la compra de acciones, la Superintendencia Bancaria a través de visita especial pudo determinar que "en la descomposición de las cuentas del señor (...), no se observan otras sumas importantes aparte de la correspondiente del producto del préstamo", conclusión que, por su parte, no logró refutar el actor, por lo que según el análisis ya efectuado, se encuentra acreditado en el sub judice que las acciones fueron adquiridas con los dineros provenientes del crédito de vivienda otorgado al actor.
Así las cosas, y por cuanto ninguno de los cargos propuestos por el actor contra el fallo impugnado tuvo vocación de prosperidad, se impone confirmar íntegramente el mismo, en cuanto fue denegatorio de las pretensiones de la demanda, dado que los actos acusados se ajustaron al ordenamiento jurídico».
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