Superintendencia Bancaria de Colombia. Facultades Sancionatorias 

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P. Germán Ayala Mantilla. Sentencia del 8 de octubre de 1999. Expediente No. 9405.

SINTESIS: Fuerza mayor y caso fortuito. Los principios penales no son aplicables en materia sancionatoria administrativa. 

[§ 0038] «Se discute en esta instancia la legalidad de las Resoluciones mediante las cuales la Superintendencia Bancaria sancionó a (...), por defectos en la inversión forzosa correspondiente al año de 1984.

Para resolver se considera:

La Sección comparte la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por las siguientes consideraciones:

La Superintendencia Bancaria solicitó a (...) explicaciones acerca del incumplimiento de dicha obligación, a lo cual respondió manifestando que el defecto en la inversión obedeció a la difícil situación financiera por la que estaba atravesando la Compañía, pero que debido al proceso de reactivación que en la actualidad se adelanta la sociedad estaba buscando los medios económicos que le permitiesen realizar la inversión correspondiente.

La Superintendencia no aceptó las razones esgrimidas por la actora argumentando que resulta imperativo el pago de intereses cuando existe defecto en inversiones forzosas, toda vez que la ley así lo ordena, pues está precisamente previendo dicho pago cuando tal circunstancia ocurre, sin considerar las causas que lo motivaron, siendo obligatorio por tanto el cumplimiento de tal disposición, hasta que se normalice la situación que la provocó.

La entidad de Vigilancia mediante los actos administrativos demandados liquidó los respectivos intereses de mora causados sobre los defectos en las inversiones forzosas antes referidas, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 9º de la Ley 16 de 1979.

Ahora bien, en cuanto a los defectos en inversiones forzosas, el apelante sostiene que los mencionados defectos se vieron determinados por un auténtico estado de necesidad ocasionado por circunstancias ajenas a la empresa, que le quita a la aparente infracción la virtualidad de ser objeto de sanción, pues constituye un evidente caso de fuerza mayor que excluye la aplicación de dicha sanción.

Como la actora alega imposibilidad de realizar las inversiones forzosas, pues ello obedeció a causas ajenas a la empresa constitutivas de fuerza mayor, la Sala se referirá en primer término a la ocurrencia o no de este fenómeno jurídico, el cual aparece definido en el artículo 1º de la Ley 95 de 1890.

En efecto, la Sala ha sostenido en varios fallos que, para que sea admisible la fuerza mayor como causal exonerativa de responsabilidad, es necesario que se demuestre la imprevisibilidad e irresistibilidad y, además, que no exista participación o culpa en la ocurrencia de los hechos constitutivos de fuerza mayor por parte de quien los alega.

En el caso de la actora habrá de establecerse, entonces, si en la fuerza mayor alegada concurren los elementos que la configuran, es decir, el hecho de ser imprevisto e irresistible y, además, ausencia de culpa de quien la invoca como eximente de responsabilidad. 

En relación con la "difícil situación financiera" aducida por (...), considera la Sala que no la puede aceptar desde ningún punto de vista como "fuerza mayor" que justifique legalmente la no inversión forzosa en bonos originada en los incrementos de la reserva técnica, pues en el expediente se registran suficientes elementos de juicio consistentes en que la sociedad, a través de algunos administradores de la misma, incurrió en errores de conducta que determinaron por acción u omisión, por negligencia, imprudencia o impericia en el manejo de los negocios sociales, cuya situación financiera deficitaria se alega como causal exculpativa. (ver en este sentido sentencia del 7 de junio de 1976, Exp. No. 7538). 

En cuanto a los intereses de mora que se determinan en los actos acusados, de acuerdo con lo expuesto anteriormente, tampoco están afectados por eximente alguna, motivo por el cual habrán de mantenerse los respectivos actos administrativos con las mismas cifras liquidadas por la Superintendencia Bancaria.

En segundo lugar, referente a la presunta violación de los artículos 9º de la Ley 16 de 1979, 2º del Decreto 888 de 1976 y 1º del Decreto 1779 de 1983, según el cual no son aplicables las sanciones impuestas a los defectos en inversiones forzosas relativos a las reservas técnicas de terremoto, considera la Sección lo siguiente:

En concordancia con el Artículo segundo del Decreto 888 de 1976 cuyo texto dice: "Esta reserva no estará sujeta al régimen general de inversiones forzosas; la parte de ella constituida en cada ejercicio se deducirá de los ingresos netos de la compañía para determinar su renta bruta, y su monto total deberá mantenerse en títulos canjeables por certificados de cambio emitidos por el Banco de la República". 

"DECRETO 1979 DE 1983

Por el cual se modifican algunas disposiciones del decreto 888 de 1976, para Riesgos de Terremoto.

Artículo 1º.- Los ajustes de la reserva establecidos para los Riesgos de terremoto por el artículo primero del Decreto número 888 de 1976 se invertirán en lo sucesivos en Títulos canjeables por Certificados de cambio que autorice emitir para el efecto la Junta Monetaria o en Bonos de Deuda Pública Externa de la República de Colombia, o en Bonos o papeles emitidos en moneda dura y calificados internacionalmente como "Triple A", previas las autorizaciones que le corresponderá impartir al Departamento Administrativo de Planeación Nacional, al Consejo Nacional de Política Económica y Social y a la Oficina de Cambios.

Corresponderá al Superintendente Bancario reglamentar periódicamente, previo concepto favorable del Gerente del Banco de la República, el tipo o clase de estos últimos bonos o papeles en que sea factible efectuar dicha inversión.

Las inversiones en bonos autorizados por este Decreto deberán sujetarse a lo previsto por los artículos 144 a 149 del Decreto Ley 444 de 1967 y en general a las disposiciones emanadas del Consejo Nacional de Política Económica y Social y demás autoridades competentes en la materia, que reglamenten y desarrollen esta clase de inversiones.

Parágrafo 1º.- La reserva acumulada hasta la fecha y que se haya invertido en Títulos Canjeables por Certificados de Cambio y Bonos Forestales, podrá reinvertirse en los documentos señalados en el presente artículo, una vez se vayan redimiendo unos y otros.  

Parágrafo 2º.- La inversión de las reservas técnicas retenidas a los reaseguradores, correspondientes al Seguro de terremoto, se efectuará en lo sucesivo conforme con lo previsto en este artículo.

Artículo 2º.-  El artículo 4º del Decreto 888 de 1976, queda:

Además del Seguro de Incendio de que trata el numeral 11 del artículo 2º del decreto número 1691 de 1960, los bienes raíces de las Compañías de Seguros y de Reaseguros deberán estar consagrados a partir del 1º de enero de 1984 contra el Riesgo de terremoto, en la más amplia de sus modalidades.

Del mismo modo, a partir del 1º de enero de 1984, los inmuebles de propiedad de las entidades financieras definidos en el artículo 24 del Decreto 2920 de 1982, y aquellos que les sean hipotecados con posterioridad a dicha fecha para garantizar créditos que tengan o lleguen a tener a su favor deberán asegurarse contra los Riesgos de Incendio y Terremoto, en su parte destructible, por su valor comercial y durante la vigencia del crédito al que acceden, en su caso".  

"Ley 16 de 1979

Artículo 9º.- Las entidades a las que se refiere la presente Ley que incumplan las disposiciones legales en materia de inversiones forzosas estarán sujetas al pago de intereses de mora equivalentes al último interés corriente certificado por la Superintendencia Bancaria, más la mitad de dicha tasa. La sanción a que se refiere el presente artículo será impuesta por el Superintendente Bancario teniendo en cuenta el déficit de la inversión y el tiempo de retardo, y su producto ingresará al patrimonio del Instituto de Crédito territorial."

Por último, la Sala se refiere a lo afirmado por la compañía aseguradora en cuanto a la aplicabilidad de las normas del derecho penal en materia administrativa en el sentido de que la sanción (liquidación de intereses de mora sobre los defectos de inversión forzosa) carece de "(…) los caracteres de culpabilidad, antijuridicidad y punibilidad (...)", la Sección reitera en esta oportunidad su criterio sobre el tema trayendo a colación la sentencia del 17 de mayo de 1993, en la cual la Sala precisó:

"(...) las sanciones en materia administrativa en general y en particular respecto a las entidades del sector financiero llevan implícitas finalidades propias como son la preservación y seguridad del orden público económico y la protección de los intereses patrimoniales de quienes de buena fe confían sus ahorros a entidades facultadas por la ley y autorizadas por el Gobierno para captar dineros del público, al saber que están sujetas a la vigilancia del Estado y por ello, antes que por los principios en materia penal, se rigen por los que regulan la actividad de la administración pública a las cuales están sujetas tales entidades". (Expediente 4524, Actor: Banco Real de Colombia, Ponente, Doctor Jaime Abella Zárate)"».