Proceso de Responsabilidad Fiscal

Corte Constitucional. Sala Sexta de Revisión. M. P. Alvaro Tafur Galvis. Sentencia T-973 del 2 de diciembre de 1999. Expediente T-247.077

SÍNTESIS: El proceso de responsabilidad fiscal y la caducidad de la acción fiscal. 

[§ 0059] «2. La materia sujeta a examen

En el caso sub-examine, la revisión del fallo de tutela exige determinar previamente, la naturaleza del control fiscal y del proceso de responsabilidad fiscal, e igualmente, si dicho proceso tiene establecido en la ley un término de caducidad. Una vez establecido lo anterior, examinará la Sala si la entidad accionada, al imponer al actor sanción pecuniaria dentro del juicio fiscal por un faltante de fondos públicos, quebrantó su derecho fundamental al debido proceso al desconocer el fenómeno de la caducidad de la acción.

3. El proceso de responsabilidad fiscal y la caducidad de la acción fiscal

3.1 El control fiscal y el proceso de responsabilidad fiscal

1- El control fiscal es una función pública, que tiene a su cargo vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes del Estado en todos sus órdenes y niveles, y será ejercida en forma posterior y selectiva por la Contraloría General de la República y las contralorías departamentales y municipales, entre otras (artículos 267 de la CP. y 4º de la ley 42 de 1993).

De conformidad con el artículo 7º de la ley 42 de 1993, la vigilancia de la gestión fiscal que adelantan los organismos de control fiscal es autónoma y se ejerce de manera independiente sobre cualquier otra forma de inspección y vigilancia administrativa. En cuanto al ejercicio del control fiscal, dispone el artículo 9º de la misma ley que se podrán aplicar sistemas de control como el financiero, de legalidad, la revisión de cuentas, entre otros, de acuerdo con lo previsto en la ley.

2- Ahora bien, el Contralor General determinará, según preceptúa el artículo 16 ibídem, las personas obligadas a rendir cuentas y prescribirá los métodos, formas y plazos para ello. En todo caso, si con posterioridad a la revisión de cuentas de los responsables del erario aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con ellas, se levantará el fenecimiento y se iniciará el juicio fiscal (artículo 17).

En relación con el proceso o juicio de responsabilidad fiscal, pueden destacarse los siguientes aspectos:

a) Las actuaciones relacionadas con el ejercicio del control fiscal se adelantarán de oficio, en forma íntegra y objetiva, y garantizarán el debido proceso para el establecimiento de responsabilidades fiscales (art. 72 ibídem).

b) El proceso que adelantan los organismos de control fiscal para determinar responsabilidad fiscal puede iniciarse de oficio o a solicitud de parte. Las etapas del proceso son: Investigación (es la etapa del proceso donde se allegan y practican las pruebas que sirven de fundamento a decisiones adoptadas en el proceso de responsabilidad, en la cual se pueden decretar medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables) y juicio fiscal (es la etapa del proceso que se adelanta con el objeto de definir y determinar la responsabilidad de las personas cuya gestión fiscal haya sido objeto de observación) (artículos 74 y siguientes de la ley 42 de 1993).

c) Terminado el proceso de responsabilidad fiscal se declarará por providencia motivada el fallo respectivo, el cual puede dictarse con o sin responsabilidad fiscal, y será notificado a los interesados.

La responsabilidad fiscal (que podrá comprender a los directivos de las entidades y demás personas que produzcan decisiones que determinen la gestión fiscal, así como a quienes desempeñan funciones de ordenación, control, dirección y coordinación, así como a los contratistas y particulares que vinculados al proceso, hubieren causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado de acuerdo con lo que se establezca en el juicio fiscal) se entiende sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria y penal a que hubiere lugar (artículo 81 ibídem).

d) Finalmente, en los aspectos no previstos en el capítulo tercero, se aplicarán las disposiciones contenidas en el código contencioso administrativo o de procedimiento penal, según el caso.

3- El proceso de responsabilidad fiscal tiene como fundamento constitucional la función atribuida al Contralor General de la República para "establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma" (CP art. 268-5).

Con fundamento en las normas legales que regulan el proceso de responsabilidad fiscal (ley 42 de 1993), es evidente que el juicio de responsabilidad fiscal tiene por objeto determinar si existe o no responsabilidad por parte de las personas cuya gestión fiscal ha sido objeto de observación, para que en caso afirmativo, es decir si se concluye la responsabilidad del funcionario encargado del recaudo, manejo o inversión de dineros públicos o de la administración de bienes del Estado, que por acción u omisión y en forma dolosa o culposa asumieron una conducta contraria a la ley, reintegren al patrimonio público los valores correspondientes a las pérdidas o deterioros producidos por consecuencia suya.

Dicha responsabilidad fiscal se entiende sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria y penal a que haya lugar. Por consiguiente, como lo señaló el señor Contralor General de la República, es claro que dicho proceso no es ni puede calificarse como un proceso sancionatorio, pues tienen una naturaleza diferente. Además, éste proceso se inicia con posterioridad al fallo que se profiere en el proceso de responsabilidad fiscal, por lo que se trata de dos procesos distintos, autónomos e independientes.

3.2 De la caducidad de la acción fiscal

1- El fenómeno jurídico de la caducidad surge como consecuencia de la inactividad de los interesados para obtener por los medios jurídicos, la defensa y protección de los derechos afectados por un acto, hecho, omisión u operación administrativa, dentro de los términos fijados en la ley.

La ocurrencia de la caducidad de una acción implica, por consiguiente, la extinción del derecho a la acción por la expiración del término fijado en la ley para ejercer la respectiva acción. Plazo que constituye una garantía para la efectividad de los principios constitucionales de la seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general.

Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-165 de 1993, MP. Dr. Carlos Gaviria Díaz, señaló que el no ejercicio de la acción dentro de los términos señalados por las leyes procesales, constituye omisión en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales del ciudadano. Dijo la Corporación que "su incumplimiento, o lo que es lo mismo, su no ejercicio dentro de los términos señalados por las leyes procesales - con plena observancia de las garantías constitucionales que integran el debido proceso y que aseguran plenas y amplias posibilidades de ejercitar el derecho de defensa -, constituye omisión en el cumplimiento de sus obligaciones de naturaleza constitucional y, por ende, acarrea para el Estado la imposibilidad jurídica de continuar ofreciéndole mayores recursos y oportunidades, ante la inactividad del titular del derecho en reclamar el ejercicio que le corresponde".

2- Para determinar si respecto del juicio de responsabilidad fiscal existe término de caducidad, es necesario examinar las normas legales, así como a la jurisprudencia de la Corporación vigente sobre la materia.

La Ley 42 del 26 de enero de 1993, por medio de la cual se dictaron normas sobre la organización del sistema de control fiscal financiero, no se ocupó en forma directa de la caducidad de la acción fiscal. Tampoco lo hizo, como erróneamente lo afirma el señor Contralor General de la República, el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.

Ahora bien, dada la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal, y teniendo en cuenta que la ley 42 no fijó término de caducidad de la acción, es preciso acudir para ello, según lo dispuesto por el artículo 89 de la ley 42 de 1993, a las disposiciones del código contencioso administrativo que se refieren a la caducidad de las acciones. En efecto, éste precepto establece que "en los aspectos no previstos en este capítulo se aplicarán las disposiciones contenidas en el código contencioso administrativo o de procedimiento penal, según el caso". Además, si bien es cierto que las normas del código contencioso administrativo son aplicables a las Contralorías por disposición del artículo 1º ibídem, también lo es que lo serán en la medida en que no exista norma especial al respecto, y que además no existiendo norma especial, la situación encuadre dentro del respectivo precepto.

El código contencioso administrativo establece en su artículo 136, subrogado por el artículo 44 de la ley 446 de 1998, los términos de caducidad de las acciones, que para el caso de la acción de reparación directa, se fija en dos años contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa. Y es este mismo término el que, por la remisión expresa que hace el artículo 89 de la ley 42 de 1993 a las normas del código contencioso administrativo, y dada la concordancia y afinidad que tiene con la acción de reparación directa, se aplica para el proceso de responsabilidad fiscal.

En consecuencia, el proceso de responsabilidad fiscal sólo podrá iniciarse contra los funcionarios del erario a más tardar dentro de los dos años siguientes, contados a partir de la fecha en que se hubiere realizado el acto de fenecimiento de la respectiva cuenta.

Lo anterior, tiene fundamento en lo dispuesto por la Corporación en la sentencia C-046 de 1994, MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la cual se señaló que "si el término de caducidad de dos años lo establece la ley para la acción de reparación directa enderezada contra el Estado y cuyo objeto es el de deducir su responsabilidad por un hecho, omisión u operación suya, el mismo término deberá predicarse de la iniciación del proceso de responsabilidad fiscal por parte de los organismos de control fiscal y que apunta a deducir la existencia, contenido y alcance de la responsabilidad fiscal de las personas que han manejado los intereses patrimoniales del Estado" (negrillas fuera de texto).

3- En relación con la caducidad de la acción fiscal, contrario a lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia citada, el Consejo de Estado mediante sentencia del 2 de abril de 1998, CP. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez, señaló que "examinado el texto de la ley 42 de 1993, la Sala encuentra que la misma no fijó expresamente el término de caducidad para el juicio de responsabilidad fiscal (…)", de lo que "se deduce que el juicio de responsabilidad fiscal carece de un término de caducidad para su iniciación".

Ahora, cabe preguntarse, cuál interpretación de la norma legal es la que se debe seguir en situaciones como ésta.

Para resolver dicho interrogante, es preciso manifestar que frente a interpretaciones contrarias respecto de una misma norma legal como ocurre en el asunto sub examine, una de la Corte Constitucional que señala que el proceso de responsabilidad fiscal tiene un término de caducidad de dos años para su iniciación, y otra del Consejo de Estado que establece que el juicio de responsabilidad fiscal no tiene término de caducidad, prevalece por expresa disposición constitucional aquella efectuada por la Corte Constitucional, según lo dispone el artículo 243 de la Carta Política, ya que la interpretación de la Corte, a diferencia de la de los demás jueces, señala y explica el significado de la Constitución en su carácter de guardiana de la integridad y supremacía de la Carta Fundamental, labor que realiza específicamente a través de su función interpretativa.

Por consiguiente, es claro que en relación con el término de caducidad del proceso de responsabilidad fiscal, ha de prevalecer la interpretación que de la norma legal dio la Corte Constitucional en la sentencia C-046 de 1994, la que se aplicará en el caso sometido a revisión.

4- De conformidad con lo preceptuado por el artículo 243 de la Carta Política, las decisiones proferidas por la Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, y en consecuencia, no admiten ser objeto de nueva controversia judicial, ni menos aún, pueden ser desobedecidas ni modificadas a través de una sentencia de tutela.

Ahora bien, en el caso concreto, en la medida en que existe una sentencia de constitucionalidad que ha hecho tránsito a cosa juzgada, cual es la C-046 de 1994, MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la cual se indicó en la parte motiva, como ratio decidendi, que el término de caducidad fijado por la ley para la acción de reparación directa de dos años debe predicarse igualmente de la iniciación del proceso de responsabilidad fiscal por parte de los organismos de control fiscal, no es posible modificar la interpretación que de la norma legal hizo la Corte Constitucional a través del fallo de tutela, pues se violaría el principio superior de la cosa juzgada constitucional.

Igualmente, debe manifestar la Sala que no es de su resorte como juez de tutela, encargado de garantizar la protección de los derechos fundamentales de las personas, ni es su ámbito natural, efectuar un análisis detallado sobre si la caducidad existe o no en el proceso de responsabilidad fiscal, cuando ya hay una providencia judicial que lo definió, ni tampoco resolver sobre si la caducidad opera respecto de la recuperación de bienes públicos.

5- Lo anterior no obsta para señalar que en materia del proceso de responsabilidad fiscal, como lo plantea el señor Contralor General en su escrito petitorio de selección de la tutela para revisión, es preciso distinguir para efectos de la caducidad de la acción fiscal, que uno es el proceso que se dirige contra la persona encargada del recaudo, manejo o inversión de dineros públicos o de la administración de bienes del Estado, que por su acción u omisión asumió una conducta contraria a la ley, para determinar su responsabilidad, y eventualmente, según el fallo que se profiera, imponerle la respectiva sanción. En este caso, el proceso fiscal, como lo señaló la Corte en la sentencia C-046 de 1994, tiene establecido un término de caducidad. Y otro, es el proceso que se sigue para la recuperación los bienes fiscales o de uso público, los que de conformidad con lo establecido por el artículo 63 de la Constitución Política, son imprescriptibles. En este caso, como lo señala el parágrafo 1º del artículo 44 de la ley 446 de 1998, cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables, la acción no caducará.

En consecuencia, el argumento del Contralor es aceptable en cuanto afirma que la caducidad no se predica de las acciones que el Estado ejerza en defensa de los bienes estatales, en la medida en que éstos son imprescriptibles; pero en relación con la acción encaminada a deducir la responsabilidad fiscal del funcionario por un hecho, omisión u operación suya que implique la defraudación del erario público, el mal manejo, inversión o recaudo de dineros públicos, o la indebida administración de bienes del Estado, en cuanto está de por medio el derecho fundamental de la persona al debido proceso, la jurisprudencia, aplicando un criterio analógico, ha establecido que existe un término de caducidad de dos años para que la Contraloría pueda iniciar el proceso de responsabilidad fiscal.

Por lo tanto, el servidor público, como lo ordena la Constitución (artículos 267 y 268 de la CP.) queda sujeto a una evaluación de su gestión y de su responsabilidad personal, en los términos de la Constitución y de la ley, pero a su vez, le corresponde el derecho a que dicha evaluación se desarrolle con las garantías y formalidades propias del debido proceso. Una de las cuales consiste en la fijación de un término para poderse iniciar el proceso de responsabilidad fiscal.

4. Examen del caso concreto

1- De conformidad con los criterios que se han dejado expuestos, es claro que la acción fiscal caduca en el término de los dos años siguientes, contados a partir de la ocurrencia del hecho o del acto que la motivó: en el caso sub examine, el acto que motivó la acción fiscal se produjo el 9 de abril de 1996, cuando mediante resolución No. 00087 expedida por el Coordinador de Pérdidas de la Electrificadora del Caquetá, (…), resolvió sancionar al (…) por las fallas atribuidas, y luego el 22 de abril del mismo año, mediante resolución 00113 suscrita por el mismo funcionario, resolvió el recurso de reposición interpuesto, modificando y reduciendo la sanción a cargo del citado (…) (que es lo que a juicio de la Contraloría constituye el hecho presuntamente irregular, pues no existen las pruebas y elementos de juicio que justifiquen la reducción de la sanción). Y como el auto de apertura de investigación preliminar se produjo el 29 de septiembre de 1998 (cuando se ordenó la práctica de diligencias para esclarecer los hechos), es decir, dos años cinco meses y siete días después de ocurrido el hecho imputable al funcionario accionante de tutela, es evidente, como así lo determinó el a-quo, que a éste se le violó su derecho fundamental al debido proceso por parte de la Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas de la Contraloría General de la República, Seccional Caquetá, ya que para la fecha en que se profirió el auto de apertura de la investigación preliminar, había caducado el término para iniciar el proceso por responsabilidad fiscal.

En ese orden de ideas, es evidente para la Sala de Revisión que la decisión adoptada por la Contraloría se constituye en una vía de hecho, pues la accionada, a través de la funcionaria investigadora lesionó el derecho al debido proceso del actor - que impone que el juicio de responsabilidad deba adelantarse contra el funcionario respetando los principios de imparcialidad, celeridad, eficacia, moralidad y equidad -, ya que desconoció el mandato legal (artículos 136 del C.C.A. y 89 de la ley 42 de 1993), así como la interpretación que del mismo ha hecho la jurisdicción constitucional (sentencia C-046 de 1994), al aplicar indebidamente para el caso materia de revisión, el fenómeno de la caducidad de la acción fiscal. Por lo que al hacerlo, su decisión carece de sustento y fundamentación constitucional y legal, y en consecuencia, es procedente el amparo excepcional por la tutela. 

En efecto, como expresamente lo reconoce el artículo 72 de la ley 42 de 1993 para el caso del proceso fiscal, "las actuaciones relacionadas con el ejercicio del control fiscal, se adelantarán de oficio, en forma íntegra y objetiva y garantizarán el debido proceso para el establecimiento de responsabilidades fiscales". Y uno de los principios del debido proceso fiscal que debe imperar en procura de garantizar los derechos fundamentales de los funcionarios del erario, es aquel en virtud del cual el proceso de responsabilidad fiscal sólo puede iniciarse después de dos años contados a partir del acaecimiento del hecho u omisión imputable al funcionario, con lo cual se está consagrando un término de caducidad que impide iniciar contra éste un proceso fiscal transcurrido ese término. Y como en el asunto sub examine se desconoció dicha garantía al haberle iniciado al peticionario el proceso de responsabilidad fiscal después de más de dos años de acaecidos los hechos, es procedente el amparo de su derecho fundamental al debido proceso.

Al respecto, el Consejo de Estado en la sentencia de tutela materia de revisión, señaló que "transcurridos los dos (2) años desde cuando ocurrió el hecho o acto ilícito, la Administración Pública no tiene competencia para adelantar el juicio fiscal. Su descuido, negligencia o tardanza, la privan de la posibilidad de iniciar ese trámite. No debe olvidarse que el concepto de caducidad implica que la acción no puede iniciarse, que no hay vocación para adelantarla, y naturalmente, que no hay competencia para ello. O sea, que cualquier actuación de ese orden que realice la administración cuando ya ha transcurrido el término de caducidad deviene nula e ilegal".

2- En conclusión, si luego de transcurridos más de dos años a partir del fenecimiento de la cuenta, como ocurrió en el asunto sub examine, aparecen las pruebas fraudulentas o irregulares que comprometen la actividad desplegada por el funcionario accionante de tutela, la Contraloría no podrá levantar el fenecimiento, ni tampoco puede iniciar el proceso de responsabilidad fiscal como erróneamente hizo en el caso del ciudadano (…), porque ya ha caducado la acción fiscal, lo cual no significa, como se indicó en el acápite anterior, que el Estado no pueda iniciar las acciones a su alcance para recuperar los bienes fiscales, por cuanto dado el carácter imprescriptible de estos bienes, la acción no caduca.

Por consiguiente, habrá de confirmarse la providencia que se revisa, como así se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo».