Objeto Social Exclusivo 

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P. Daniel Manrique Guzmán. Sentencia del 7 de octubre de 1999. Expediente No. 9529. 

SÍNTESIS: No pueden realizar actividades propias de las compañías aseguradoras. Indole de las medidas administrativas del artículo 108 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Naturaleza de la actividad. Pago de siniestros. Devolución de primas. 

[§ 0029] «Se contrae la litis en el presente proceso, a la legalidad de los actos por los que el Superintendente Bancario adoptó medidas administrativas contra los dos demandantes, de acuerdo con la naturaleza de las actividades adelantadas por éstos, la especie de las infracciones atribuidas a los mismos y la índole de las citadas medidas administrativas. 

Naturaleza de las actividades glosadas

Según la escritura de constitución de (...), el objeto de ésta era, "ofrecer seguros a través de su propia organización como Agencia y a nombre de una o varias compañías en un determinado territorio, promoviendo la celebración de dichos contratos y obteniendo la renovación de los mismos" (cf. fls. 66, c.p.).

Por definición, pues, la accionante (...) era intermediaria de seguros, en la especie de la agencia, cuya función estaba determinada, como lo advirtió la parte demandada, por el num. 2º del artículo 5 del EOSF, concordante con el artículo 41 ib. y con la propia descripción del objeto social acabada de transcribir, en punto a ser simple agente colocador de pólizas de seguros, que "promovía la celebración de contratos se seguro (...) y la renovación de los mismos en relación con una o varias compañías de seguros (...)", de suyo, sin margen para que dichas actividades pudieran ser confundidas con las de las "instituciones" o entidades aseguradoras de que tratan los artículos 5 y 40 ib., en sus numerales primeros.

De la vigilancia de los intermediarios por la Superintendencia Bancaria hablan los artículos citados y, específicamente, el artículo 7 del Decreto 2605 de 1993. Y de las facultades de la Superintendencia para hacer cesar la irregularidad, el artículo 325, num., 5º, lit. b), del EOSF.

Por otra parte, no es exacto, como lo sostiene la apoderada de los accionantes, que los actos acusados o la sentencia apelada les atribuyeran a aquéllos, a los accionantes, el carácter de "instituciones" aseguradoras vigiladas. El tratamiento que se les dio fue el de intermediarios de seguros que usurparon funciones de al menos una institución aseguradora.

Los actos acusados y la sentencia, en efecto, fueron claros en el sentido de que, aparte de las normas antes citadas, el objeto social de las compañías de seguros estaba perfectamente delimitado por el num. 5º del artículo 38 del EOSF, en conexión con los artículos 1037, 1070 y 1080 del Código de Comercio.

En la misma forma se puntualizó que, de acuerdo con el num. 3º del artículo 108 del EOSF, sólo las personas autorizadas por la Superintendencia Bancaria estarían facultadas para ocuparse del negocio de los seguros en Colombia, prohibiéndose, como consecuencia, a toda persona natural o jurídica diferente de éstas, el ejercicio de la actividad aseguradora. 

Infracciones atribuidas a los accionantes

De acuerdo con el Oficio (…) de octubre 21 de 1994, referente al informe de visita (…), el reporte de las irregularidades en que incurrió la agencia de seguros cuestionada fue el siguiente, en síntesis:

a) Pago de siniestros

(...) como intermediaria, actuó en la suscripción de la póliza colectiva de vehículos #3219, de la aseguradora (...), con vigencia desde el 1º de septiembre de 1992, pero revocada por ésta a partir del 1º de octubre de 1993, por alta siniestralidad e incumplimiento en el pago de las primas.

No obstante la agencia pagó siniestros después de fenecida la citada póliza en por lo menos diez casos, relacionados discriminadamente por el informe, habiéndose comprobado que en al menos tres de tales casos, se exigió el traspaso ante las autoridades de tránsito de la propiedad de dos automóviles y una motocicleta, que habían sido hurtados y se hallaban en poder de dichas autoridades de tránsito.

b) Cobro de primas

En idéntica forma, el informe reporta diez casos de "cobro jurídico", mediante apoderado, después de expirada la mencionada póliza de (...), de primas vencidas correspondientes al período comprendido entre octubre de 1993 y junio de 1994. 

c) Devolución de primas

Finalmente, según el aludido informe y con referencia a la misma póliza, en la devolución de primas realizada por los investigados, los descuentos del 10% y 15% estipulados en la póliza y que se hacían figurar en comprobantes de egreso, no eran concedidos directamente a los beneficiarios o asegurados, sino a terceros, algunos de ellos empleados de la agencia. Se reportan 21 cheques girados sobre los bancos (...).

Dado que, en particular, la asunción y pago de riesgos es función propia del asegurador, según las normas legales invocadas por los actos acusados y la sentencia, necesariamente debe concluirse que en este aspecto la agencia violó dicha normatividad por usurpación de las funciones propias del asegurador.

Asimismo, el hecho de que se cobraran y supuestamente devolvieran primas de una póliza expirada, implica la asunción ilegal de funciones del asegurador que no intermediario.

No resulta creíble que tales primas, cobradas o devueltas, correspondieran a póliza "preexistente", como pretende hacerlo ver la apoderada de los demandantes. La circunstancia de que la aseguradora (...) hubiera revocado unilateralmente dicha póliza, esta termina desde la fecha de su revocación, el 1º de octubre de 1993. Por lo demás, los hechos en que se fundaron los tres cargos formulados por el Superintendente Bancario a la agencia y su representante, correspondían a períodos posteriores a la indicada fecha del 1º de octubre de 1993, cuando evidentemente la póliza en cuestión jurídicamente ya había terminado, así físicamente hubiera servido a los propósitos de los demandantes.

La Sala no encuentra, pues, que por este aspecto el Superintendente Bancario hubiera violado ninguno de los preceptos constitucionales o legales citados por los demandantes en sus extensas, y en veces contradictorias, explicaciones. 

Indole de las medidas administrativas

Por lo que se desprende del artículo 108 del EOSF y como bien lo sostienen el a quo y la parte demandada, las medidas de que trata dicha norma son de carácter precautelativo, esto es, que por definición no pueden prever ni admitir el surtimiento de procedimiento previo frente al ejercicio ilegal de la actividad de que se trate, en el caso, la actividad aseguradora.

Es más: tratándose de un procedimiento de policía administrativa, como en efecto lo es el promovido contra los demandantes, el inc. 2º del artículo 1 del Código Contencioso Administrativo, citado por la parte demandada, excluye expresamente de su campo de aplicación las normas de la primera parte de dicho código, en cuanto las decisiones que se profieran son de "aplicación inmediata".

Como consecuencia, si en el caso de las medidas cautelares de que se habla, no solamente las normas específicas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero no preven el aducido procedimiento previo, sino que el propio Código Contencioso Administrativo, en su artículo 1, num. 2º, expresamente excluye de su campo de aplicación la parte primera del mismo, que es un "procedimiento previo", no cabe la suposición de que la Superintendencia Bancaria, con la actuación de que se ocupa la Sala, hubiera violado normas de esa primera parte de la codificación en cita, concretamente las que se dicen infringidas dentro del segundo cargo clasificado por el Tribunal, que no está llamado a prosperar, debiendo confirmarse igualmente la sentencia en este punto.

Por lo mismo, la Sala tampoco encuentra probada la infracción a los preceptos del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, es decir, los artículos 108, 290, 291 y 292 ib.

En efecto, no existe "taxatividad" en lo que hace al carácter y cantidad de las medidas cautelares que decida adoptar el Superintendente Bancario. El artículo 108 autoriza al Superintendente a aplicar "una o varias" de las medidas previstas que, contrario a lo que suponen los accionantes, pueden ser "todas", pues en un problema de opción múltiple los extremos previsibles son cero o todo.

El citado artículo 108, además, establece que las medidas de cautela son aplicables "a las personas naturales o jurídicas que realicen actividades exclusivas de las instituciones vigiladas sin contar con la debida autorización". Como los demandantes son personas jurídica y natural, respectivamente, que según lo probado en el proceso, realizaron actividades propias de la aseguradora (...), sin que estuviera vigente la póliza que pretendían hacer efectiva y, como es obvio, sin que pudieran aducir autorización alguna derivada de dicha póliza u otorgada directamente por la Superintendencia Bancaria, indudablemente eran sujetos pasivos de las medidas en cuestión.

La apoderada de la actora ha pretendido darle a la locución "instituciones" una connotación de la que evidentemente carece el término, pues el mismo se presta a diversos significados, ya que los vocablos "órgano", "persona natural destacada", "establecimiento", "fundación", "ente", "entidad", o "persona jurídica", entre otros muchos, pueden considerarse como sinónimos.

Lo cierto es que, según lo ya demostrado, la agencia por intermedio de su representante legal ejerció funciones impropias de su condición de intermediaria de seguros, y como agencia vigilada y sometida a la inspección y control de la Superintendencia Bancaria, era sujeto pasivo de las medidas en cuestión y, de suyo, debía someterse al procedimiento señalado por los artículos 290, 291 y 292 ib., sin que su aplicación por el Superintendente implicara violación de tales normas.

En conclusión, la Sala no considera probado ninguno de los tres cargos de la demanda, clasificados por el Tribunal, debiendo desatarse desfavorablemente el recurso de los apelantes, confirmando en todas sus partes la sentencia recurrida».