Lista Clinton y Contratos Bancarios. Causal Objetiva de Terminación 

Corte Constitucional. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Sentencia SU-167 del 17 de marzo de 1999. Expediente No. 176.083.

SINTESIS: Procedencia de la acción de tutela contra entidades financieras particulares. Autonomía de la voluntad contractual de las entidades financieras y derechos de los clientes. Bloqueo financiero. La inclusión en la lista Clinton es una causal objetiva que justifica la terminación de contratos bancarios. 

[§ 0057] «Asunto bajo revisión

2. A juicio del accionante, la cancelación unilateral de su contrato de cuenta de ahorros se origina por la inclusión de su nombre en un documento de gobierno extranjero destinado a combatir el delito de narcotráfico, lo cual implica una sanción, sin debido proceso, que transgrede el buen nombre y su derecho a la intimidad. Así mismo, considera que al igual que la terminación unilateral de su contrato laboral, el hecho de figurar en la mencionada lista coloca en riesgo la continuidad de la prestación del servicio de salud y de la relación comercial con (...), que aún mantiene. Por su parte, los jueces constitucionales de instancia afirman que no existe transgresión de derecho fundamental alguno, como quiera que el accionado hace uso de la libertad contractual garantizada en nuestra legislación. Por consiguiente, en Colombia "nadie está obligado a vincularse comercialmente con otra persona". De otra parte, el juzgado de segunda instancia considera que la presente acción no procede formalmente, por cuanto el peticionario no se encuentra en ninguno de los presupuestos de tutela contra particulares que establece el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991.

Vemos pues, que los hechos descritos en precedencia plantean tres problemas constitucionales que la Sala Plena de la Corte debe analizar. En primer lugar, se estudiará si la presente tutela reúne los requisitos formales para que proceda frente al particular demandado. De ser positiva la respuesta, es forzoso resolver el conflicto entre la autonomía privada para la contratación, que en esta oportunidad se radica en la entidad financiera accionada, y los derechos fundamentales a la personalidad jurídica, a la igualdad de acceso al sistema financiero y a la salud del accionante. Finalmente, se analizará la complejidad de la acción del Estado, como garante de los derechos y como impulsor de las políticas dirigidas a prevenir actividades ilícitas.

Procedencia de la acción de tutela contra entidades financieras particulares. Carácter de servicio público de la actividad bancaria

3. En sentencia reciente¹, la Corte Constitucional reconoció el carácter de servicio público de la actividad bancaria. Allí se dijo:

"pese a que no existe norma que de manera expresa así lo determine², en el derecho colombiano es claro que la actividad bancaria es un servicio público, pues sus nítidas características así lo determinan. En efecto, la importancia de la labor que desempeñan para una comunidad económicamente organizada en el sistema de mercado, el interés comunitario que le es implícito, o interés público de la actividad y la necesidad de permanencia, continuidad, regularidad y generalidad de su acción, indican que la actividad bancaria es indispensablemente un servicio público."

La decisión de esta Corporación recoge jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia anterior a la Constitución de 1991, cuya descripción general de la actividad aún se conserva. Una providencia expresó:

"Aunque formalmente no se califique de servicio público al que presta la banca privada, las regulaciones y controles a su expansión, y las limitaciones a las tasas de interés como fuente de utilidades, son típicas normaciones de servicio público³".

En el mismo sentido, el Consejo de Estado señaló que "las entidades financieras y crediticias realizan una actividad de servicio público por concesión del Estado, dicha actividad debe concentrarse en los términos de la citada concesión y está enmarcada dentro de las normas de derecho público que la regulan; por ello se puede afirmar que se trata de una actividad reglada⁴".

4. De lo anteriormente expuesto se colige que la acción de tutela de la referencia, es formalmente procedente, como quiera que se dirige contra un particular que presta servicio público, lo cual cumple con uno de los supuestos de la acción de tutela contra particulares contemplado en el artículo 86 de la Constitución y en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991.

Autonomía de la voluntad contractual de las entidades financieras y derechos de los clientes

5. Se encuentra probado dentro del expediente que, haciendo uso de la autonomía contractual, la entidad financiera accionada terminó el contrato de ahorro del peticionario, por cuanto figura en la denominada lista Clinton. Con relación a este tema, en reciente jurisprudencia⁵, la Corte Constitucional manifestó que si bien los bancos gozan de autonomía negocial, la cual tiene sustento constitucional, aquella es mas restringida que la del resto de particulares, pues el carácter de interés público, la intervención del Estado en la actividad financiera, la exigencia de la democratización del crédito y la imposibilidad de que se restrinjan desproporcionadamente derechos fundamentales de los clientes, limitan en gran medida la autonomía del sector financiero. Al respecto se dijo:

"La función bancaria no es igual a la actividad que realiza cualquier particular en el ejercicio de la autonomía privada. Esto se explica con el análisis de los preceptos constitucionales que claramente limitan el radio de acción de la libertad contractual para las entidades financieras, a saber: De un lado, el artículo 335 de la Constitución establece que la prestación del servicio bancario, como parte integrante de la actividad financiera, es de interés público, lo que significa que esta actividad debe buscar el bienestar general.

Así mismo, el concepto de interés público de la actividad bancaria se concreta en la garantía de un trato igual de los usuarios para el acceso al servicio, puesto que si bien aquella debe asegurar la solvencia de quien participa en el sistema, la no aceptación de los clientes sólo debe responder a factores objetivos y razonables que impliquen un riesgo económico para la entidad financiera, como quiera que se impone la universalidad del ahorro. En relación con la igualdad entre los usuarios para acceder a los servicios públicos, la Corte Constitucional ha sido clara en manifestar que el concepto genérico de igualdad incluye el de homogeneidad de oportunidades para alcanzar la eficiente prestación de aquellos.

12. De manera específica, la libertad contractual de los bancos está limitada si se tiene en cuenta que el artículo 335 dispone, como una obligación constitucional, la democratización del crédito. En efecto, este mandato, en concordancia con el artículo 13 superior, exigen al gobierno garantías de acceso en iguales condiciones objetivas, no sólo a la actividad bancaria, sino a quienes desean obtener un crédito. Por consiguiente, es contrario a la Carta que condiciones subjetivas de los individuos sean las únicas para negar el acceso al crédito".

6. Realizada la aclaración de que la autonomía privada del sector bancario es de grado diferente a la de los particulares, se procede a reiterar jurisprudencia en torno a la posibilidad de que la relación contractual bancaria origine transgresión de derechos fundamentales y no sólo derechos de rango legal. En efecto, de la relación contractual bancaria podrían resultar afectados los derechos a la personalidad jurídica e igualdad de condiciones para acceder al servicio público bancario del cliente, y si está íntimamente relacionado con los derechos en comento, podría afectarse los derechos fundamentales por conexidad de las libertades económicas del particular. En referencia al derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, la Corte dijo en la sentencia tantas veces citada:

"Se encuentra prohibida la sanción que elimine indefinidamente la posibilidad de acceder a las actividades económicas lícitas, dentro de ellas, el ingreso a la actividad bancaria. Por lo tanto, la constitucionalización de la personalidad jurídica implica una especial garantía a la aptitud negocial, pues la transgresión del núcleo esencial de este derecho fundamental apareja la protección inmediata de la acción de tutela."

Respecto del derecho a acceder al sistema financiero en igualdad de condiciones y el carácter fundamental por conexidad de las libertades económicas, la Corte manifestó:

"A través de la relación contractual bancaria también es factible predicar el derecho a participar en la economía de mercado en igualdad de condiciones y el derecho a la iniciativa privada, los cuales también gozan de garantía superior (C.P. art. 13, 333 y 334). De igual manera, es indudable que el crédito y el depósito especializado del dinero constituyen instrumentos indispensables para ejercer el derecho fundamental a asociarse para constituir empresas y para concretar las libertades económicas, propias de una economía de mercado.

Si bien las libertades económicas no son derechos fundamentales per se y que, además, pueden ser limitados ampliamente por el Legislador, no es posible restringirlos arbitrariamente ni es factible impedir el ejercicio, en igualdad de condiciones, de todas las personas que se encuentren en condiciones fácticamente similares (C.P. art. 13 y 333). Por consiguiente, es viable predicar la ius fundamentalidad de estos derechos cuando se encuentren en conexidad con un derecho fundamental, esto es, cuando su ejercicio sea el instrumento para hacer efectivo un derecho fundamental. Por lo tanto, es claro que en el presente asunto el derecho a la iniciativa privada de los accionantes se encuentra directa e inescindiblemente ligado con dos derechos fundamentales: el reconocimiento a la personalidad jurídica y el de la igualdad".

7. En consecuencia, la Constitución impone una solución intermedia, puesto que no es factible predicar la absoluta discrecionalidad de las entidades financieras para decidir quién puede ingresar al sector, pues lo contrario implicaría el desconocimiento de los derechos fundamentales del cliente. De igual manera, tampoco es posible negarle al sector financiero la libertad contractual para escoger objetivamente las personas con quienes desee tener relaciones comerciales, como quiera que se desconocerían derechos, tales como el de asociación, libertad de empresa y se coloca en riesgo el interés público de la actividad bancaria. Por consiguiente, debe encontrarse cuál es el núcleo esencial de los derechos y libertades en conflicto, de tal manera que se imponga un respeto limitado y concreto para su correcto ejercicio.

Núcleo esencial de los derechos del cliente

8. Para encontrar una decisión ponderada y la máxima efectividad de los derechos en conflicto, la sentencia SU-157 de 1999 de la Corte Constitucional, parte de la libertad contractual de la banca, como una regla general. Sin embargo, esa autonomía se limita por el núcleo esencial de los derechos del cliente, los cuales se consideran transgredidos cuando se presenta un bloqueo financiero, y esto sucede cuando se cumplen estas condiciones:

"b1. Cuando al cliente le es imposible actuar de manera efectiva para neutralizar los efectos de las decisiones de los bancos. Por lo tanto, no constituye una situación de bloqueo financiero si existen medios administrativos o jurídicos que le permitan acceder al sistema financiero (...)

b2. También se presenta el bloqueo financiero cuando el usuario está frente a la imposibilidad de ingreso al servicio público bancario. Por consiguiente, transgreden desproporcionadamente los derechos del cliente, las decisiones en cadena reiteradas indefinidamente que impiden hacer uso de la banca (...)

b3. Cuando la decisión de las entidades financieras produce consecuencias graves para la capacidad jurídica del usuario del servicio público (...)

b4. Cuando la negativa de negociación no responde a causas objetivas y razonables que justifican la decisión (...)".

9. Ahora bien, en la decisión transcrita, la Corte concluyó que el sólo hecho de que una persona figure en la lista Clinton, sin que haya sido condenada o esté siendo investigada por delitos relacionados con el narcotráfico en Colombia, es una causal objetiva que autorice la imposibilidad de acceder al sistema financiero. Lo anterior se explica claramente así:

"¿la inclusión en la lista Clinton es una causal objetiva que autoriza constitucionalmente la decisión de los bancos?. La banca colombiana considera que la lista Clinton sí es una causal objetiva que aprueba su decisión, como quiera que el riesgo bancario derivado de la relación comercial con los peticionarios es muy alto, puesto que Estados Unidos sanciona a los Norteamericanos que negocian con quienes figuran en la lista. Por ende, si la entidad bancaria colombiana desea mantener relaciones comerciales con personas de esa nacionalidad, no debe ofrecer sus servicios a los presuntos "traficantes de narcóticos".

La Corte resalta que, en efecto, la mayoría de las entidades financieras Colombianas mantienen relaciones comerciales muy importantes con la banca Norteamericana, por lo que las medidas adoptadas en nuestro país se dirigen a proteger a las instituciones financieras colombianas de riesgos inminentes propiciados por la fuerte capacidad de intimidación que tiene la banca norteamericana sobre el mercado financiero colombiano. En consecuencia, los efectos "reflejo" de la lista Clinton producen un estado de indefensión indudable para la banca colombiana, por lo que se considera que ella debe defender el interés general de los ahorradores. Así las cosas, tal y como se plantean en la actualidad los hechos, la negociación con quienes aparecen en la lista Clinton podría propiciar un desequilibrio económico desproporcionado para el sistema financiero colombiano, el cual no puede ser controlado por las autoridades de este país, como quiera que la lista Clinton no es norma ni es una decisión de autoridad pública que pueda ser examinada a través de decisiones judiciales o administrativas colombianas.

Por lo tanto, la Corte Constitucional considera que la prohibición de negociación bancaria con personas que fueron incluidas en la lista Clinton constituye una causal objetiva que justifica la decisión de la banca".

10. De lo anteriormente expuesto y analizando la situación planteada en el presente asunto, se concluye que la acción de tutela no puede prosperar respecto de la entidad financiera accionada, en razón a que las consecuencias económicas de la inclusión en la lista Clinton son muy graves para la banca y para el interés de todos los ahorradores de esa entidad concreta, lo cual no puede ser desconocido por esta Corporación. No obstante, como se expresó en precedencia, el actor encuentra transgredido su derecho a la personalidad jurídica e igualdad para acceder al sistema financiero, lo cual se origina en un acto de gobierno extranjero que coloca en estado de indefensión al actor y a la banca colombiana. Por tal motivo, la Corte ordenará que el Defensor del Pueblo intente una protección efectiva de los derechos del accionante ante las autoridades judiciales y administrativas Norteamericanas (C.P. numeral 1º del artículo 282), quienes son las únicas competentes para conocer del contenido de la lista Clinton. En consecuencia, el Defensor del Pueblo, a través de apoderado especial, deberá presentar las acciones judiciales pertinentes ante las autoridades norteamericanas, para la defensa de los derechos del accionante, lo cual no debe ser sufragado por el accionante. Así mismo, se ordenará al Ministerio de Relaciones Exteriores, como órgano encargado de las defensa de los colombianos en el exterior, que colabore en el desarrollo de la orden efectuada al Defensor del Pueblo.

Terminación de los contratos de medicina prepagada

11. Por último, la Sala debe referirse a la posible amenaza de terminación del contrato de medicina prepagada de que son titulares el actor y la empresa (...). Al respecto, vale la pena recordar el artículo 8º del Decreto 1486 de 1994, que al tenor literal dispone:

"Renovación. Las entidades, dependencias o programas deberán renovar los contratos a los usuarios a menos que medie incumplimiento de éstos. 

De la permanencia. Las entidades que presten servicios de medicina prepagada a los usuarios no podrán dar por terminado los contratos, a menos que medie incumplimiento en las obligaciones de la otra parte".

Lo anterior se explica en virtud de la especial naturaleza de este tipo de contratos, pues la protección constitucional que se otorga a las prestaciones derivadas del servicio público de salud, justifica que aquellas "no pueden ser tratadas en todos sus aspectos bajo la misma óptica ni dentro de criterios iguales a los que gobiernan las relaciones puramente patrimoniales⁶". Por consiguiente, si (...) no puede dar por terminado el contrato de medicina prepagada con el actor por causas ajenas al incumplimiento de contrato por parte de éste, pues mucho menos podrá hacerlo invocando la inclusión en un documento que no tiene fuerza vinculante para los nacionales colombianos. Obviamente sería diferente si el accionante desea terminar voluntariamente el contrato de medicina prepagada y acudir al sistema contributivo, a través de la afiliación y cotización a una Empresa Promotora de Salud. Situación ésta que obligaría al Instituto de Seguros Sociales a prestar los servicios médicos requeridos, de acuerdo con lo señalado por la ley». 
 

¹ Sentencia SU-157 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero. 

² El Decreto 1593 de 1959, que se expidió con fundamento en el inciso i) del artículo 1º del Decreto 753 de 1956, fue derogado por el 3º de la Ley 48 de 1968, razón por la cual no está vigente. 

³ Sentencia del 12 de junio de 1969. M.P. Hernán Toro Agudelo. 

⁴ Sentencia del 15 de junio de 1990. Sección cuarta. C.P. Consuelo Sarria Olcos. Expediente 2210. Esta decisión reitera la sentencia del 7 de julio de 1989, con ponencia de la misma Consejera. 

⁵ Sentencia SU-157 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

⁶ Sentencia T-307 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.