Facultades Extraordinarias. Reestruccturación de Entidades del Esatdo 

Corte Constitucional. M.P. Fabio Morón Díaz. Sentencia C-969 del primero de diciembre de 1999. Expedientes D-2630, D-2655 y D-2659, acumulados.

SÍNTESIS: Acción pública de inconstitucionalidad contra los decretos dictados con base en las facultades establecidas en el artículo 120 de la ley 489 de 1998. Carácter unitario de los decretos dictados por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias. Decretos afectados con el fenómeno de la Cosa Juzgada Constitucional. 

[§ 0023] «II. LAS NORMAS ACUSADAS

A continuación se transcribe el encabezamiento de cada uno de los decretos demandados, cuyo texto, publicado en los respectivos Diarios Oficiales, se incorpora a la presente providencia. Dada la decisión que habrá de adoptar la Corte, se transcribirán también los apartes pertinentes relacionados con la facultad que en ellos se invoca como soporte para su expedición: 

DECRETO                           TITULO                                        DIARIO OFICIAL 

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS  

2. La materia

La inconstitucionalidad que los actores predican de los decretos demandados se origina, según ellos, en el hecho de que la norma habilitante que les había servido de fundamento, el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, fue retirada del ordenamiento jurídico desde la fecha de promulgación de la ley que la contiene, esto es desde el 29 de diciembre de 1998, motivo por el cual éstos también deben ser retirados del ordenamiento jurídico para evitar que sigan produciendo efectos. Este es el argumento central de las demandas que se resolverán a través de la presente providencia.

El Decreto 1131 de 1999, "Por el cual se fusionan el Instituto Nacional para Ciegos -INCI-, y el Instituto Nacional para Sordos -INSOR- en el Instituto Nacional para la Prevención y problemas de discapacidad -INPRED- y se dictan otras disposiciones", es tachado de inconstitucional por el actor, pues además de haberse expedido con base en las facultades extraordinarias que el Congreso le otorgó al ejecutivo, a través del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, presenta, según él, los siguientes vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad:

No cumple con las exigencias para la fusión de entidades públicas, establecidas en la misma ley 489 de 1998; quebranta el principio de la igualdad y el derecho fundamental a la educación, consagrados en los artículos 13 y 67 de la C.P.; extralimita las precisas facultades extraordinarias otorgadas mediante el numeral 1º del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, las cuales no incluían la de crear un nuevo establecimiento público del orden nacional. 

3. Aclaración metodológica

Teniendo en cuenta que varios de los decretos demandados ya fueron objeto de control por parte de esta Corporación, y que sobre ellos recae el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, el estudio de los mismos se dividirá en dos apartes, en el primero se estudiarán aquellos que no han sido objeto de pronunciamiento alguno por parte de esta Corporación, mientras en el segundo se relacionaran, anotando la respectiva sentencia, aquellos sobre los que la Corte ordenará estarse a lo resuelto en anteriores providencias. 

4. Inexequibilidad por consecuencia

Los Decretos 1123, 1134, 1135, 1136, 1142, 1144,1145, 1146, 1147, 149, 1153, 1154, 1156, 1157, 1158, 1159, 1161, 1162, 1163, 1164, 1165, 1166, 1167, 1168, 1169, 1170, 1179, 1180 y 1184 de 1999, acusados por los actores, como lo señalan ellos y la vista fiscal, fueron expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorgó el Congreso a través del artículo 120 de la Ley 489 de 1998. Dicho artículo fue declarado inconstitucional por esta Corporación, a través de la Sentencia C-702 de 1999¹, a partir de la fecha de promulgación de la ley, esto es, a partir del 29 de diciembre de 1998. Dijo entonces la Corte:

"Por ello la Corte Constitucional lo declara inexequible a partir de la fecha de promulgación de la Ley 489 de 1998, por cuanto la Corte encuentra que para que el Congreso pueda desprenderse legítimamente de la facultad de legislar y conceder, para el efecto, facultades extraordinarias al ejecutivo, ha de hacerlo con estricto sometimiento a los requisitos esenciales que exige la Constitución Política en el artículo 157 y, por tanto, en este caso las facultades no fueron legítimamente concedidas nunca.

Al adoptar esta decisión, la Corte Constitucional se inspira además, en el carácter restrictivo que debe guiar la interpretación constitucional en materia de facultades extraordinarias al Gobierno y, en el entendido de que al declarase la inexequibilidad, en este caso desaparece la norma del ordenamiento jurídico desde el momento mismo de su promulgación y, por tanto, no puede producir efecto alguno".

Así las cosas, desaparecida la norma que sirvió de fundamento para expedir los decretos acusados, resulta apenas obvio que aquellos deban correr igual suerte, pues se produce el fenómeno de la inconstitucionalidad por consecuencia, es decir,

(...) del decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que permitía al Jefe de Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución.

Cuando tal situación se presenta, la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente que las normas que consagran consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución.

Desde luego la declaración de inconstitucionalidad que en los expresados términos tiene lugar, no repercute en determinación alguna de la Corte sobre la materialidad de cada uno de los decretos legislativos que hubiera proferido, ya que aquélla proviene de la pérdida de sustento jurídico de la atribución presidencial legislativa, más no de la oposición objetiva entre las normas adoptadas y la Constitución Política"².

Por lo dicho, la Corte procederá a retirar del ordenamiento positivo los decretos 1123, 1134, 1135, 1136, 1142, 1144,1145, 1146, 1147, 149, 1153, 1154, 1156, 1157, 1158, 1159, 1161, 1162, 1163, 1164, 1165, 1166, 1167, 1168, 1169, 1170, 1179, 1180, y 1184 de 1999, aclarando que tal decisión, en consonancia con lo dispuesto en la citada Sentencia C-702 del presente año, produce efectos a partir de la fecha de promulgación de los mismos.

5. Carácter unitario de los decretos dictados por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias

Debe la Corte aclarar, que respecto del Decreto 1123 de 1999, "Por el cual se reestructura el Instituto de Recursos Biológicos "Alexander Humbolt", el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras "José Benito Vives de Andreis" -Invemar-, el Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico "Jhon Von Newmann", el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas "Sinchi" y se dictan otras disposiciones", éste fue defendido de manera especial por el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República y el Asesor Jurídico del Instituto de Investigaciones Alexander Humbolt, quienes argumentan que no obstante que al producirlo el Ejecutivo invocó equivocadamente las facultades extraordinarias que le había otorgado el Congreso de la República, a través del artículo 120 de la 489 de 1998, dicha norma sólo contiene y desarrolla facultades propias del Presidente de la República, emanadas directamente del artículo 189 numerales 14 y 16 de la Constitución, motivo por el cual la Corte Constitucional carece de competencia para pronunciarse sobre ellos y debe declarare inhibida. 

Sobre el particular, esta Corporación, al pronunciarse a través de la Sentencia C-918 de 1999³, sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra algunos artículos de los Decreto 1064 y 1065 de 1999, resolvió declarar dichos decretos "inexequibles en su totalidad", por los motivos que se transcriben a continuación, los cuales reitera la Corte en esta oportunidad, para también declarar inconstitucional, en su totalidad, el decreto 1123 de 1999:

"(...) Carácter unitario de los decretos dictados por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias. No son aceptables, para los fines del control constitucional, los decretos híbridos en que se invocan simultáneamente diversas fuentes de atribuciones, unas propias del Gobierno y otras legislativas extraordinarias. El contenido legislativo de un decreto ley subsume las eventuales reglas de naturaleza administrativa que consagre.

Los decretos leyes 1064 y 1065 de 1999, de los cuales hacen parte las disposiciones acusadas, fueron expedidos por el Presidente de la República con fundamento en las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998.

Como el indicado precepto fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-702 del 20 de septiembre de 1999 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz), "a partir de la fecha de la promulgación de la Ley 489 de 1998" (es decir, desde el 29 de diciembre de 1998, Diario Oficial Nº 43458), y los decretos objeto de demanda lo fueron el 26 de junio de 1999, es evidente que, cuando se dictaron, el Presidente de la República carecía por completo de facultades constitucionales para expedir normas con fuerza de ley (artículo 150, numeral 10, de la Constitución).

En efecto, por virtud de lo fallado, para el momento en que los aludidos decretos fueron puestos en vigencia, puede entenderse que no existía la norma habilitante y, por tanto, el Jefe del Estado no gozaba de la investidura legislativa extraordinaria.

De ese modo, tales decretos han perdido todo fundamento, desde el instante de su expedición, y así habrá de declararlo la Corte, conformando la unidad normativa con el articulado íntegro de los dos estatutos.

Se trata, pues, de un decreto que, en lo relativo a sus fuentes, se apoya a la vez en unas facultades determinadas -de carácter legislativo, según el artículo 150, numeral 10, de la Constitución- y en otras indefinidas, a las que alude de modo genérico, dentro de las cuales bien podrían estar comprendidas las ordinarias del Presidente de la República, como por ejemplo la potestad reglamentaria o cualquiera otra inherente a su condición de suprema autoridad administrativa.

Ha de decirse a este respecto que la invocación de atribuciones en la forma descrita, para los fines de expedir un determinado ordenamiento - que conforma un conjunto normativo, puesto a consideración de la Corte, según el artículo 241-5 de la Constitución, como un todo (decreto ley) - implica la expedición de actos mixtos o híbridos cuyo control de constitucionalidad se dificultaría en extremo si se entrara a distinguir en su contenido entre las normas dictadas con base en una facultad y las proferidas con fundamento en otra u otras. Y, en esa tarea, resultaría que un mismo acto, en el cual se confundieran las facultades legislativas extraordinarias del Presidente y las administrativas que le son propias, sería objeto de control dual: por la Corte Constitucional en cuanto al primer tipo de disposiciones y por el Consejo de Estado en cuanto a la otra categoría, sin un criterio objetivo previo que permitiera a los jueces distinguir con exactitud entre las unas y las otras.

Eso, si fuese aceptado por la Corte - que entonces tendría que entrar en diferenciaciones arbitrarias dentro del articulado de los decretos cuyo encabezamiento los presenta como decretos leyes -, conduciría a la inhibición, por supuesta falta de competencia, respecto de los artículos que se estimasen materialmente derivados de facultades no legislativas, y a que dichos preceptos tuviesen que ser demandados ante el Consejo de Estado (art. 237-2 C.P.).

Pero, a la vez, el Consejo de Estado, al resolver sobre su propia competencia, podría estimar no tenerla por tratarse de normas integrantes de un decreto ley, o pensar que tal competencia le correspondería respecto de disposiciones de aquellas consideradas por la Corte como sustancialmente legislativas, entrando los dos tribunales en discrepancia.

Si el juez de constitucionalidad, ante un decreto expresamente catalogado por el propio Presidente de la República como «decreto ley» (art. 150-10 C.P.), -so pretexto de entrar en un análisis material sobre su naturaleza, diseccionando su articulado para encontrar en él unos preceptos legislativos y otros administrativos- pusiese en tela de juicio la misma facultad que el Jefe del Estado dijo ejercer, podría también, frente a un decreto reglamentario, discutir si sus normas, pese al encabezamiento, tendrían sustancialmente naturaleza legislativa y, por tanto, admitir demandas contra ellos y entrar a conocer sobre su constitucionalidad, desplazando al Consejo de Estado, con lo cual se desencajaría el sistema previsto en la Carta sobre el control de constitucionalidad y la distribución de competencias que el Ordenamiento Fundamental, directamente, ha efectuado.

Por ello, debe reiterarse:

Así, pues, corresponderá en esta oportunidad, proferir pronunciamiento de inexequibilidad en relación con el Decreto 110 de 1999, no sin antes señalar que la práctica de invocar diversas fuentes formales y materiales para sustentar la expedición del decreto, evidencia falencias de técnica jurídica, que inciden en la efectividad de su control de constitucionalidad". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-845 del 27 de octubre de 1999. M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz).

2.3 Decretos afectados con el fenómeno de la Cosa Juzgada Constitucional

Respecto de los decretos demandados, sobre los cuales está Corporación ya se ha pronunciado, la Corte ordenará estarse a lo resuelto en las respectivas sentencias, dado que sobre ellos recae el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Ellos son:

Decretos 1064 de 1999, declarado inexequible a través de la Sentencia C- 918 de 1999, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

Decreto 1122 de 1999, declarado inexequible a través de la Sentencia C-923 de 1999, M.P. Dr. Alvaro Tafur Galvis.

Decreto 1131 de 1999, declarado inexequible a través de la Sentencia C-948 de 1999, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

Decreto 1132 de 1999, declarado inexequible a través de la Sentencia C—951 de 1999, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra.

Decreto 1139 de 1999, declarado inexequible a través de la Sentencia C-919 de 1999, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.

Decreto 1160 de 1999, declarado inexequible a través de la Sentencia C-968 M.P. Dr. Fabio Morón Díaz 

Decreto 1178 de 1999, declarado inexequible a través de la Sentencia C-722 de 1999, M.P., Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.

Decreto 1181 de 1999, declarado inexequible a través de la Sentencia C- 920 de 1990, M.P. Dr. Carlos Gavira Díaz

Decreto 1155 de 1999, declarado inexequible a través de la Sentencia C-870A, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. 

DECISION

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE :

Primero. Declarar INEXEQUIBLES, en su totalidad, los Decretos 1123, 1134, 1135, 1136, 1142, 1144, 1145, 1146, 1147, 1149, 1153, 1154, 1156, 1157, 1158, 1159, 1161, 1162, 1163, 1164, 1165, 1166, 1167, 1168, 1169, 1170, 1179, 1180 y 1184 de 1999,

Segundo. Ordenar ESTARSE A LO RESUELTO en las correspondientes sentencias, respecto de los decretos que se relacionan a continuación, sobre los cuales recae el fenómeno de la cosa juzgada constitucional:

Decretos 1064 de 1999, declarado inexequible a través de la Sentencia C- 918 de 1999, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

Decreto 1122 de 1999, declarado inexequible a través de la Sentencia C-923 de 1999, M.P. Dr. Alvaro Tafur Galvis.

Decreto 1131 de 1999, declarado inexequible a través de la Sentencia C-948 de 1999, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

Decreto 1132 de 1999, declarado inexequible a través de la Sentencia C-951 de 1999, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra.

Decreto 1139 de 1999, declarado inexequible a través de la Sentencia C-919 de 1999, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.

Decreto 1160 de 1999, declarado inexequible a través de la Sentencia C-968 de 1999, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.

Decreto 1178 de 1999, declarado inexequible a través de la Sentencia C-722 de 1999, M.P., Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.

Decreto 1181 de 1999, declarado inexequible a través de la Sentencia C-920 de 1990, M.P. Dr. Carlos Gavira Díaz

Decreto 1155 de 1999, declarado inexequible a través de la Sentencia C-870A, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero».

ACLARACIÓN DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ, VLADIMIRO NARANJO MESA Y ALVARO TAFUR GALVIS. 

¹ M.P. Dr. Fabio Morón Díaz. 

² Corte Constitucional, Sentencia C-488 de 1995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.

³  M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.