Facultades Extraordinarias. Ley 489 de 1998

SÍNTESIS: Exequibilidad de los artículos 7, 47, 52, 54 y 59. Inexequibilidad del artículo 7 parcial y 51, 53, 54, literales b), c), d), g), h) e i), 55 111 parcial y 120 de la Ley 489 de 1998. Integración de la proposición jurídica completa. Carácter restrictivo de las facultades extraordinarias en la Constitución. Significado y alcance de la exigencia constitucional del deber de solicitar facultades extraordinarias. 

[§ 0022] «Segunda.- El Examen Concreto de los Cargos

La Corporación examinará los cargos agrupando los artículos acusados en función de las acusaciones que les son comunes, así:

1.- Los apartes cuestionados del artículo 7º. y la supuesta violación al carácter imperativo del principio de descentralización

La Corte integrará la proposición jurídica y examinará la constitucionalidad de los vocablos demandados a la luz del texto íntegro del enunciado consignado en la primera parte artículo 7º., pues el fraccionamiento que hace el accionante distorsiona su verdadero significado y alcance y, a causa de ello es que la lectura que de éste hace, difiere del que es su verdadero contenido normativo.

Así las cosas, su pronunciamiento comprenderá el siguiente texto:

Art. 7º.- Descentralización administrativa. En el ejercicio de las facultades que se le otorgan por medio de esta ley y, en general, en el desarrollo y reglamentación de la misma el gobierno será especialmente cuidadoso en el cumplimiento de los principios constitucionales y legales sobre la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales. En consecuencia, procurará desarrollar disposiciones y normas que profundicen en la distribución de competencias entre los diversos niveles de la administración siguiendo, en lo posible, el criterio de que la prestación de los servicios corresponda a los municipios, el control sobre dicha prestación a los departamentos y la definición de planes, políticas y estrategias a la Nación."

Ahora bien, juzga la Corte que no le asiste razón al demandante pues, el texto mismo de la norma es claro en indicar que el gobierno, al ejercer las facultades que le confiere la Ley 489 y al darle concreción a sus principios generales, atenderá y observará los principios constitucionales y legales sobre la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales.

En efecto: repárese en que, por el contrario, en el encabezamiento del artículo 7º. que paradójicamente se demanda, el Legislador hizo de manera explícita especial énfasis en el deber para el Ejecutivo, de ser "especialmente cuidadoso en el cumplimiento de los principios constitucionales y legales sobre la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales" de modo que emplee las facultades de reforma a la administración del Estado Colombiano, para profundizar y avanzar el proceso de descentralización en todos sus órdenes y niveles. 

En este orden de ideas, las opciones que el Legislador plasma como pautas que el Ejecutivo debe seguir para profundizar el proceso de descentralización, son expresión y no negación de la misma.

No se olvide, a este respecto, que por mandato de la propia Carta, según lo preceptuado en su artículo 288, al Legislador le corresponde establecer los términos en que "las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad."

De otra parte, esta Corte tampoco encuentra razón que hiciese plausible la lectura que de los apartes demandados hace el actor, pues no encuentra cómo puedan ellos interpretarse en el sentido de una autorización dada por el Legislador al Ejecutivo para que a partir de su criterio subjetivo, se definan los derroteros y los contenidos concretos de la política de descentralización que es lo que, al parecer, entiende el demandante.

Por el contrario, lo que los apartes tachados de inconstitucionales hacen es connotar que el avance en el proceso de descentralización debe atender la realidad de los municipios, su nivel de desarrollo y de modernización, su capacidad de gestión institucional y, a partir de estas especificidades, propender por logros y ejecutorias que efectivamente puedan obtenerse con el proceso de descentralización, todo lo cual se acompasa con lo preceptuado por la propia Carta Política, cuyo artículo 368 anticipa que las características técnicas y económicas así como las conveniencias generales son las variables a tener en cuenta para determinar cuándo un municipio está en condiciones de prestar directamente un servicio público domiciliario.

Por ello, en sentir de esta Corporación, antes que violar el artículo 368 de la Carta, los supuestos cuestionados, le dan cabal desarrollo a este precepto pues, nótese que en esta disposición constitucional que, paradójicamente, el actor estima conculcada, el Constituyente visualiza al municipio como ente responsable de la prestación de los servicios, y a los departamentos como instancias de apoyo y coordinación.

Por lo expuesto, esta Corporación encuentra ajustada la primera parte del artículo 7º. bajo examen, a lo dispuesto en materia de descentralización por los artículos 1º., 209, 210, 288 y 368 de la Carta, salvo la expresión "que se le otorgan por medio" que se declarará inexequible para mayor precisión del alcance de la ley acusada.

2.- Las expresiones  "permanente" y "si fuere el caso, del sector privado" del parágrafo 2º. del artículo 38 ; "prorrogables" del numeral 2º. del artículo 111 "y personas privadas" del artículo 59, cuestionadas a causa de la asignación de funciones públicas permanentes al sector privado y a los particulares

El actor considera que las expresiones demandadas de los artículos mencionados riñen con el artículo 123 del Estatuto Superior, en cuanto permiten que los particulares puedan asumir una competencia pública en forma permanente, siendo que la Carta Política únicamente permite que puedan hacerlo de manera temporal.

Para desvirtuar la lectura que del texto constitucional hace el demandante, e ilustrar que la asignación de funciones públicas a los particulares, cuya duración tenga un límite en el tiempo, se aviene a la Carta Política y, que contrariamente a lo afirmado por el actor, constituye expresión prístina de sus postulados y principios que promueven la participación ciudadana en la gestión de lo público, basta con traer a colación la sentencia C-286 de 1996, de la que fue ponente el H. M. José Gregorio Hernández Galindo, en la que esta Corporación hizo un recuento de las normas constitucionales en las que el Constituyente avaló esta visión, por lo cual la propia Carta Política da cuenta de: 

"(...) la existencia de varias disposiciones constitucionales que hacen posible el ejercicio permanente de la función pública por particulares, tales son los casos de los notarios (artículo 131 C.P.), de las autoridades indígenas en ejercicio de funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial (artículo 246 C.P.), y de la prestación de servicios públicos (artículo 365 C.P.) entre otros"

En la oportunidad que se cita, ya la Corte se había referido a la interpretación plausible del artículo 123 C.P., a la luz de los otros preceptos de la Carta que dan validez constitucional al ejercicio permanente de funciones públicas por particulares.

Conviene reproducir su razonamiento para despejar el equívoco en que incurre el actor, al hacer una lectura literal del artículo 123 de la Carta.

Dijo entonces la Corte y en esta oportunidad se reitera:

"(...) no puede afirmarse que la temporalidad deducida del enunciado artículo 123 de la Constitución, sea regla absoluta y rígida que impida en cualquier caso el ejercicio de funciones públicas permanentes por personas privadas. (...)"

Dedúcese de lo expuesto que el cargo resulta infundado en cuanto cuestiona el ejercicio limitado en el tiempo de funciones públicas por particulares o de representantes del sector privado con asiento en los Consejos Superiores de la administración; o como integrantes de organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte de ella, que funcionarán con carácter permanente o temporal que es lo que consagran el parágrafo 2º. del artículo 38 ; y el numeral 9 del artículo 59, a que pertenecen las expresiones "permanente" "y si fuere el caso, del sector privado", "y personas privadas" que, por ello, resultan exequibles.

Empero, para la Corte, la posibilidad de que los convenios que las entidades o autoridades administrativas suscriban para conferir el ejercicio de funciones administrativas a particulares, puedan ser "prorrogables" en forma indefinida, que es una de las posibles interpretaciones que podría tener el numeral 2º. del artículo 111 al no haber previsto un límite máximo al número de prórrogas, contraría el artículo 123 de la Carta, pues da pie para que se convierta en permanente dicha asignación de función pública y su ejercicio por el particular contratado, a través de prórrogas sucesivas de 5 años, lo cual constituye una forma soterrada de burlar el carácter excepcional y el consiguiente límite temporal a que supeditó el Constituyente de 1991 el ejercicio de las funciones públicas por particulares. En ese orden de ideas, juzga la Corte que la Ley que regule su ejercicio, en observancia del artículo 123 de la Carta, debe hacer que el período de ejercicio de la función pública por el particular sea determinado y determinable en el tiempo. Así las cosas, esta expresión será declarada inexequible.

3. Artículo 47. La frase "convocados por el Presidente de la República" y el supuesto desconocimiento de la composición obligatoria del Consejo de Ministros.

3.1 La integración de la proposición jurídica completa

Previo al examen de esta acusación, la Corte integrará la proposición jurídica y examinará la constitucionalidad de la frase demandada a la luz del texto íntegro del artículo 47º., pues, observa que en este caso también la pretendida tacha de inconstitucionalidad se origina en el indebido fraccionamiento que del precepto hace el accionante, lo cual, evidentemente distorsiona su verdadero significado.

Así las cosas, su pronunciamiento comprenderá el siguiente texto:

"Art. 47.- Consejo de Ministros. El Consejo de Ministros estará conformado por todos los Ministros convocados por el Presidente de la República. Mediante convocatoria expresa podrán concurrir también los directores de departamento administrativo, así como los demás funcionarios o particulares que considere pertinente el Presidente de la República. Sin perjuicio de las funciones que le otorgan la Constitución Política o la ley, corresponde al Presidente de la República fijar las funciones especiales del Consejo y las reglas necesarias para su funcionamiento."

A la luz del texto bajo estudio, es para la Corte evidente que este cargo carece de todo asidero constitucional pues el mismo artículo 47 contempla en forma expresa que el Consejo de Ministros se integra por todos los Ministros, quienes serán, en su condición de tales, convocados por el Presidente de la República.

De otra parte, en concepto de la Corte Constitucional, la posibilidad de que puedan concurrir a las sesiones del Consejo de Ministros, mediante convocatoria expresa, los directores de departamento administrativo así como los demás funcionarios o particulares que considere pertinente el Presidente de la República, se acompasa a la Carta Política, pues es lo congruente con las prerrogativas inherentes a su condición de Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa que pueda convocar a otros sujetos cuya presencia sea relevante, atendida la naturaleza de los asuntos a tratarse en la agenda de ese cuerpo; bien por sus funciones públicas o por los elementos de juicio o la información que pudiere resultar relevante para el proceso de toma de decisiones de política pública que tiene lugar en su seno.

Esta Corte, por lo demás considera que el contenido normativo que es materia de análisis, resulta además ajustado a los artículos 209 y 2º. de la Carta Política pues, ciertamente, la participación de los sujetos concernidos en los asuntos de que trata el Consejo de Ministros garantiza eficacia y eficiencia en la gestión administrativa y es una clara manifestación del principio participativo, por todo lo cual será declarada exequible.

4. El artículo 120 y el desconocimiento de los artículos 157, 160 y 161 C.P. en concordancia con la Ley 5ª. de 1992 por no haber sido aprobada la solicitud del gobierno sobre facultades extraordinarias con los debates constitucionales de rigor

4.1 El carácter restrictivo de las facultades extraordinarias en la Constitución de 1991

Es bien sabido que el Constituyente de 1991 tuvo una visión significativamente restrictiva de las facultades extraordinarias, inspirado en la necesidad histórica de que el Congreso asumiera en forma directa la responsabilidad de expedir la legislación en los temas más importantes para el acontecer nacional, por lo cual buscó reducir en forma ostensible la capacidad del Gobierno de ejercer la función legislativa por delegación del Congreso.

A ese fin, introdujo estrictos requisitos de iniciativa -tanto en relación con la forma y el fondo de la proposición, según se analizará más adelante, como respecto de las materias exceptuadas; requirió una mayoría calificada para la aprobación de las leyes que conceden las facultades extraordinarias; además, aun cuando conservó las restricciones referidas a la materia, precisión y temporalidad que caracterizaron esta institución durante la vigencia de la Carta anterior, dado el nuevo contexto axiológico de la reforma, estos adquirieron una significación diferente. 

Esta Corporación, en oportunidades anteriores, se ha referido a las características del régimen anterior y al actual, en materia de facultades legislativas otorgadas al Ejecutivo por el Congreso.

Así, en sentencia C-80 de febrero 28 de 1994, que reiteró la sentencia C-417 de junio 18 de 1993, ambas de quien actúa como ponente en el presente caso, la Corte Constitucional dijo:

"La Constitución Política de 1886 concedía en su artículo 76 numeral 12 al Congreso de la República la atribución de "Revestir, pro témpore al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen". Dos elementos venían a conformar la naturaleza de la institución denominada de las "facultades extraordinarias" que allí se consagraba, el uno, concerniente a la temporalidad de la delegación, según el cual la ley habilitante debía fijar un término para su desarrollo, de suerte que, éste debía producirse antes de su vencimiento. Término cuya duración no tenía límites en aquel texto constitucional, sin perjuicio de que no se permitían facultades extraordinarias con un carácter permanente. El otro elemento, concerniente a la determinación clara de las materias que podían ser objeto de desarrollo por el Jefe de la Rama Ejecutiva del poder público, quien tenía unos límites precisos para adelantar su trabajo legislativo, de manera que sólo podía ocuparse de la regulación de los asuntos que le señalara la ley de facultades. Por su parte, esta ley debía señalar de manera precisa el alcance de las facultades, no pudiendo expedirse para trasladar al Presidente facultades legislativas genéricas.

El expediente de la "legislación delegada había venido perdiendo su carácter exceptivo, extraordinario según las voces de la Constitución (anterior y actual), para convertirse en un mecanismo corriente u ordinario para legislar sobre las materias que debían ser objeto de regulación por parte del Congreso de la República. Autorizados doctrinantes habían expresado su preocupación por el desequilibrio que entre los poderes públicos podía generar el numeral 12 del artículo 76 de la Carta anterior, por su carácter autoritario, opuesto, al principio liberal promotor de la deliberación en cuerpos colegiados para la toma de las decisiones legislativas. La praxis vino a demostrar la validez de esas preocupaciones, como quiera que buena parte de las más importantes materias legislativas se producían mediante el uso de facultades extraordinarias.

Recogiendo las ideas y los hechos anteriores, el Constituyente de 1991, introdujo modificaciones al procedimiento legislativo de las facultades extraordinarias que, de manera general, muestran una restricción de sus alcances.  En efecto, a pesar de que se conservan los dos elementos básicos de la temporalidad y la precisión de la materia, estos tienen un diseño legal distinto. La extensión en el tiempo de las facultades extraordinarias tiene en adelante, una duración máxima de seis (6) meses. La precisión de la materia se conserva como un elemento de obligatorio cumplimiento tanto por el Congreso como por el Presidente, surgiendo en el nuevo texto constitucional (artículo 150 numeral 10), una restricción a los temas que pueden ser objeto de la facultades, las cuales no podrán conferirse "para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos". La oportunidad para acudir al procedimiento legislativo comentado, se mantiene en el nuevo texto fundamental, según idéntica fórmula que el anterior, para "cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje".  Restricciones adicionales se introducen en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, cuando indica que, sobre las leyes de facultades tiene iniciativa legislativa exclusiva el Gobierno, y se dispone que su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara".  (Sentencia No. 417 de junio 18 de 1993. M.P. Dr. Fabio Morón Díaz). 

4.2 El significado y alcance de la exigencia constitucional que demanda del Gobierno el deber de solicitar expresamente las facultades extraordinarias

En punto al examen de los cargos que se formulan en el caso que ocupa la atención de la Corte, que se relaciona con el requisito que obliga al Gobierno a solicitar las facultades extraordinarias en forma expresa, esta Corporación efectuará un análisis más detenido.

De entrada, esta Corte juzga relevante puntualizar que no se trata de una exigencia puramente formal, por lo cual, mal haría en su condición de guardiana de la supremacía e integridad de la Carta, en despachar este asunto a la ligera, atendida la sola circunstancia de haberlas solicitado el Ministro del Interior en el primer debate en el Senado de la República, razón que es de por sí suficiente para apartarla de la interpretación que, acerca del lleno de esta formalidad, esbozan en los escritos que presentaron ante este estrado, el señor Contralor, el Viceprocurador y el titular de la cartera mencionada.

Por el contrario, para la Corporación, el exacto alcance y significado de la exigencia constitucional que apunta a que las facultades sean "solicitadas expresamente por el Gobierno" es el que arroja la interpretación que, en estricto rigor científico, debe efectuar a la luz del conjunto sistemático de disposiciones constitucionales que establecen los presupuestos sustanciales y materiales de formación de un proyecto de ley y su razón de ser en un régimen democrático, como el que inspira nuestras instituciones políticas pues, es este su contexto axiológico y, por ende, la ratio que explica y hace explícito su verdadero significado.

En este orden de ideas, para la Corte es claro que la exigencia en comento no se satisface por la sola circunstancia de que el Gobierno haya cumplido con el requisito de pedirlas en forma expresa; que su formulación sea unívoca y formalmente se haya consignado en el texto del proyecto de ley respectivo.

A juicio de esta Corte, además y principalmente significa que la aprobación del texto relativo a las facultades extraordinarias solicitadas en forma expresa por el Gobierno, se surtió en forma constitucionalmente válida, por haberse aprobado con los debates de rigor, conforme al artículo 157 de la Carta, por haberse dado estricto cumplimiento, durante su tramitación, a todos los requisitos que la Constitución Política y el Reglamento del Congreso (Ley 5ª. de 1992) exigen para que un proyecto pueda convertirse en Ley de la República.

Y ello es así porque las Leyes de Facultades Extraordinarias no están, en modo alguno exentas de cumplir los requisitos que, en particular, el artículo 157 de la Constitución Política en concordancia con los artículos 160 y 161 ib. y la Ley 5ª. de 1992 (Reglamento del Congreso), exigen para que un proyecto se convierta en Ley.

Por ello, la Corporación considera que para los efectos de este fallo, es relevante recordar el análisis que consignó en Sentencia C-222 de 1997, con ponencia del H. M. José Gregorio Hernández, sobre la razón de ser de los requisitos exigidos por la Constitución para la formación de los proyectos de ley y de los proyectos de Acto Legislativo.

Dijo entonces la Corte:

"La publicación oficial exigida en el artículo 157, numeral 1, de la Constitución es aplicable (...). En consecuencia, respecto de ella tiene lugar lo contemplado en el artículo 144 de la Ley 5ª de 1992, según el cual, recibido un proyecto, se ordenará por la Secretaría su publicación en la "Gaceta del Congreso" y se repartirá por el Presidente a la comisión permanente respectiva. 

El proyecto, como allí se ordena, se entregará en original y dos copias, con su correspondiente exposición de motivos. De él -ha estatuido la Ley Orgánica- se dejará constancia en la Secretaría y se radicará y clasificará por materia, autor, clase de proyecto y comisión que debe tramitarlo (...).

En materia de publicaciones (...) se trata de ofrecer al propio Congreso y a la sociedad entera (...) la oportunidad de conocer de manera oficial el texto de lo hasta ese momento aprobado, que habrá de ser punto de referencia necesario para la segunda fase del proceso, pudiendo entonces debatir públicamente sobre los alcances de la reforma proyectada, con base en la libertad de expresión (art. 20 C.P.) y en el derecho de todos a participar en las decisiones que los afectan (art. 2 C.P.)

(...)

Desde luego, para que la publicación pueda llevarse a cabo, es indispensable que el Ejecutivo y el propio Congreso tengan cabal conciencia de lo aprobado en la primera vuelta, lo cual, a su vez, requiere la certidumbre de unos debates ordenados y bien conducidos, sobre cuyos resultados existan certificaciones claras y específicas expedidas por las secretarías de las comisiones y las plenarias en torno a quórum, mayorías, textos votados y artículos aprobados en las distintas instancias, así como acerca de las supresiones o adiciones que en cada debate han tenido lugar.

(...)

- Según el último inciso del artículo 160 de la Constitución, todo proyecto de ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo y deberá dársele el curso correspondiente."

Ahora bien, es claro que la Constitución exige, para los proyectos de Ley, un total de cuatro debates, que deben darse completos e integrales para que lo aprobado tenga validez, salvo las precisas excepciones que ésta o el Reglamento del Congreso prevean.

En esta misma sentencia C-222 de 1997, la Corte consignó su pensamiento acerca de la importancia de los debates constitucionales, en los siguientes términos:

"La Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto "debate", que en manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido "pupitrazo" o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara.

"Debate", según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, significa "controversia sobre una cosa entre dos o más personas".

En consecuencia, a menos que todos los miembros de una comisión o cámara estén de acuerdo en todo lo relativo a determinado tema -situación bastante difícil y de remota ocurrencia tratándose de cuerpos representativos, plurales deliberantes y heterogéneos, como lo es el Congreso de la República-, es inherente al debate la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio.

Tratándose de la adopción de decisiones que habrán de afectar a toda la población, en el caso de las leyes y con mayor razón en el de las reformas constitucionales, que comprometen nada menos que la estructura básica del orden jurídico en su integridad, el debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la distinción entre los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la Carta.

Entonces, las normas de los artículos 157, 158, 159, 164 y 185 de la Ley 5ª de 1992, consagradas en relación con los proyectos de ley pero extensivas a los de Acto Legislativo por expresa remisión del artículo 227 Ibídem, en cuanto no sólo son compatibles con el trámite de las reformas constitucionales sino adecuadas a él a fortiori, deben ser atendidas de manera estricta."

Entre ellas, vale citar las más pertinentes para el caso:

"ARTÍCULO 157. Iniciación del debate. La iniciación del primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo.

(...

ARTÍCULO 158. Discusión sobre la ponencia. Resueltas las cuestiones fundamentales, se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, y aún inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la Comisión.

Al tiempo de discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los Ministros del Despacho o los miembros de la respectiva Cámara, pertenezcan o no a la Comisión.

(...)

ARTÍCULO 185. Procedimiento similar. En la discusión y aprobación de un proyecto en segundo debate se seguirá, en lo que fuere compatible, el mismo procedimiento establecido para el primer debate.

Lo dicho excluye, en consecuencia, la votación en bloque de todo un proyecto de ley o de Acto Legislativo compuesto por varios artículos, y por supuesto la votación fundada exclusivamente sobre la base de acuerdos políticos externos a la sesión misma, celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con la pretensión de imponer una mayoría sin previo debate, atropellando los derechos de las minorías o impidiendo el uso de la palabra o la discusión a los congresistas no participantes en tales formas de concierto previo.

(...)

No puede olvidarse que, tal como lo dispone el artículo 149 de la Constitución, "toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público -más si se trata de modificar la propia Carta-, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes" (subraya la Corte). 

- Algo muy importante, derivado de la exigencia constitucional de un cierto número de debates -cuatro para las leyes (art. 107 C.P.) y ocho para los actos legislativos (art. 375 C.P.)- es el imperativo de llevarlos a cabo, es decir, de agotarlos en su totalidad para que pueda entenderse que lo hecho es válido, de modo tal que, si llegare a faltar uno de los debates exigidos, o si se surtiere sin los requisitos propios del mismo, según la Carta Política o el Reglamento, queda viciado de inconstitucionalidad todo el trámite y así habrá de declararlo la Corte en ejercicio de su función de control.

En relación con las leyes, ya ha señalado la Corte Constitucional que los casos en los cuales resulta posible reducir a tres los debates, mediante la sesión conjunta de las comisiones correspondientes, son taxativos y de interpretación estricta, bien que la propia Carta así lo haya ordenado o autorizado (art. 163, 341 y 346 C.P.) o que lo haya establecido el Reglamento con base en la facultad consagrada en el artículo 157, numeral 2, de la Constitución."

Con base en lo que hasta aquí se ha expuesto, la Corte Constitucional juzga necesario enfatizar, a modo de recapitulación que en la Constitución de 1991, si bien se relativizó el principio de la identidad, se conservó el principio de la consecutividad del proyecto de ley. El proyecto será ley si se aprueba en los cuatro debates: 1º.) En la Comisión Permanente de una Cámara; 2º. ) en la Sesión Plenaria. Luego, 3º.) en la Comisión Constitucional Permanente de la otra Cámara y, 4º.) en su Plenaria, salvo las excepciones que deben ser de carácter estricto, que contemplan la Constitución y la Ley.

Dictan, pues, los principios mencionados, que en el segundo debate de cada Cámara puede modificarse o adicionarse el proyecto, pero si se ha aprobado un texto en el primer debate en la Comisión Constitucional Permanente. Es decir, en el segundo debate puede existir un artículo nuevo bajo la forma de una adición o modificación, pero es necesario que el asunto o materia a que se refiere, haya sido objeto de aprobación en primer debate.

Es el imperio del principio de la consecutividad que garantiza la plenitud del procedimiento constitucional, como lo establece el artículo 157, en concordancia con los artículos 160 y 161 de la Constitución Política.

Este principio rige en los sistemas constitucionales modernos como garantía de que no se elude el principio democrático y el efectivo ejercicio de la función legislativa por ambas Cámaras.

4.3 El examen del trámite surtido por las facultades extraordinarias consagradas en el acusado artículo 120 de la Ley 489 de 1998

Consta en el expediente, en cuanto concierne a la materia de las facultades, lo siguiente:

- El día 27 de agosto de 1997, el Gobierno Nacional, por conducto del -para entonces- Ministro del Interior, presentó ante la Cámara de Representantes "el Proyecto de Ley por medio del cual se dicta la Ley General o Estatuto Básico de Organización y Funcionamiento de la Administración Pública", acompañado de su correspondiente exposición de motivos, el cual fue radicado bajo el No. 051 de 1997.

Es importante destacar que el texto del citado proyecto no incluía la solicitud de facultades extraordinarias al Congreso, según se constató en la publicación del mismo que se surtió en la Gaceta del Congreso No. 349 de 1997. 

Infiérese de lo anterior, que las facultades extraordinarias no fueron solicitadas en el Proyecto de Ley que el Gobierno Nacional, por conducto del entonces Ministro del Interior, Carlos Holmes Trujillo, había presentado al Congreso, el cual se refería a "la Ley General o Estatuto Básico de Organización y Funcionamiento de la Administración Pública".

- La Ponencia para primer debate del citado proyecto de ley No. 075 de 1997/Cámara se publicó en la Gaceta No. 491 de 1997, junto con las modificaciones introducidas por los ponentes, bajo el título "por la cual se dicta la Ley General o Estatuto Básico de Organización y Funcionamiento de la Administración Pública", se regula el ejercicio de la función administrativa y se expiden las disposiciones para el cumplimiento de la atribución a que se refiere el artículo 189, numerales 15 y 16 de la Constitución Política." Fueron Ponentes del Proyecto los Representantes Antonio José Pinillos; Jairo Berrío Villarreal y Jesús Angel Carrizosa Franco.

- En la Gaceta del Congreso No. 553 del martes 23 de diciembre de 1997 se publicó el Acta No. 016 de 1997, correspondiente a la sesión ordinaria que en esa fecha tuvo la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes en la cual se aprobó en primer debate el articulado integralmente, por dieciocho votos presentes. (p. 24 col. 1ª. y 2ª.

- La Ponencia para segundo debate del citado proyecto de ley No. 075 de 1997/Cámara se publicó en la Gaceta No. 527 del viernes 12 de diciembre de 1997, con modificaciones bajo el título "por la cual se dicta la Ley General o Estatuto Básico de Organización y Funcionamiento de la Administración Pública", se regula el ejercicio de la función administrativa y se expiden las disposiciones para el cumplimiento de la atribución a que se refiere el artículo 189, numerales 15 y 16 de la Constitución Política." Actuaron como ponentes los mismos Representantes que tuvieron tal condición para el primer debate.

En dicha Gaceta también se publicó la versión aprobada por la Comisión Primera de la Cámara en la sesión del 2 de diciembre de 1997.

Advierte la Corte que dicho texto tampoco consignaba artículo referente a facultades extraordinarias.

- En la Gaceta No. 527 del viernes 12 de diciembre de 1997 se publicó el texto del proyecto para segundo debate en la Cámara.

- En la Gaceta del Congreso No. 579 del lunes 29 de diciembre de 1997 se publicó el Acta No. 171 de 1997 correspondiente a la sesión ordinaria que tuvo lugar el martes 16 de diciembre de 1997 de la Plenaria de la Cámara de Representantes, en la cual se aprobó en segundo debate el articulado. (p. 37 col. 1ª. y 2ª ).

Repárese, pues, en que el tema que venía siendo considerado era el de la expedición de una ley general o estatuto básico de organización y funcionamiento de la administración pública y el atinente a las disposiciones legales que compete al Legislador expedir para que el ejecutivo pudiese de conformidad con ellas, desarrollar las funciones a que se refiere el artículo 189, numerales 15 y 16 de la Constitución Política, o sea, "suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales" y "modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades y organismos administrativos nacionales."

En esas condiciones esta Corte no puede, sin violar la Constitución, referir a dicho proyecto el cumplimiento de los requisitos de fondo y de forma exigidos por el artículo 157 de la Carta, en concordancia con los artículos 160 y 161 ib., y los pertinentes del Reglamento del Congreso, para la expedición válidamente constitucional de un proyecto de ley por el cual se concedan facultades extraordinarias al ejecutivo en relación con la reforma del Estado, la administración pública nacional, la Contraloría General de la República, la Procuraduría y la Fiscalía General de la nación, pues, como puede constatarse del recuento que se ha extractado de los Anales del Congreso, es esta una materia distinta de la que la Cámara de Representantes había aprobado en los debates reseñados, a lo que se añade que la solicitud de facultades extraordinarias, para la época en que tuvieron lugar el primer y el segundo debate, en el seno de su Comisión Constitucional Permanente y de su Plenaria, respectivamente, ni siquiera había sido planteada por el Gobierno.

Ahora bien, en cuanto al trámite de la iniciativa gubernamental sobre las facultades extraordinarias, el rastreo de las Gacetas del Congreso arroja lo siguiente:

- En la Gaceta No. 72 del lunes 18 de mayo de 1998 y en la Gaceta 245 del viernes 30 de octubre de 1998 se publicó la ponencia para primer debate en el Senado del proyecto de Ley No. 51 de 1997 Cámara, 170 de 1998 Senado y el pliego de modificaciones al proyecto de ley "por la cual se dicta el Estatuto Básico de organización y funcionamiento de la Administración Pública se regula el ejercicio de la función administrativa y se expiden las disposiciones para el cumplimiento de la atribución a que se refiere el artículo 189, numerales 15 y 16 de la Constitución Política",  siendo de destacarse que su texto correspondía al mismo aprobado por la Cámara de Representantes en primer y segundo debate que no incluía facultades extraordinarias.

- En la Gaceta del Congreso No. 371 del miércoles 23 de diciembre de 1998 se publicó el Acta No.19 correspondiente a la sesión ordinaria del 12 de noviembre de 1998 en la que se discutió en primer debate el texto del proyecto en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado (pp. 1-26) . El texto de la discusión ilustra a las claras que la idea de las facultades extraordinarias fue sugerida al Ministro del Interior por el Senador Rodrigo Rivera (p. 21, col 1ª. y 2ª. ; p.27 col. 2ª. y 3ª.).

- En la Gaceta en cuestión también figura publicada el Acta No. 20 de la sesión ordinaria del 17 de noviembre de 1998 de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado en la que continuó la discusión en primer debate del proyecto en referencia, sesión en la que el Ministro del Interior presenta la carta de esa fecha dirigida al D. Miguel Pinedo Vidal, en su condición de Presidente de la Comisión por la cual, el Gobierno Nacional -por su conducto y el del Ministro de Relaciones Exteriores- se permite solicitar del Congreso Nacional las facultades extraordinarias, en los términos correspondientes al contenido consignado en el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, bajo estudio (pp. 37 y 38). En dicha sesión se aprobó el proyecto con las facultades extraordinarias, según consta en la página 45 de la Gaceta respectiva.

- En la Gaceta del Congreso No. 327 del jueves 10 de diciembre de 1998, se publicó el Acta No. 30 correspondiente a la sesión ordinaria que tuvo lugar el miércoles 2 de diciembre de 1998 de la Plenaria del Senado, en la cual se aprobó en segundo debate. (p. 16 col. 3ª).

- En la Gaceta No. 396 de diciembre 30 de 1998 se publicó el Acta de la sesión ordinaria del martes 15 de diciembre de 1998, en la que la Plenaria de la Cámara de Representantes aprobó el informe de Mediación de las Comisiones Accidentales integradas por los Senadores Luis Humberto Gómez Gallo, Víctor Renán Barco, Rodrigo Rivera Salazar y Carlos Holguín Sardi y por los Representantes Emilio Martínez Rosales, William Vélez Mesa y Luis Carlos Ordosgoitia Santana, de acuerdo al texto propuesto por las Comisiones Accidentales mencionadas, el cual incluía las facultades extraordinarias (pp. 10 y 46).

- En la Gaceta No. 364 del martes 22 de diciembre de 1998, se publicó el Acta No. 34 de la sesión ordinaria del martes 15 de diciembre de 1998, en la que la Plenaria del Senado aprobó el informe de Mediación presentado por el senador Luis Humberto Gómez Gallo en nombre de las Comisiones Accidentales integrada además por los Senadores Víctor Renán Barco, Rodrigo Rivera Salazar y Carlos Holguín Sardi y por los Representantes Emilio Martínez Rosales, William Vélez Mesa y Luis Carlos Ordosgoitia Santana, de acuerdo al texto propuesto por las Comisiones Accidentales mencionadas, el cual incluía las facultades extraordinarias (pp. 34 y 46).

- En la Gaceta del Congreso No. 397 del miércoles 30 de diciembre de 1998, se publicó el Acta No. 32 de la sesión ordinaria del día miércoles 16 de diciembre de 1998 de la Plenaria de la Cámara de Representantes, a la cual se incorporó, en columnas comparativas el texto de la versión del proyecto No. 051/97 que fue aprobada por la H. Cámara de Representantes en la sesión plenaria del 16 de diciembre de 1997; el texto de la versión del proyecto No. 051/97 -170/97 que fue aprobado por la Plenaria del Senado; y el texto que las Comisiones de Conciliación someten a consideración de las Plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes para repetir el segundo debate.

El examen de los antecedentes legislativos efectuado, permite concluir, en cuanto al trámite de las facultades extraordinarias, lo siguiente:

- La Cámara de Representantes, no discutió ni aprobó ni en primer ni en segundo debate el texto referido a las facultades extraordinarias. De ahí que figure en blanco la columna correspondiente al texto definitivo aprobado por la Cámara en la publicación comparativa que, como quedó reseñado, se efectuó en la Gaceta No. 397 del miércoles 30 de diciembre de 1998 (pp. 60 y 61).

- Desconociendo otra vez los requisitos de la Carta Política, las Comisiones de Conciliación fueron las que aprobaron el texto del proyecto que incluía las facultades extraordinarias.

Así se desprende del texto mismo del Acta de la mencionada Comisión de Conciliación, cuyos apartes pertinentes se transcriben textualmente:

"ACTA DE LAS COMISIONES ACCIDENTALES DE MEDIACION

Integradas por la Cámara de Representantes y el Senado de la República para conciliar las discrepancias que surgieron respecto del articulado del proyecto de ley No. 170 de 1997 senado - 051 de 1997 Cámara, "por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades y organismos del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones".

Luego de las reuniones celebradas para verificar la existencia de los artículos aprobados de manera distinta en una y otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas, respetuosamente sometemos a consideración de las Plenarias de cada Corporación el texto adjunto que hemos preparado, para que repetido el Segundo Debate, sea finalmente adoptado por cada una de ellas, previas las razones que a continuación nos permitimos expresar:

Las diferencias se dividen en tres clases, a saber:  

(...)  

Finalmente, las demás se refieren a los artículos nuevos, que el Senado de la República estimó necesario incorporar para complementar los textos y llenar los vacíos de regulación legal existentes en el proyecto, con el objeto de estructurarlo en debida forma como un cuerpo armónico, al regular íntegramente la materia contenida actualmente en los otrora denominados estatutos básicos tanto del sector central como del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, esto es, los Decretos 1050 y 3130 de 1968, los cuales quedarán derogados a partir de la vigencia del proyecto una vez se imparta su aprobación y sanción, respectivamente.

Mención especial merece dentro de estas nuevas normas, el artículo 120 del proyecto, aprobado por el Senado a solicitud del Gobierno mediante el cual se conceden facultades extraordinarias hasta por seis meses para suprimir, fusionar, transformar y reestructurar entidades del orden nacional, lo mismo que para modificar las estructuras orgánicas de la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación, todas las cuales son necesarias precisamente para ajustar a los nuevos principios y regulaciones la estructura del aparato estatal."

Sobre este punto, la Corte se referirá en particular al argumento del señor Contralor General de la República quien adujo en favor de la constitucionalidad del trámite surtido por la solicitud de facultades extraordinarias que el Ministro del Interior formuló de manera verbal ante la Comisión Primera Constitucional del Senado, la circunstancia de que "por comisión accidental de mediación los representantes de ambas cámaras acordaron someter la solicitud a consideración de las plenarias".

A la luz de las funciones que la Constitución confiere a las Comisiones Accidentales, es evidente que para la Corte no pueda ser de recibo el argumento esgrimido por el señor Contralor General de la República, como quiera que a quien correspondía dar los debates de rigor a la iniciativa sobre facultades extraordinarias era a las comisiones constitucionales permanentes de cada una de las Cámaras y a sus Plenarias.

No a las Comisiones Accidentales de Mediación comoquiera que no habiéndose ni siquiera aprobado en la Cámara de Representantes en primer y segundo debate, el texto relativo a facultades extraordinarias, entre otras, para la reforma del Estado, de la administración pública nacional, la Contraloría General de la República, la Procuraduría y la Fiscalía General de la Nación, mal podrían haber existido discrepancias que conciliar a través de Comisiones Accidentales de Mediación.

Así ya lo había definido, con anterioridad al caso que se juzga, esta Corporación en su jurisprudencia.

En efecto, en sentencia C-008 de 1995, de la que fue ponente el H. M. José Gregorio Hernández, relativa a la revisión constitucional del proyecto de Ley Estatutaria No. 127/93 senado, 127/93 Cámara "por la cual se dictan algunas disposiciones sobre el ejercicio de la actividad de recolección, manejo, conservación y divulgación de información comercial", a este respecto la Corte sostuvo:

"Juzga la Corte a este respecto que la única manera de establecer que en realidad existen discrepancias entre las cámaras en torno a determinado proyecto, para los fines de constituir comisiones accidentales en los términos del artículo 161 de la Carta, consiste en verificar que ellas resultan de textos aprobados. Es decir, las comisiones de concertación y conciliación no tendrían razón de ser antes de que en las dos cámaras se hubiera votado el proyecto, pues no podría presumirse con base en elementos distintos a la comprobación de la votación que en efecto los textos que prohijan una y otra corporación son distintos. (Enfasis fuera de texto).

Así se colige, además del artículo 186 de la Ley 5^a de 1992 (Reglamento del Congreso), que dice: 

LEY 5^a DE 1992  

"ARTÍCULO 186. Comisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.

Las comisiones prepararán el texto que será sometido a consideración de las cámaras en el término que les fijen sus Presidentes.

Serán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas." (Subraya la Corte).

Ello explica porqué en el trámite del proyecto que ocupa la atención de la Corte se tuvieron dos intervenciones, en días distintos, de cada una de las plenarias de las cámaras: una para dar los respectivos segundos debates al proyecto; otra para aprobar el informe de la comisión de concertación y conciliación y, en consecuencia, para votar el texto definitivo del proyecto, unificando criterios.

El sentido del artículo 161 de la Constitución no es otro que el de asegurar que las dos corporaciones legislativas coinciden en la integridad del proyecto, a fin de que prevalezca el principio de identidad del mismo en las distintas etapas del proceso legislativo. Como, según la Constitución (artículo 160), durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, es previsible que los textos aprobados finalmente en una y otra sean distintos, lo que daría lugar a repetir los debates, regresando el proyecto a etapas anteriores dentro de su trámite, o a la declaración de inconstitucionalidad de los textos en que hubiere divergencias, motivo por el cual las comisiones accidentales de concertación y conciliación, introducidas en la Carta Política de 1991, permiten salvar las diferencias de manera más ágil, en el seno mismo del Congreso.

(...)"

A este respecto, por lo demás, resulta también pertinente tener en cuenta el texto de los artículos 177 y 178 de la Ley 5ª. de 1992 (Reglamento del Congreso), los cuales disponen lo siguiente:

"Artículo 177. Diferencias entre el pleno y la comisión. Las discrepancias que surgieren entre las plenarias de las Cámaras y sus Comisiones Constitucionales acerca de proyectos de ley, no deberán corresponder a asuntos nuevos, o no aprobados, o negados en la Comisión Permanente respectiva. Si así fuere, las mismas Comisiones reconsiderarán la novedad y decidirán sobre ella, previa remisión del proyecto dispuesta por la Corporación.

Artículo 178. Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2º. de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente.  

Sin embargo, cuando se observaren serias discrepancias con la iniciativa aprobada en Comisión o se presentaren razones de conveniencia, podrá determinarse que regrese el proyecto a la misma Comisión para su reexamen definitivo. Si esta persistiere en su posición, resolverá la Corporación en pleno."

Resulta, pues, evidente, que el caso presente difiere en sus supuestos de hecho de la hipótesis a que alude el artículo 178 de la Carta, pues el texto nuevo sobre las facultades extraordinarias es, sin lugar a dudas, una materia nueva, que mal podría haber aprobado en primer y en segundo debate la Cámara de Representantes, cuando, la solicitud del gobierno, se planteó durante el primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado que fue en el tiempo, posterior a los ya mencionados.

Por otra parte, si se hace un objetivo escrutinio de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sin descontextualizar los pronunciamientos al tomarlos en forma aislada de los casos que se juzgaron, en relación con las Comisiones Accidentales de que trata el artículo 161 de la Constitución Política, hay que concluir que lo señalado en esta sentencia es reiteración de lo dicho por la Corte en fallos anteriores.

Un cotejo del caso presente con los previamente fallados por la Corte, así mismo, pone de relieve que las decisiones de exequibilidad a que ellos se refieren no comprenden la hipótesis que se juzga en el caso presente, pues en ellos no se trataba de un artículo nuevo, sobre una materia que tiene que ser considerada como nueva, precisamente porque no había sido aprobada por la Cámara de Representantes, ni a nivel de Comisión Constitucional Permanente ni de Plenaria, pues fue introducida en el primer debate del Senado. Por lo que su texto, según proposición presentada por las Comisiones Accidentales no había sido aprobado en forma previa por la Plenaria de ambas Cámaras, sino tan sólo por una de ellas.

En efecto:

El caso analizado en la sentencia C-376 de 1995, con ponencia del H.M. Jorge Arango Mejía, no es análogo al que en esta oportunidad falla la Corte pues el artículo 248 de la Ley 100 de 1993 relativo a facultades extraordinarias, que fue el examinado "hacía parte del proyecto aprobado por el Senado, pero faltaba el aprobado por la Cámara, porque esta lo había negado" . Se trataba, pues, del típico caso que se subsume en los supuestos de hecho previstos en el artículo 161 de la Carta Política.

Ciertamente, por haber surgido discrepancias en las Cámaras en torno al proyecto y al haber negado la Cámara el artículo 248 que el Senado sí había aprobado, estas integraron Comisiones de Conciliación que, reunidas conjuntamente, prepararon el texto que fue sometido a decisión final durante la repetición del segundo debate en sesión plenaria de cada Cámara.

Así, pues, en esa oportunidad, las Comisiones de Conciliación se limitaron a conciliar el texto discrepante, sin sustituir a las Cámaras, pues estas fueron las que aprobaron el proyecto que aquellas propusieron, para lo cual repitieron el segundo debate. De ahí que, en esa oportunidad la Corte no encontró que se hubiere incurrido en vicios de fondo y de forma durante la tramitación del citado artículo 248 de la Ley 100 de 1993.

Así se infiere de la siguiente cita textual del pronunciamiento en cuestión: 

"Es evidente, en consecuencia, que en torno al proyecto que se convirtió en la ley 100 de 1993, surgieron discrepancias en las Cámaras, pues, se repite, la Cámara negó el artículo 248 que el Senado sí había aprobado ya cuando se produjo la votación de la Cámara.

En estas circunstancias, lo procedente era aplicar, como se hizo, el artículo 161 transcrito. Fue así como se conformaron las comisiones accidentales, que, en sus reuniones conjuntas, prepararon el texto que se sometió a decisión en sesión plenaria de cada cámara, y fue aprobado por la mayoría exigida en la Constitución. Sesiones plenarias de las dos Cámaras que fueron la "repetición del segundo debate", como expresamente se declara en el artículo 161 de la Constitución.

Entre paréntesis, estas sesiones en las cuales se aprobó el proyecto unificado en segundo debate, se cumplieron así: en el Senado, el día 15 de diciembre de 1993, con el quórum de 89 senadores, todos los cuales votaron afirmativamente; en la Cámara, el mismo día, con la presencia de 152 representantes, que por unanimidad lo aprobaron.

En conclusión: como después de la "repetición del segundo debate" en cada una de las Cámaras, como lo prevé el artículo 161, las diferencias no persistieron, pues se llegó a un texto único, a un solo proyecto, éste se consideró aprobado. Lo contrario habría ocurrido si tales diferencias hubieran persistido, pues en tal caso el proyecto habría tenido que considerarse negado.

(...)

Es claro, en consecuencia, que la aprobación impartida en la REPETICION del SEGUNDO DEBATE, en la Cámara, el 15 de diciembre, comprendió tanto las adiciones, como el texto que se adicionaba, pues es imposible adicionar algo inexistente. Y para mayor claridad, al comienzo del informe se citó expresamente la Gaceta del Congreso, No. 434 de diciembre 3, ya mencionada.

En síntesis: la voluntad inequívoca del Senado y la Cámara al aprobar en la REPETICION DEL SEGUNDO DEBATE, el informe de la comisión accidental, fue la de aprobar el texto del actual artículo 248 de la ley 100 de 1993."

También difiere del fallado en la sentencia C-167 de abril 29 de 1993 con ponencia del H. M. Carlos Gaviria Díaz, que es análogo al juzgado por la Corte en la sentencia C-008 de 1995, pues el texto sobre el cual surgieron discrepancias, había sido aprobado por las Plenarias de cada una de las Cámaras Legislativas, como se colige claramente de los siguientes apartes, tomados del análisis del trámite legislativo que surtió el parágrafo del artículo 13 de la Ley 4ª. de 1992, que era la norma cuya constitucionalidad se examinó.

En la sentencia que se cita, se lee:

"En el caso que se somete a estudio de esta Corporación, como se expresó anteriormente, sí hubo disparidad entre los textos del artículo acusado que aprobó la Cámara de Representantes en segundo debate, frente al que aprobó el Senado de la República, motivo por el cual se procedió a integrar la Comisión accidental que en últimas adoptó el parágrafo demandado, actuación que se adecúa a lo dispuesto en el artículo 161 de la Carta Política.

En efecto, de acuerdo al artículo 161 de la Constitución para que se pueda integrar la Comisión accidental mixta a que allí se alude, es requisito indispensable que entre los proyectos aprobados por las Plenarias de cada una de las Cámaras legislativas haya  

"discrepancias", es decir, desigualdad o diferencia ya sea entre uno o varios de los artículos que lo conforman.

Dichas "discrepancias" deben producirse necesariamente durante el segundo debate, pues la voluntad del constituyente fue la de permitir que se zanjaran las diferencias que pudieran surgir en las Plenarias de cada Cámara, como se lee en la ponencia informe que se transcribió unos párrafos antes; como también evitar que el proyecto de Ley tuviera que devolverse a la comisión respectiva nuevamente, haciendo mas dispendioso y demorado el trámite de expedición de la Ley. Siendo así no le asiste razón al Procurador General de la Nación cuando afirma que tales discrepancias solo pueden tener lugar antes de la aprobación por las Plenarias, ya que si así fuera mal podría alegarse discrepancia o diferencia si aún no se sabe cuál es el texto que adoptará la mayoría de cada Cámara como texto definitivo para que se pueda confrontar con el de la otra y así determinar sus diferencias." (Enfasis fuera de texto).

De manera semejante a los casos examinados en la jurisprudencia que se revisa, y a diferencia de lo que acontece en el que es materia de estudio, en la acusación de inconstitucionalidad del artículo 157 de la Ley 100 de 1993, fallada mediante sentencia C-282 de 1996, de la que fue ponente el H. M. Carlos Gaviria Díaz, el texto respecto del cual se presentaron discrepancias también había sido aprobado por las Plenarias de Cámara y Senado y el nuevo texto normativo que correspondió al precepto acusado, fue aprobado nuevamente por las Plenarias de las dos Cámaras, según se deduce de los siguientes extractos:

"Las modificaciones que se introdujeron al artículo 157, objeto de impugnación, tanto en la Plenaria del Senado de la República como en la de la Cámara de Representantes encuentran pleno respaldo en el inciso 2o. del artículo 160 del Estatuto Superior, disposición que autoriza a las Cámaras para efectuar durante el segundo debate las modificaciones, supresiones o adiciones que consideren pertinentes en los proyectos de ley.

d) Comisión Accidental

Dada la existencia de discrepancias entre los textos aprobados por las Plenarias de Senado y Cámara, sobre algunas de las disposiciones que integraban el proyecto de ley, se decidió nombrar una comisión accidental conformada por miembros de una y otra Cámara, encargada de conciliar las diferencias surgidas, dentro de las cuales se encuentra el precepto demandado, que se identificó en el Senado con el No. 162 y en la Cámara con el No. 157.

Dicha Comisión Conciliadora presentó un nuevo texto normativo del artículo 157, el que fue puesto a consideración de las Plenarias de las dos Cámaras y aprobado por las mismas, cuyo contenido es exactamente igual al que aparece en la ley sancionada (...)

Así las cosas, no les asiste razón a los accionantes pues sí hubo diferencias entre los textos aprobados por las Plenarias del Senado y la Cámara respecto al artículo 157 de la ley 100 de 1993, lo que motivó que ese precepto fuera objeto de conciliación por parte de la comisión accidental designada para el efecto, trámite que se ajusta a los cánones constitucionales que rigen la materia. (arts. 160 y 161 C.N.)".

Finalmente, en la sentencia C-055 de 1995, con ponencia del H. M. Alejandro Martínez Caballero, por la cual la Corporación declaró exequible la Ley 104 de 1993 -salvo sus artículos 17, 98 a 101, examinó las competencias de las Comisiones de Conciliación a propósito de acusación referida a una eventual inconstitucionalidad a causa de persistir discrepancias entre las Cámaras después de repetido el segundo debate que, a juicio del demandante afectaban la totalidad de la ley. En opinión de la Corte tales discrepancias afectaron tan solo dos proyectos de artículos que no fueron incluidos en la Ley razón por la cual, en su sentir, ésta no se afectó globalmente, pues, se entendió que fueron negados por el Congreso y efectivamente, ellos no fueron incorporados en el texto sancionado de la mencionada ley.

En esa oportunidad, expresó la Corporación:

"Según el demandante, durante el trámite de la ley impugnada se violó el artículo 161 de la Carta porque, en sentido estricto, en la comisión accidental no hubo conciliación, y ni siquiera existe acta de la misma, por cuanto siete de los ocho senadores que la integraban decidieron no firmarla. Por consiguiente, según el actor, al no existir conciliación y al persistir las discrepancias entres las dos cámaras, el proyecto debió entenderse negado en su integridad, al tenor del artículo 161 de la Carta que establece que "si después de la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto."

En resumen:

No cabe, pues, duda que el trámite del proyecto de ley con las facultades extraordinarias incluidas irregularmente, no sufrió ni el primer ni el segundo debate en la Cámara de Representantes, es decir en la Comisión Constitucional Permanente y en la Plenaria de esta Corporación y que con tal omisión, se desconocieron evidentemente también los requisitos constitucionales previstos en los numerales 2º. y 3º. del artículo 157 de la Carta para que un proyecto se convierta en Ley de la República, relativos a los principios de identidad relativa y consecutividad.

En efecto, no puede ser de recibo, ni lógica ni racionalmente, que lo dispuesto por una Comisión Accidental, cuyas funciones de conciliación tienen, por fuerza, que ser limitadas a su objeto, según lo dispone la Constitución Política y la Ley 5ª. de 1992 (Reglamento del Congreso), llegue hasta el punto de sustituir y reemplazar unos requisitos constitucionales formal y sustancialmente tan esenciales como los debates que se cumplen en la Comisión Constitucional Permanente, primero, y luego en la propia Plenaria de cada Cámara.

Sobre este particular no pueden ser más claras y precisas las voces del artículo 157 de la C.P. Lo cierto es que el proyecto no será ley sin "2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara".

De modo que unas Comisiones Accidentales integradas cuando surgen discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, para que reunidas conjuntamente, preparen el texto que será sometido a la decisión final en sesión plenaria de cada Cámara, no pueden llenar con su actuación el vacío producido por la falta de aprobación previa de la materia durante el primer debate en la Comisión Constitucional Permanente, y durante el segundo debate que se cumple en la Plenaria de cada Cámara.

Repárese que se trata de una Comisión integrada por un número limitado de Senadores y Representantes cuyas decisiones, en este caso, no pueden sustituir la voluntad de una Comisión Constitucional Permanente, y que aun en el segundo debate que se propone en la Plenaria el texto conciliado por las Comisiones, no tuvo en el caso presente el carácter contradictorio y deliberativo ínsito en la naturaleza de todo debate, lo que finalmente lleva al conocido "pupitrazo", uno de los vicios más denostados del procedimiento parlamentario.

La consideración de estos elementos esenciales de lo que son los debates y la aprobación que en ellos deben impartir las Cámaras al texto del articulado que integra los proyectos de ley, exigidos como requisitos constitucionales en el artículo 157, en concordancia con los artículos 160 y 161 de la Carta Política y en el Reglamento del Congreso (Ley 5ª. de 1992) lleva a la Corte a declarar la inexequibilidad de este trámite sobre todo, por el desconocimiento absoluto del alcance y validez de los debates y de la aprobación del texto, los cuales debieron también cumplirse en la Cámara de Representantes.

Ciertamente, en esta forma se saca avante, el principio democrático que fundamenta las decisiones del Congreso de la República, como titular de la voluntad general que se expresa en el cabal ejercicio de la función legislativa del poder público, conforme a la auténtica tradición democrática que sirve de marco a las instituciones políticas de la Nación, consagradas ejemplarmente en la Carta de 1991.

De esta suerte, con la decisión que se adopta, defiende la Corte Constitucional la existencia y funcionamiento efectivo del Congreso, integrado por las dos Cámaras, para que una no se encuentre nunca ausente de los debates parlamentarios para la formación de la ley y menos, se vea sustituida por una Comisión Accidental que no puede ir más allá de armonizar textos discrepantes sobre asuntos o materias que han sido, en forma previa, debidamente aprobados en las dos Cámaras, que es el único caso al que se refiere el inciso segundo del artículo 160 Constitucional al prever que "durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias," a manera de artículos nuevos, precisamente porque sus materias han sido debidamente aprobadas en forma previa por las Cámaras, lo cual no ocurrió en este caso, como aparece objetivamente demostrado en el análisis de las Actas del Congreso realizado por esta Corporación.

Este es el entendimiento que la Corte le ha dado a la interpretación sistemática de los artículos 160 y 161, en concordancia con el artículo 157 de la Carta Política, en su reiterada jurisprudencia.

Efectivamente, en la ya citada sentencia C-282 de 1995, de la que fue ponente el H.M. Carlos Gaviria Díaz, la Corte Constitucional sostuvo la tesis que en esta ocasión reitera, acerca del ámbito en el que pueden actuar en forma constitucionalmente válida las Comisiones Accidentales de Mediación.

En efecto, en la ocasión que se menciona, acerca de la función de las comisiones accidentales, dijo la Corte lo que esta sentencia reitera:

"e) Función de las comisiones accidentales

Como ya lo ha expresado esta Corporación, las comisiones accidentales se crearon para conciliar las "discrepancias" que surgieren en los proyectos de ley aprobados por las Plenarias de las Cámaras, esto es, todas las desigualdades o diferencias que se presenten entre uno o varios de los artículos que conforman ese ordenamiento.

Dichas comisiones son mixtas, pues se integran con miembros de una y otra cámara, y para el ejercicio de sus funciones deben celebrar reuniones conjuntas con el fin de preparar el texto normativo correspondiente a las disposiciones disímiles, el que será presentado a la consideración y aprobación de las Plenarias de Senado y Cámara. En este orden de ideas, la función de la comisión accidental a que alude el artículo 161 constitucional es, entonces, la de preparar el texto del artículo o artículos que habrán de reemplazar a aquél o aquellos que presentaron disparidad o diferencia en las plenarias de Senado y Cámara, siempre y cuando se adecuen al querer mayoritario del Congreso Nacional.

Sostiene uno de los intervinientes que las comisiones accidentales se nombran cuando existen discrepancias en el proyecto de ley, entendido éste como "unidad sistemática, sin limitar la conciliación a la modificación y ajuste de las normas o artículos que no coincidan en ambas aprobaciones" ya que "una interpretación de este tipo restringiría la conciliación e impediría terceras soluciones. La finalidad de la norma constitucional consiste en que las diferencias de criterio entre las Cámaras encuentren solución política para lo cual está permitido elaborar cualquier clase de texto que deberá ser aprobado en sesiones plenarias de éstas.

(...)

Cierto es que el artículo 161 de la Carta alude al nombramiento de comisiones accidentales cuando existan discrepancias en el "proyecto de ley", pero es apenas obvio que dichas comisiones no se pueden ocupar del estudio de aquellos artículos que no presentaron diferencia o desigualdad en las Plenarias de las Cámaras, pues de llegar a aceptarse lo contrario, esto es, que se vuelva sobre disposiciones que no fueron objeto de desacuerdo, se estaría desconociendo abiertamente la finalidad para la cual se crearon esas comisiones, que no es otra que la de zanjar las diferencias que surgieren entre los textos aprobados por las plenarias.

Además, considera la Corte que también se atentaría contra la existencia misma de las comisiones constitucionales permanentes de las Cámaras, a quienes corresponde dar el primer debate a los proyectos de ley, por que si las comisiones accidentales pudieran sustituirlas, ¿qué sentido tendría la exigencia contenida en el artículo 157-2 de la Carta, que establece como requisito indispensable para que un proyecto se convierta en ley, el haber sido aprobado en primer debate en la respectiva comisión permanente de cada Cámara?. Recuérdese que los preceptos constitucionales que regulan el trámite legislativo conforman un todo sistemático, de manera que sus disposiciones no pueden interpretarse en forma aislada sino dentro del contexto de la institución a la que pertenecen.

Lo que sí es indudable es que las comisiones accidentales al conciliar los textos disímiles bien pueden introducirles las reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos en reemplazo de esos artículos, siempre y cuando obtengan la aprobación de las Plenarias de las Cámaras y no se modifique sustancialmente el proyecto o se cambie su finalidad." (Enfasis fuera de texto).

Así pues, se incurrió en un vicio que no sólo tiene que ver con la forma sino con el contenido material o de fondo de la función legislativa que le corresponde al Congreso de la República, como órgano soberano de la representación popular. Tal falencia hace que el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 que se revisa sea inexequible, por ser contrario a la letra y al espíritu de la Constitución Política.

Por ello, la Corte Constitucional lo declara inexequible a partir de la fecha de promulgación de la Ley 489 de 1998, por cuanto la Corte encuentra que para que el Congreso pueda desprenderse legítimamente de la facultad de legislar y conceder, para el efecto, facultades extraordinarias al Ejecutivo, ha de hacerlo con estricto sometimiento a los requisitos esenciales que exige la Constitución Política en el artículo 157 y, por tanto, en este caso las facultades no fueron legítimamente concedidas nunca.

Al adoptar esta decisión, la Corte Constitucional se inspira además, en el carácter restrictivo que debe guiar la interpretación constitucional en materia de facultades extraordinarias al Gobierno y, en el entendido de que al declararse la inexequibilidad, en este caso desaparece la norma del ordenamiento jurídico desde el momento mismo de su promulgación y, por tanto, no puede producir efecto alguno. 

5.  Los artículos 51, 52, 53, y 54 a la luz del cargo global de supuesta violación de la separación de las ramas del poder público, por entregarse al Ejecutivo competencias ordinarias del Congreso en materia de estructura de la administración nacional (art. 150-7 C.P. ; numerales 15 y 16 del artículo 189 C.P.)

En sentencia C- 262 de 1995 de la que fue ponente quien también lo es en el caso presente, la Corte consignó su pensamiento sobre las competencias de regulación normativa que, en relación con la administración nacional, le corresponde desarrollar al Congreso de acuerdo a los numerales 15 y 16 del artículo 189, así como también, las diferenció claramente por su ámbito y alcance.

En la ocasión que se cita, la Corporación trató in extenso la temática en cuestión en el marco de la distribución de competencias que entre el legislativo y el ejecutivo, en materia de la administración nacional, plasmó el Constituyente de 1991.

Puesto que el análisis que en esa oportunidad efectuó, es enteramente aplicable al caso presente, resulta pertinente traer a colación sus más destacados apartes.

Dijo entonces la Corte:

"En primer término cabe destacar que el artículo 189 de la Constitución remite de varios modos a la ley, para regular, a semejanza de lo dispuesto por los decretos 1050 y 3130 de 1968, las competencias específicas del ejecutivo nacional para reordenar y adecuar la estructura de la administración nacional como, por ejemplo, mediante la modificación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades y organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, de una parte en los términos del numeral 16 del mismo, o de otra, mediante la supresión o fusión de entidades y organismos administrativos nacionales, de conformidad con lo que se advierte en el numeral 15, lo cual debe ser analizado con detenida atención para asegurar la cabal y correcta interpretación judicial.

En este sentido, también es preciso advertir que en el ámbito normativo de la nueva Carta Política, y dentro del nuevo esquema constitucional de distribución de competencias relacionadas con la administración pública, en el numeral 15 del mismo artículo 189 se establecen las nuevas atribuciones del Presidente de la República para crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, y para señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos, sin exceder el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales, lo cual por su parte, comporta el reconocimiento constitucional de una competencia administrativa del Ejecutivo, igualmente condicionada y sujeta a las definiciones normativas de la ley, que puede establecer no sólo principios y reglas generales para su definición, sino, también, imponer elementos específicos que la orienten y encaucen.

(...)

Además, en concepto de la Corte Constitucional, también debe tenerse en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso del art. 189 num. 15, la Constitución no señala límites materiales expresos, ni especiales ni específicos sobre el alcance y el eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podría el Ejecutivo "suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales" ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones, noción constitucional elaborada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de 1968, que permite que el Congreso de la República pueda establecer condiciones y límites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dejó en manos del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la función del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquel establezca un régimen razonable y armónico, lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la República. De otro lado, se observa que, por el contrario, en el caso del numeral 16 del mismo artículo 189 de la Carta, se establece que la ley sólo puede definir o señalar los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Ejecutivo podría modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, lo cual a su vez, se encuadra bajo el concepto de leyes marco según la noción doctrinaria y jurisprudencial que también se ha elaborado a partir de la Reforma de 1968, y que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias, hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia, a los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa, dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso. En este sentido, las funciones de "Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales (...).", debe cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que defina la ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia y que ésta sólo pueda establecer principios y reglas generales; de igual modo, nada se opone a que estos principios y reglas generales contenidos en la ley y que se interponen entre la Constitución y la competencia administrativa reglada, se expidan para determinados sectores generales de la administración nacional, en razón de sanos criterios de diferenciación, en los que se tengan en cuenta, por ejemplo, los distintos tipos o clases de entidades u organismos administrativos. (Enfasis fuera de texto)

d) Bajo este entendido, y con las anteriores advertencias de orden doctrinario, que acompañan la definición jurídico constitucional de un estado social y democrático de derecho como el que se establece por la Carta Política de 1991, para la Corte Constitucional es claro que las especiales competencias administrativas de carácter restringido del ejecutivo en las varias modalidades previstas en los mencionados numerales del artículo 189, no pueden ser ejercidas directa o discrecionalmente, ni mientras no se expidan la leyes correspondientes que señalen sus límites con claridad.

Dentro de una interpretación coherente y armónica de distribución de competencias y funciones entre los órganos constitucionales del poder público, y dentro de la distribución del poder que anuncia la nueva Constitución de 1991, no es posible la simultánea y concurrente asignación de las mismas competencias entre el legislador y el ejecutivo, o que se permita que cada uno de los dos órganos las ejerza a discreción, sin considerar límite alguno de competencias entre ellos".

Sobre la base de las premisas anteriores, seguidamente se examinarán las acusaciones. 

- Artículo 51

En relación con este artículo se integra a esta Sentencia la decisión de la Sala Plena, que se acata en su integridad, pese a que el ponente hace salvamento de voto, por haber propuesto su exequibilidad.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 150, numeral 7º de la Carta, corresponde al Congreso la determinación de "la estructura de la administración nacional", es decir, que él se ocupa de fijar lo que podría denominarse "la parte estática" del aparato administrativo estatal, razón ésta por la cual, en ejercicio de dicha función, puede "crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional", fijando desde luego los objetivos de cada una de estas entidades y, por disposición constitucional, la estructura orgánica de las mismas, en cada caso.

No obstante, por expresa disposición del constituyente, al Presidente de la República, como "suprema autoridad administrativa", le fue asignada la función de "suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley".

En cuanto hace a la fusión de dichas entidades, podría en principio pensarse que la Constitución estableció una competencia simultánea e idéntica para el Congreso Nacional y el Presidente de la República, quienes conforme a esa interpretación podrían ejercer la misma atribución, en lo que constituiría una notoria duplicidad de funciones por las dos ramas mencionadas del Poder Público.

Sin embargo, ello no es así. En efecto, si se analizan los dos textos constitucionales a que ya se ha aludido, sin dificultad alguna se encuentra que dentro de la función del legislador, a éste le corresponde "hacer las leyes", sin otro límite que el que le señala la propia Carta Política. Es decir, el Congreso Nacional, previos los debates respectivos, adopta como ley las decisiones que respecto de la determinación de la estructura de la administración nacional juzgue convenientes para el Estado y, en ese ámbito no se encuentra sometido a ninguna ley preexistente, pues su único límite lo traza la Constitución. En tanto, cuando la fusión de una entidad con otra u otras se decreta por el Presidente de la República, éste ha de ejercer esa atribución constitucional "de conformidad con la ley", según las voces del artículo 189, numeral 15 de la Carta.

Así las cosas, la aparente contradicción entre el artículo 150 numeral 7º y el artículo 189 numeral 15 de la Constitución, es, por lo visto, inexistente. Se trata, simplemente, de dos momentos distintos: el primero, a cargo del legislador, y el segundo a cargo del Presidente de la República, quien, con estricta sujeción a la ley puede ejercer esa atribución como suprema autoridad administrativa.

Ello supone, entonces, que la ley ha de determinar los principios de carácter general, los objetivos y los límites que demarcan la competencia funcional que se le asigna al Presidente de la República. O, dicho de otra manera, las causales por las cuales podría el Ejecutivo decretar la fusión de entidades administrativas preexistentes. Pero ello supone, como fluye de los textos mismos de la Constitución a que se ha hecho referencia, que el legislador no puede descender a la reglamentación particular y concreta, por cuanto, en tal caso, invade la órbita de las funciones que compete desarrollar y cumplir al Presidente de la República; tampoco puede la ley ser de una amplitud de tal naturaleza que deje campo abierto a la arbitrariedad, pues, en tal caso, a pretexto de señalar al Ejecutivo criterios y objetivos generales, en realidad se despoja el Congreso de funciones que la Carta asignó a él y no a ninguna otra autoridad. 

Por lo que hace al artículo 51 de la ley demandada, se incurre por el legislador, en los dos vicios acabados de mencionar, como quiera que resulta vago e impreciso señalar que el Presidente de la República puede disponer la fusión de entidades y organismos nacionales para "garantizar la eficiencia y la racionalidad de la gestión pública", pues, como resulta apenas obvio, esto no agrega nada a los criterios bajo los cuales ha de cumplirse, siempre, la función administrativa; tampoco puede afirmarse que la finalidad constitucional se alcanza señalándole al Ejecutivo que ha de "evitar duplicidad de funciones y actividades", dado que ello se encuentra ínsito en una administración que se ajuste a lo dispuesto por el artículo 209 de la Constitución, que ordena que la "función administrativa" se desarrolle, entre otros, con sujeción a los principios de la "eficacia" y "celeridad", en beneficio de los usuarios del servicio y para garantizar la realización de los cometidos estatales.

Del mismo modo, la vaguedad e imprecisión de la norma acusada aparece de bulto, cuando en el inciso segundo de la misma se ordena al Presidente de la República, que en el acto en que decrete la fusión de entidades u organismos nacionales disponga sobre la subrogación de obligaciones y derechos, la titularidad y destinación de bienes o rentas, o sobre los ajustes presupuestales necesarios, pues, sobre el particular no se le señala ninguna pauta o criterio de carácter general sino que se le remite a "las normas que rigen la materia", que, tratándose de entidades públicas, el legislador ha debido precisar.

En cuanto a los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo 51 de la Ley 489 de 1998, se observa por la Corte que en ellos se entrelazan principios o enunciados de carácter general y algunas normas de carácter particular y concreto, que regulan en detalle aspectos propios de la eventual fusión de entidades, que, por lo mismo, devienen en violatorias de la Carta, como las relativas a los actos o contratos que deban extenderse u otorgarse con motivo de la fusión o supresión de las mismas, o la indicación del número de folio de matrícula inmobiliaria, o el dato que identifique el registro de un bien o de un derecho que les pertenezcan.

Como corolario obligado del análisis que antecede, se concluye por la Corte que el artículo 51 de la ley acusada resulta inexequible, por lo que, así habrá de declararse.

- Artículos 52, 53 y 54

Ahora bien, en cuanto concierne a la modificación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional, es del resorte ordinario de las competencias que la Carta atribuye al Legislador, trazar las directrices, principios y reglas generales que constituyen el marco que da desarrollo al numeral 7º. del artículo 150, pues es al Congreso a quien compete "determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica", como en efecto, lo hizo en los artículos 52 y 54 -excepto sus numerales b); c); d); g); h); e i), que serán materia de consideración aparte-, razón esta que lleva a la Corte a estimar que, por este aspecto, están adecuados a los preceptos de la Carta, comoquiera que se ajustó en un todo a sus mandatos.

En efecto, el artículo 52 previó los principios y orientaciones generales que el ejecutivo debe seguir para la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales; en los numerales a); e); f); j); k); l) y m) del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional. Así, pues, en cuanto a la acusación examinada, los preceptos mencionados, son exequibles. 

Cosa distinta ocurre con el contenido normativo consignado en los artículos 53; y en los numerales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 que esta Corte encuentra contrarios a los numerales 7º. del artículo 150 y 16 del artículo 189 C.P. pues, en ellos el Legislador ciertamente delegó en el ejecutivo competencias de regulación normativa en materia de creación y autorización de empresas industriales y comerciales del Estado y de sociedades de economía mixta, y en relación con la estructura de la administración, que son de su privativo ejercicio, mediante Ley, según rezan los preceptos constitucionales citados.

En efecto:

- En el artículo 53, el Congreso facultó al Presidente de la República a crear empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, por la vía de la escisión de las existentes, lo cual es a todas luces contrario al numeral 7º. del artículo 150 de la Carta Política, conforme al cual, corresponde al Congreso, por medio de ley, ejercer la función de "crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta".  Repárese, además, que en el caso de las sociedades de economía mixta no sólo concurren aportes o recursos públicos, sino también aportes de particulares, con base en acuerdos de voluntades, a partir del acto de autorización. Por tanto, será declarado inexequible.

- En los numerales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 defirió en el Ejecutivo la competencia de regulación normativa de aspectos inherentes a la determinación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, tales como los relacionados con el tipo de estructuras a adoptarse -concentradas- y sus características -flexibles y simples-; los criterios para la organización de las dependencias básicas; la identificación de las dependencias principales, los órganos de asesoría y coordinación y de las relaciones de autoridad y jerarquía entre las que así lo exijan; asimismo lo habilitó para supeditar las estructuras a la finalidad, objeto y funciones previstas en la Ley 489; y, a limitar los cambios en funciones específicas, únicamente a su adecuación a las nuevas estructuras.

Para la Corte, los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 en estudio, son contrarios al numeral 7º. del artículo 150 C.P., pues, es al Congreso a quien le corresponde "determinar la estructura de la administración nacional"  y, en relación con cada entidad u organismo del orden nacional "señalar sus objetivos y estructura orgánica."

Así mismo, en su sentir, los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 contravienen el numeral 16 del artículo 189 de la Carta Política, que señala que el Legislador es quien debe definir mediante Ley, los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el ejecutivo le compete modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales.

Por lo expuesto, los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 serán declarados inexequibles.

- El artículo 55. Comisión de seguimiento.

Según esta norma, para que el Presidente de la República pueda expedir los decretos a que se refieren los artículos 51, 52 y 53 que ya fueron examinados, deberá contar con el concepto previo de una comisión integrada por cinco (5) Senadores y cinco (5) Representantes, designados por las respectivas mesas directivas para períodos de un año, no reelegibles.

Coincide la Corte con la Vista Fiscal en encontrar abiertamente contrario la norma en estudio, al numeral 1º. del artículo 136 de la Carta Política que prohibe al Congreso " inmiscuirse, (...) por medio de leyes, en asuntos de competencia privativa de otras autoridades" como lo hizo al pretender que el Presidente de la República, obtenga previamente el concepto de una comisión integrada por cinco (5) Senadores y cinco (5) Representantes designados por las respectivas mesas directivas, para que pueda dictar los decretos que expida en desarrollo de los artículos 51 y 52, disponiendo la fusión, supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos del orden nacional.

Como quedó dicho, en estas materias, conforme a los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Carta, la función del Congreso se limita a definir los principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Ejecutivo suprime o fusiona las entidades u organismos administrativos nacionales, o modifica su estructura.

Así, pues, se declarará inexequible.

- La expresión "las superintendencias" del artículo 68.

Para finalizar, la Corte se abstendrá de decidir en relación con la expresión "las superintendencias" del artículo 68 de la Ley 489 de 1998 pues, se observa que el actor no formuló cargos de inconstitucionalidad en su contra, por lo cual, respecto de esta la demanda es inepta. Así habrá de decidirse. 

R E S U E L V E: 

En relación con la Ley 489 de 1998:

Primero.- DECLARAR EXEQUIBLE, por las razones y en los términos de esta sentencia, el artículo 7º. en la parte que dice:

" Art. 7º.- Descentralización administrativa. En el ejercicio de las facultades (...) de esta ley y en general en el desarrollo y reglamentación de la misma el gobierno será especialmente cuidadoso en el cumplimiento de los principios constitucionales y legales sobre la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales. En consecuencia procurará desarrollar disposiciones y normas que profundicen en la distribución de competencias entre los diversos niveles de la administración siguiendo en lo posible el criterio de que la prestación de los servicios corresponda a los municipios, el control sobre dicha prestación a los departamentos y la definición de planes, políticas y estrategias a la Nación (...)." e INEXEQUIBLE la frase "que se le otorgan por medio".

Segundo.- DECLARAR EXEQUIBLES, por las razones y en los términos de esta sentencia las expresiones "permanente" y "si fuere del caso, del sector privado" del parágrafo 2º. del artículo 38 ; "y personas privadas" del artículo 59 e INEXEQUIBLE la expresión "prorrogables" del numeral 2º. del artículo 111.

Tercero.- DECLARAR EXEQUIBLE, por las razones y en los términos de esta sentencia, el artículo 47.

Cuarto.- DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 51.

Quinto.- DECLARAR EXEQUIBLES por las razones y en los términos de esta sentencia los artículos 52 y los literales a), e), f), j), k), l) y m) del artículo 54. 

Sexto.- DECLARAR INEXEQUIBLES los artículos 53 y los literales b); c); d); g); h); e i) del artículo 54.

Séptimo.- DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 55.

Octavo.- INHIBIRSE de decidir en relación con la expresión "las superintendencias" del artículo 68 por ineptitud sustantiva de la demanda, ante la ausencia de concepto de violación.

Noveno.- DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 120, a partir de la fecha de la promulgación de la Ley 489 de 1998».

SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Y VLADIMIRO NARANJO MESA.

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS FABIO MORÓN DÍAZ, ANTONIO BARRERA CARBONELL, CARLOS GAVIRIA DIAZ, ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO, JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO Y ALVARO TAFUR GALVIS.