Entidades Intervenidas. Restitución de Recursos Depositados

Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. M. P. Amelia Mantilla Villegas. Sentencia del 30 de noviembre de 1999. Expediente No. T020 T.

SINTESIS: Falta de legitimidad del FNA para interponer la tutela en nombre de sus afiliados. Restitución de recursos depositados por instituciones públicas en entidades en proceso de liquidación forzosa administrativa. 

[§ 0054] «La acción de tutela promovida por el apoderado del FONDO NACIONAL DEL AHORRO doctor (…), contra la (…) en liquidación, se funda en la presunta violación de los derechos fundamentales a la seguridad social integral en conexidad con el derecho a la vida, al trabajo y la igualdad, por motivo de la negativa de la accionada a reintegrar en forma inmediata, el valor de los dineros invertidos por la actora en un CDT en monto de (…), que junto con los demás bienes del patrimonio de ésta pasaron a formar parte de la masa en liquidación al ser intervenida por la Superintendencia Bancaria.

Prima facie impera examinar la procedencia o no de la acción intentada por el doctor (…), a través de la cual pretende la revocatoria de la decisión impugnada que denegó el amparo y en consecuencia, se ordene a la demandada en el perentorio término de 48 horas la entrega de los dineros reclamados.

Establecen al efecto los artículos 86 de la Constitución Nacional, 5o., 6o.-1 y 10 del Decreto 2591 de 1991:

Artículo 86 superior. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública (...).

(...) Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (...).

Artículo 5º. (Decreto 2591 de 1991) Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede contra acción u omisión de las autoridades públicas que hayan violado, violen o amenacen violar cualquiera de los derechos de que trata el articulo 2º. de esta ley. También procede contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en (...). La procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción de la autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico escrito.

Articulo 6º. (Decreto 2591 de 1991) Causales de improcedencia de la Tutela. La acción de tutela no procederá: (...) l. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (...).

Articulo 10. (Decreto 2591 de 1991) Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por si misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los Personeros Municipales (...)".

El primer aspecto que se impone examinar a la luz de esta preceptiva es el relacionado con la legitimidad del actor para interponer tutela en nombre de sus afiliados, de la cual, sostiene, con acertado criterio, carece para el fallador del primer grado.

Al respecto ha precisado el Máximo Tribunal Constitucional:

"Carácter personal y concreto de la acción de tutela. Excepciones (…) De allí entonces, que el titular de la acción sea la persona directamente vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien podrá actuar directamente o por representante.

En consecuencia, si la acción de tutela es de carácter personal y concreto, y el titular es el agraviado o amenazado en uno de sus derechos, cada uno está en la obligación de intentar y promover su propia acción, salvo que se encuentre en las circunstancias señaladas en el Decreto que le permitan ejercerla a través de representante o bien por medio del Defensor del Pueblo o de un Personero Municipal. Hay que tener presente que los efectos de un fallo de tutela no son extensivos a otras personas no reclamantes, ni en el se pueden tomar decisiones generales impersonales y abstractas. Ni siquiera es procedente la acción de tutela frente al agravio de derechos colectivos (…)" (C. Const. Sent. Feb. 12/93, T.44).

Requisito probatorio que pesa sobre el agente oficioso. "(...) El inciso 2o. del art. 10 del D. 2591/91 dispone: (…) Contiene esta disposición una exigencia que el agente oficioso no puede soslayar: que el titular del derecho no esté en condiciones de promover su propia defensa. Condición que, como es lógico, no basta afirmar sino que es menester demostrar (...)".(C. Const. Sent, T-23, 1o. Feb/95).

En el caso sub-lite, el apoderado del F.N.A. reclama la protección de los derechos fundamentales en cabeza de sus afiliados, dado que los valores invertidos por dicha entidad en el C.D.T. cuyo reintegro inmediato pretende, son los provenientes de las cesantías de los trabajadores que tienen la calidad de afiliados. En consecuencia y de acuerdo con este planteamiento del demandante, los directamente afectados serían esos trabajadores pues al "estar esos dineros destinados a cancelar a los afiliados el valor de sus cesantías, cuando quedan desempleados, al no poderse cancelar, se estaría poniendo en peligro su subsistencia así como la de sus familias, (…)".

Lo que significa que son éstos, los trabajadores afiliados al Fondo Nacional del Ahorro, cuyas cesantías fueron invertidas en el CDT materia de acción, los legitimados para interponer la tutela directamente o en su defecto a través de su representante, con el objeto que se restablezcan sus derechos; dado que es su obligación "intentar y promover su propia acción, a no ser que no estén en condiciones de proveer a su propia defensa", conforme exige el citado artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto concierne a la agencia oficiosa, circunstancia ésta que tendría que demostrarse y no lo está en las presentes diligencias.

Los titulares de los derechos invocados que se mencionan en la demanda y el escrito impugnatorio, no figuran en parte alguna promoviendo la tutela, tampoco, aparece otorgamiento de mandato o representación al apoderado del FONDO NACIONAL DEL AHORRO para dichos fines, ni éste puede actuar como agente oficioso, en la medida que ni siquiera menciona la circunstancia que los directamente amenazados o vulnerados en sus derechos, no estén en condiciones de proponer el amparo ni proveer a su defensa, menos, lógicamente, aporta prueba de este hecho.

Es más, tales afectados ni siquiera fueron determinados por el actor a lo largo de todo el trámite y difícilmente podrían serlo, pues contrario sensu a lo que éste sostiene, los recursos con que cuenta el F.N.A. no son exclusivamente los relacionados con "las cesantías de los afilados, liquidadas y consignadas conforme a disposiciones vigentes", sino también los reseñados en los literales b), c), d), e), f), g), h), e i) previstos en el articulo 10. del Decreto 1453 de l998, de distinta índole, de manera que aparte de su mera afirmación nada indica que los dineros reclamados a través de la tutela, sean específicamente los correspondientes al rubro de cesantías, máxime cuando en el Acta 313 donde consta la respectiva inversión nada se dice al respecto donde por el contrario, se habla de diversas sumas e inversiones correspondientes al situado fiscal 1998.

De otro lado y como salta a la vista, está en curso el proceso de liquidación forzosa administrativa de (…), originado en la resolución 0775 del 25 de mayo de 1999, de la Superbancaria, cuya finalidad es la venta de los activos de la entidad intervenida para proceder al pago gradual del pasivo de la misma, y del que forma parte el titulo de depósito a término No.(…) objeto de la demanda.

Así mismo, las cesantías depositadas en el F.N.A., cuentan con la garantía que otorga el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafin) y cubre el costo de cobertura, al tenor de lo normado en los artículos 56, 57 y 58 del Decreto 1453 de 1998.

De modo que existiendo estos medios de defensa judicial ordinarios para la recuperación de los dineros depositados por la libelista, no procede la utilización del amparo solicitado toda vez que:

"(…) la acción de tutela no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o substitutivos de los ordinarios, o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para crear instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de rescatar pleitos ya perdidos, (…)" (C. Const. Sent. T-01 del 3 de abril/92)

Recalcándose en fallo C-53 del l° de octubre/92:

"Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, mas aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del articulo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes. En el sentir de esta Corte nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía (...)"

Luego desde la perspectiva de existencia de otros medios de defensa judicial, evidentemente ejercidos por el actor, no puede pretenderse adicionar el trámite de la tutela que ahora pretende. 

Y es en las instancias ordinarias, que no cabe pretermitir, so pretexto de la tutela de derechos cuya vulneración tampoco demostró el demandante, donde debe plantear la exclusión o preferencia de los créditos a su favor, de la masa en liquidación, mecanismo perfectamente viable de acuerdo con las regulaciones normativas pertinentes del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 663 de 1993 en concordancia con el articulo 26 de la Ley 510 de 1999) que señalan cuáles son los bienes que deben ser excluidos de la masa de liquidación.

Cabe agregar que tampoco asiste razón al impugnante en cuanto trata de equiparar los recursos provenientes de las cesantías de sus afiliados a recursos parafiscales, por el hecho de ser parte de la Seguridad Social Integral, ya que del contenido de los artículos 48 superior y 4º. de la Ley 100 de 1993 que lo desarrolla, se desprende que la seguridad social, como servicio público obligatorio, está relacionado con el sistema de seguridad social en salud y en pensiones, sin que nada se diga respecto a cesantías, luego la inferencia que aquél hace en busca de un tratamiento preferencial de los dineros reclamados, se cae por su base.

Como quiera que de acuerdo con los artículos 3º y 4o d) del Decreto 1453 de 1998, corresponde al F.N.A. administrar "de manera eficiente" las cesantías de sus afiliados, y en general, sus recursos financieros; en vista además, que de acuerdo con el Acta 313 no existe ninguna fundamentación acerca de la inversión de los (…) a que se contrae el amparo impetrado en el CDT de (…), recursos que al decir del apoderado del Fondo Nacional de Ahorro provienen de las cesantías de sus afiliados y por tanto, demandan la debida diligencia y cuidado en su administración; y habida consideración del hecho notorio, que efectuada la inversión en comento el 10 de marzo de 1999 la liquidación de la entidad depositaria se efectuó tan solo alrededor de dos meses después, esto es, el 25 de mayo de 1999, lo que pone de presente la posible negligencia en que pudo incurrir la entidad administradora en la inversión del C.D.T. en comento, se ordenará compulsar copias de la presente actuación con destino a la Procuraduría General de la Nación y la Superintendencia Bancaria encargada de la inspección y vigilancia de la accionante, para que sean adelantadas las averiguaciones de su competencia en relación con la responsabilidad que por este hecho, pudiere surgir a los servidores públicos que resulten involucrados.

Así las cosas, se confirmará el fallo del Consejo Seccional de Cundinamarca que denegó la tutela solicitada por razón de su manifiesta improcedencia, dada la falta de legitimidad por la parte activa y la existencia de otros medios de defensa judicial».

ACLARACION DE VOTO MAGISTRADA LEONOR PERDOMO PERDOMO.