Derecho de Defensa 

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P. Germán Ayala Mantilla. Sentencia del 21 de mayo de 1999. Expediente No. 9146. 

SINTESIS: Obligación de motivar siquiera sumariamente los actos de la administración. Expedición irregular del acto y falsa motivación. Derechos de audiencia y defensa. 

[§ 0013]  «Los actos administrativos sobre los cuales se decide la legalidad en este proceso, imponen sanción al (...) en cuantía de (...), como consecuencia de que el (…), en su calidad de intermediario del mercado cambiario, no exigió al importador el registro de las operaciones en el Banco de la República por endeudamiento externo, en relación con el giro al exterior efectuado el 21 de octubre de 1994, correspondiente al pago de dos importaciones por (…) realizadas el 3 y el 9 de septiembre de 1992.

Vista la motivación de la Resolución (...), que impuso la sanción, se advierte que la normatividad que consideró vulnerada la Superintendencia, es, de una parte, la contenida en la Resolución 21 de 1993 expedida por la Junta Monetaria, en particular el numeral 1º del Artículo 69, que establece como obligación de los intermediarios del mercado cambiario, exigir la declaración de cambio por cada una de las operaciones que efectúan y cuando haya lugar a ello, los documentos que señale el régimen cambiario; así como la Circular DCIN 23 de 1994, en cuando que dispone para la venta de divisas por concepto de importaciones, que será necesario que el intermediario verifique si la importación está sujeta a registro, caso en el cual deberá exigir el registro de la financiación en el Banco de la República.

Sin embargo, también se lee en el mismo acto, que la norma aplicable era la Resolución 57 de 1991, como se pasa a explicar con la transcripción del acto administrativo en lo pertinente.

Sobre el particular, este Despacho considera conveniente efectuar las siguientes precisiones:

En primer lugar, debe dejar en claro que en desarrollo de la operación de cambio que nos ocupa se surtieron entre otras, dos actuaciones que es del caso delimitar y diferenciar, por una parte, el embarque y transporte de la mercancía importada al país y, por otra, el posterior reembolso de las divisas para su cancelación.

También debe señalarse que la importación en comento involucró la actividad de dos sujetos diferentes; el importador y el intermediario, y comprometió, por ende, la responsabilidad de los mismos en el cumplimiento de las obligaciones que el régimen cambiario imponía a cargo de cada uno.

Ahora bien, es cierto que la cancelación de las divisas se verificó estando en vigencia la Resolución 21 de 1993 de la Junta Directiva del Banco de la República, pero lo es también el hecho que al momento del embarque de la mercancía se encontraba vigente la Resolución 57 de 1991 de la Junta Monetaria, toda vez que dicha operación se efectuó el 8 de octubre de 1992 y el mencionado régimen fue derogado por la Resolución 21 solamente hasta el mes de septiembre de 1993, razón por la cual es aplicable.

En tal sentido, encontramos dentro de la mencionada Resolución 57 de 1991 - norma vigente al tiempo en que se verificó el embarque - la obligación establecida en los artículos 1.3.3.12 y 1.5.1.04, según los cuales las operaciones en las que el plazo otorgado al importador fuere igual o superior a un (1) año, independiente del valor de la respectiva importación, deberían registrarse como un crédito o endeudamiento externo ante el Banco de la República, esto dentro de los dos meses siguientes a su contratación.

Pues bien, tenemos que en este caso particular desde la fecha del conocimiento de embarque hasta el reembolso de las divisas para atender el pago de las importaciones transcurrieron más de dos años, superando así el término claramente establecido en el mencionado artículo 1.3.3.12, por lo cual se puede concluir fácilmente que era deber del importador efectuar el registro de la operación como endeudamiento externo ante el Banco de la República.

(…)

Ahora bien, es obligación de los intermediarios del mercado cambiario, a la luz de lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 69 de la mencionada Resolución 21 - norma vigente para la época de la cancelación de las divisas -, exigir la declaración de cambio y la documentación que señale el régimen cambiario previamente a la venta de las divisas, máxime cuando el Emisor ha señalado las reglas que deben tenerse en cuenta sobre el particular".

Así, llama la atención de la Sala, el hecho de que la sanción impuesta al (...) por la omisión del registro en el Banco de la República de importaciones inferiores a (…), tenga por fundamento no sólo la Resolución 57 de 1991, a decir de la Administración, aplicable por ser la vigente al momento en que se efectuó la operación a registrar (Fl. 18), sino también, la Resolución 21 de 1993, "norma vigente para la época de la cancelación de las divisas", (Fl. 19), máxime cuando desde la solicitud de explicaciones previas fue confusa la motivación de la Administración para requerir en un primer momento a la entidad vigilada, a que informara respecto de una posible violación, únicamente, respecto de la regulación contenida en la Resolución 57 de 1991, (Fl 58 del cuaderno de antecedentes); y posteriormente, al extenderle un nuevo requerimiento para que justificara la presunta infracción al artículo 69 de la Resolución 21 de 1993, "teniendo en cuenta que en nuestra pasada solicitud se les requirió equivocadamente por infracción al régimen cambiario establecido en la Resolución 57 de 1991 de la Junta Monetaria (Fl. 55 cuaderno de antecedentes).

Lo anterior, porque la Resolución 21 de 1993 al establecer la misma conducta infractora de que trata la Resolución 57 de 1991, consistente en consagrar como obligación de los intermediarios del mercado cambiario, el exigir el registro de las operaciones ante el Banco de la República como endeudamiento externo, introdujo una excepción al establecer un límite en la cuantía de importación que exonera de la referida obligación.

De tal suerte que, para efectos de determinar si en realidad el (...) realizó una conducta infractora, lo esencial en el acto administrativo era establecer cual de las dos resoluciones era la vigente y por ello, aplicable, al momento en que se incurrió en la conducta omisiva, para así no lesionar el derecho de defensa de la entidad.

Analizada la inconformidad sometida a estudio, se observa que de lo indicado tanto en la Resolución 57 de 1991 como 21 de 1993 y de lo actuado, surge que el (...) solo podía cumplir con la obligación de exigir el registro, al momento de constituirse el endeudamiento externo, esto es, cuando en su calidad de intermediario bancario debía proceder al pago, pues es solo en ese momento en que puede verificar el cumplimiento de los respectivos requisitos, sin que le sea posible establecer el cumplimiento de las obligaciones anteriores de importación, inherentes al importador.

No puede desconocerse, que si bien al momento de solicitar las divisas, no estaba vigente la Resolución 57 de 1991, quien cometió la infracción fue el importador, pues era exclusivamente en su cabeza que radicaba la obligación de efectuar el registro, en los términos de la citada Resolución 57, obligación que no era trasladable al (...) de suerte que su incumplimiento no le es imputable.

Del artículo 1.5.1.09 de la primera Resolución, y del artículo 69 de la segunda de las resoluciones citadas, se establecen claramente que es requisito para la venta de divisas, que los intermediarios verifiquen el cumplimiento de las disposiciones que regulan la materia, en especial la conformidad de los egresos con las condiciones establecidas en cada modalidad de endeudamiento y las contenidas en los registros. De lo cual, salta a la vista que solo podría verificarse por el (…) al momento en que se solicitó la venta de divisas, a pesar de que su cumplimiento ha debido ser anterior.

Resulta entonces que cuando el Banco procedió a verificar los requisitos para conceder la respectiva financiación, se hallaba bajo la vigencia de la Resolución 21 de 1993, como quiera que fue durante su vigencia que en su calidad de intermediario, debió verificar los presupuestos para que fuere procedente la operación, que consagraba respecto de los bienes contenidos en las declaraciones de importación, cuyo valor era inferior a (…) no era necesario exigir el registro de las operaciones ante el Banco de la República, motivo por el cual se confirmará el fallo apelado que declaró la nulidad de los actos acusados.

Para la Sala no puede ser de recibo la argumentación de la Superintendencia según la cual se cometió infracción al régimen cambiario, por violación a la Resolución 21 de 1993, sin que sea aplicable la excepción en ella consagrada, porque la conducta descrita como infractora es la misma que la establecida en la Resolución 57 de 1991, por que tal interpretación implica el que al administrado sólo le es aplicable parcialmente una resolución, únicamente en lo desfavorable, con el extraño argumento de que ello es posible, porque la obligación venía desde una resolución anterior, que la propia Superintendencia ha reconocido que no es aplicable por hallarse derogada, todo con el único propósito de desconocer la excepción aludida y a cuyos presupuestos se ajusta la entidad actora.

La obligación de motivar siquiera sumariamente los actos de la administración, le exige a la entidad oficial no solo dar una explicación suficiente de las razones que la mueven para adoptar una determinada decisión, sino también determinar con absoluta claridad el fundamento normativo que da sustento a su actuación.

En el sub exámine, se advierte que desde el inicio de la actuación administrativa la Superintendencia Bancaria no fue clara en indicar por cuál de las dos resoluciones es que procedió la sanción, pues consideró que parcialmente, los dos eran aplicables, de manera que la Sala procederá a confirmar el fallo apelado».

ACLARACIÓN DE VOTO DEL DR. DELIO GÓMEZ LEYVA.