Créditos Hipotecarios. Deudores Individuales para Vivienda
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Alberto Arango Mantilla. Sentencia del 24 de agosto de 1999. Expediente CA-020.
SINTESIS: Control de legalidad de la Carta Circular 006 de 1999 de la Superintendencia Bancaria. Créditos a deudores individuales de créditos hipotecarios para vivienda.
[§ 0008] «Control de legalidad
Para los efectos del artículo 20 de a Ley 137 de 1994, la señora Superintendente Bancaria envió a esta Corporación la Carta Circular 006 de 1999, mediante la cual imparte instrucciones para la debida aplicación de los artículos pertinentes de los Decretos 2331 y 2386 de 1998.
CARTA CIRCULAR 006 DE 1999
Señores
REPRESENTANTES LEGALES
DE LOS ESTABLECIMIENTOS DE CREDITO
REFERENCIA: Créditos a deudores individuales de créditos hipotecarios para vivienda pactados en pesos (Artículo 3 del Decreto 2386 de 1998 y Resolución No. 003 de 1998 del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras).
Apreciados Señores:
Con el fin de dar aplicación a la circular 148 de I998 y determinar cuáles créditos individuales hipotecarios pactados en moneda legal colombiana resultan elegibles para recibir un crédito del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras _Fogafín_ de conformidad con las normas de la referencia, las entidades deberán tener en cuenta para el cálculo del incremento en el saldo de la deuda entre el 16 de noviembre de 1997 y el 16 de noviembre de 1998 las siguientes instrucciones:
1. El saldo de la deuda al 16 de noviembre de 1997 se convertirá en unidades de poder adquisitivo constante (UPAC), dividiendo dicho saldo por el valor de la unidad a esa fecha, es decir por $ 11.343,65.
2. El saldo de la deuda al 16 de noviembre de 1998 se convertirá en unidades de poder adquisitivo constante (UPAC), dividiendo dicho saldo por el valor de la unidad a esa fecha, es decir por $13.834,22.
3. La diferencia resultante en unidades de poder adquisitivo constante (UPAC) de los numerales 1 y 2, se multiplicará por el valor promedio de la UPAC entre el 16 de noviembre de 1997 y el 16 de noviembre de 1998, es decir por $ 12.446,02. Este valor será el de los abonos a capital para los créditos pactados en pesos.
4. Al saldo de la deuda al 16 de noviembre de 1998 se le sumarán los abonos a capital calculados a como se señala en el numeral 3º y los abonos a capital extraordinarios. Este resultado deducido el valor de la deuda al 16 de noviembre de 1997 se dividirá por el saldo de la deuda a esta última fecha, para calcular el incremento porcentual. Si dicho incremento supera el 20%, se podrá financiar hasta ese porcentaje.
Para mayor ilustración nos permitimos adjuntar un ejemplo.
La presente circular rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial.
Cordialmente,
SARA ORDÓÑEZ NORIEGA
Superintendente Bancario
CONSIDERACIONES DE LA SALA PLENA
1. Competencia
De conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, regulatoria de los estados de excepción, esta Corporación es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de la Carta Circular 006 de 1999, remitida por la Superintendencia Bancaria a los representantes legales de los establecimientos de crédito, pues se trata de un acto de carácter general dictado en función administrativa y como desarrollo del Decreto Legislativo 2331 de 1998 y del Reglamentario No.2386 de 1998. Aquella Carta fue publicada en el Diario Oficial 43.486 del 27 de Enero de 1999.
El conocimiento del asunto corresponde asumirlo a la Sale Plena, con fundamento en el numeral 2, del artículo 97 del C.C.A.
2. Ejercicio del control de legalidad
Valga precisar, como lo ha hecho la Sala en otras oportunidades, que el control incontinenti consagrado en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, no está sujeto a procedimiento especial alguno, como tampoco a término para decidir, pero por el carácter de inmediato que le atribuye la ley, ha de ejercerse ese control a la mayor brevedad.
3. Autonomía del control de legalidad
Conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el control inmediato de legalidad confiado a la jurisdicción contencioso administrativo no está sometido en su ejercicio al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional respecto de la constitucionalidad del decreto declarativo de la emergencia y de los legislativos dictados durante el estado de excepción, y por lo mismo es autónomo frente al control de constitucionalidad, sin perjuicio que deba estarse, a los efectos de la sentencia de constitucionalidad respectiva
La Corte Constitucional mediante sentencias C-l22 y 136 de 1999, respectivamente declaró la exequibilidad de las normas del Decreto 2330 de 1998 relacionadas con los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda, y del artículo 11 del Decreto 2331 de 1998, tal como quedó reseñado.
Con todo, aunque hubiera sido declarada la inexequibilidad de dichos decretos, como lo ha dicho la Sala ello no impediría el ejercicio del "(...) control inmediato de legalidad, en atención a los efectos jurídicos que el acto pudo haber producido antes de su decaimiento, por desaparecimiento de los fundamentos de derecho que sustentaron su expedición, en los términos del artículo 66 del C. C.A."1
4. Alcance del control de legalidad
Para los efectos del control inmediato de legalidad, la Sala verificará la conformidad de la Carta Circular con las normas que directamente se refieren a la materia regulada y en especial, con los artículos 11 del Decreto 2331 de 1998, 3o del Decreto 2386 del mismo año y la Resolución 003 de noviembre 25 de 1998, artículos 1o a 4o, dictada par la Junta Directiva del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.
De esta manera la cosa juzgada material opera respecto de las normas superiores que han sido confrontadas y en relación con los fundamentos de hecho y de derecho consignados en esta providencia, condiciones en las cuales tiene efecto definitivo el control inmediato ejercido.
EXAMEN DE LEGALIDAD DE LA CARTA CIRCULAR 006 DE 1999
1. Competencia de la Superintendencia Bancaria
De acuerda con el ordinal 24 del articulo 189 de la Constitución Política, corresponde al Presidente de la República ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realizan actividades financieras.
En desarrollo de estas funciones, la Superintendencia Bancaria ejerce la vigilancia e inspección de los establecimientos de crédito, de acuerdo con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, Decreto 663 de 1993, art. 325, modificado por el Decreto 1284 de 1994.
Dentro de las funciones de control y vigilancia que le atribuye a la Superintendencia el Decreto 1703 de 1997, se encuentra la siguiente:
"a) Instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación".
En ejercicio de esta función la Superintendente Bancaria está facultada para instruir a los establecimientos de crédito respecto del procedimiento para calcular el incremento en el saldo de la deuda de los créditos individuales hipotecarios de que da cuenta la Circular mencionada y al que se refieren las normas citadas de los Decretos 2331 y 2386 do 1998 y las disposiciones que las desarrollan.
Además, como la Carta Circular en cuestión no está sometida, para su expedición, a formalidades o requisitos especiales, es del caso proceder al análisis de su contenido material.
CONTROL MATERIAL DE LEGALIDAD DE LA CARTA CIRCULAR
Una de las consideraciones que tuvo en cuenta el señor Presidente de la República para declarar la emergencia económica y social en todo el territorio nacional, fue la de aliviar la situación de los deudores de créditos individuales de vivienda (Decreto 2330 de 1998, considerando 21).
Por su parte el Decreto 2331 de 1998, en desarrollo del anterior y para el mismo fin que expresamente recoge en su encabezamiento, en el artículo 11 ordena al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras disponer una línea de crédito para los deudores de créditos individuales hipotecarios otorgados para la financiación de vivienda, que a 31 de octubre de 1998 se encontraran al día en el pago de sus obligaciones por el crédito hipotecario, siempre que el saldo, a la misma fecha no excediera de 5000 UPAC o su equivalente en moneda legal, con el objeto de disminuir la deuda, cuando el saldo de la misma se hubiera incrementado en un porcentaje igual o superior al 20% durante los doce meses anteriores a la vigencia de este decreto.
Los préstamos pueden ser solicitados para una sola obligación hipotecaria por deudor, por conducto de la respectiva entidad financiera, dentro del plazo de 90 días contados a partir de la entrada en vigencia del decreto, esto es del 16 de noviembre de 1998, fecha para la cual fue publicado el decreto 2331 en el Diario Oficial No.43.430.
A su vez el artículo 3º del Decreto 2386 de 1998, reglamentario del 2331 - publicado en el Diario Oficial 43.438 de noviembre 26 del mismo año -, dispuso que para calcular el incremento del saldo de la deuda a que se refiere el artículo 11 en cita, deben tenerse en cuenta los abonos a capital que se hayan realizado en el período respectivo.
La Junta Directiva del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras dentro de este marco normativo, expidió la Resolución No. 003, la cual en sus artículos 1º a 4º reguló lo relativo a los "créditos a deudores hipotecarios al día" y, conforme a lo preceptuado en el inciso 2º del artículo 11 del Decreto 2331 de 1998, señaló las condiciones a cumplir por los interesados en acceder a la línea de crédito ya mencionada.
Ellas son, según el artículo 2º de la Resolución, las siguientes:
a) Que los créditos hipotecarios hayan sido otorgados para la financiación de vivienda;
b) Que a 31 de octubre de 1998 el deudor se encontrara al día en el pago de tales obligaciones;
c) Que a la misma fecha el saldo del crédito no excediera de 5.000 UPAC o su equivalente en moneda legal, es decir la cantidad de sesenta y nueve millones doscientos quince mil ochocientos pesos ($69.215.800);
d) Que el saldo de la obligación hipotecaria se hubiera incrementado en un porcentaje igual o superior al 20% entre el 16 de noviembre de 1997 y el 16 de noviembre de 1998. Además, tal como lo había dispuesto el artículo 3º del decreto 2386 de 1998, ordenó que para calcular el incremento en el saldo de la deuda se tendrían en cuenta los abonos a capital realizados durante dicho período.
Por su parte el artículo 3º de la misma resolución, en el literal d), dispuso que "el monto máximo de los créditos será el incremento del saldo de la deuda entre el 16 de noviembre de 1997 y el 16 de noviembre de 1998, sin que el monto a financiar sea superior al 20% del saldo de la deuda al 16 de noviembre de 1997".
Ahora bien, el artículo 4º Ibídem señaló las fechas para presentar la solicitud de préstamo, a la cual debe acompañarse una certificación suscrita por un representante legal del establecimiento de crédito "(...) mediante la cual acredite que el deudor es elegible para acceder al crédito del Fondo. Dicha certificación deberá indicar además; a) el incremento del crédito durante el período comprendido entre el 16 de noviembre de 1997 v el 16 de noviembre de 1998; b) los abonos a capital realizados durante el período comprendido entre el 16 de noviembre de 1997 y el 16 de noviembre de 1998; c) el saldo del crédito al 16 de noviembre de 1997 y el saldo del crédito al 16 de noviembre de 1998 (...)" (resalta la Sala).
Posteriormente, el 9 de diciembre de 1998 la Superintendente Bancaria libró la Carta Circular 148 de 1998, dirigida a los representantes legales de los establecimientos de crédito, relacionada con los préstamos a deudores individuales de créditos hipotecarios para vivienda, con el fin de dar aplicación, entre otros artículos, al 11 del decreto 2331 de 1998 y al efecto ordenó enviar a los deudores "(...) una comunicación en la cual se les indique si cumplen los requisitos establecidos en dichos artículos - del Decreto 2331 para obtener los correspondientes créditos y las condiciones que estos tendrán".
Como el alivio previsto en el Decreto Legislativo 2331, para los deudores de créditos individuales hipotecarios que se encontraban al día para el 31 de octubre de 1998, impone que el saldo de la deuda a ésta fecha no excediera da 5.000 UPAC "o su equivalente en moneda legal" y que se hubiera incrementado en un porcentaje igual a superior al 20% en el período anual ya determinado, la Carta Circular señala el procedimiento para establecer la elegibilidad para el otorgamiento de créditos de FOGAFIN, conforme a las condiciones señaladas.
De otro lado, como se dejó señalado, los respectivos representantes legales de los establecimientos de crédito debían remitir a más tardar el 29 de marzo de 1999, junto con la solicitud del crédito, una certificación de elegibilidad del deudor hipotecario cuyo préstamo fue pactado en moneda legal colombiana, para obtener crédito de FOGAFIN, la cual debe contener la información señalada en el artículo 4º de la Resolución 003 de 1998 de FOGAFIN, en concordancia con el artículo 11 del Decreto 2331 del mismo año, ya reseñada.
La Carta Circular 006 de 1999 _ cumpliendo cabalmente el marco normativo analizado -, en su contenido se limita establecer el procedimiento de conversión de las unidades de poder adquisitivo constante UPAC, así como las demás operaciones tendientes al cálculo _ por los establecimientos de crédito _ del incremento del saldo de la deuda en el período referido, con el fin de determinar cuáles créditos hipotecarios al día cumplen las condiciones de elegibilidad para obtener préstamo de FOGAFIN.
Es así como en el párrafo primero señala el período dentro del cual debe calcularse el incremento, el que está comprendido entre la fecha de entrada en vigencia del decreto 2331 de 1998 (artículo 11, inciso 3º) _ esto es el 16 de noviembre de 1998 _ y el 16 de noviembre de 1997, pues según el inciso primero ibídem, el aumento debe calcularse durante los 12 meses anteriores a la vigencia del decreto. A este período aluden los artículos 2º y 4º de la Resolución 003 de 1998.
Los valores de las unidades de poder adquisitivo constante suministrados en la Carta Circular _ numerales 1º y 2º - para efectos de la conversión de los saldos en pesos, fueron verificados mediante información solicitada a la Dirección de Líneas Externas y Cartera del Banco de la República (F. 20 y 21); para el 16 de noviembre de 1997 la UPAC valía 11.343,65 y para el 17 de noviembre de 1998, 13.834,22. (Art. 4º Resolución 003 de 1998).
Tomando como base los valores del UPAC en los extremos de las fechas indicadas, la Carta Circular señala las operaciones aritméticas necesarias para determinar los saldos de la deuda; la diferencia en unidades resultante de tales operaciones se multiplica por el valor promedio del UPAC en el período comprendido entre el 16 de noviembre de 1997 y el 16 de noviembre de 1998 - $12.446.02 -, este valor final será el de los abonos a capital para los créditos pactados en pesos.
Con el fin de calcular el incremento de la deuda, la Carta Circular prevé que a los abonos a capital calculados en la forma indicada se les suma el saldo de la deuda a 16 de diciembre de 1998 y los abonos a capital extraordinarios. De este resultado se resta el saldo a noviembre 16 de 1997; su producto se divide por el saldo de la deuda a la misma fecha y el resultado permitirá establecer si se cumple el porcentaje de incremento de la deuda, igual o superior al 20% a que se refiere el artículo 11 del Decreto 2331 de 1998, para efectos de establecer la elegibilidad de créditos de FOGAFIN.
El anterior examen es suficiente para concluir que la Carta Circular 006 de 1999 se ajusta a la preceptiva superior que reglamenta la materia. Por no existir objeción alguna con base en razones de forma o de fondo, se declarará que tal acto se encuentra ajustado a las normas que han sido analizadas».
SALVAMENTO DE VOTO DEL DR. DANIEL MANRIQUE GUZMÁN.
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