Créditos Hipotecarios. Deudores Hipotecarios 

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Daniel Manrique Guzmán. Sentencia del 26 de enero de 1999. Expediente No. CA-010. 

SÍNTESIS: Control de Legalidad de las Resoluciones Nos. 003, 004 y 005 de 1998, expedidas por la Junta Directiva de FOGAFIN. Alivio deudores hipotecarios. Competencia de Fogafin. Extralimitación de facultades. Improcedencia de constitución de hipotecas adicionales. Improcedencia de cesión de hipotecas a Fogafin. Avalúo de inmuebles, extralimitación de Fogafin. Conocimiento del control de legalidad. 

[§ 0009] «ANTECEDENTES

Por la primera de las indicadas Resoluciones, la Junta Directiva del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, que dice obrar en uso de atribuciones legales y, en particular, de las que le confieren los artículos 11, 12, 13 y 14 del Decreto Legislativo 2331 de 1998, estableció "las líneas de crédito de que tratan los artículos 11, 12, 13 y 14 del Decreto 2331 de 1998 y el artículo 3° del decreto 2386 del 24 de noviembre de 1998".

Por la segunda y la tercera de las citadas Resoluciones, se hicieron algunas enmiendas de texto y se modificaron dos artículos de la Resolución No. 003 de 1998, respectivamente.

El articulado de las resoluciones sometidas a control y su respectiva concordancia con las normas que se dicen desarrolladas, es el siguiente: 

"RESOLUCIÓN No. 003 

CAPÍTULO PRIMERO  

CRÉDITOS A DEUDORES HIPOTECARIOS AL DÍA  

ARTÍCULO PRIMERO: Establécese una línea de crédito en el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras con destino al otorgamiento de préstamos a los deudores individuales de créditos hipotecarios para la financiación de vivienda que se encuentren al día, con el objeto de aliviar el incremento de sus obligaciones frente a los establecimientos de crédito. (art. 11, inc. 1°, D. L. 2331 de 1998)

ARTICULO SEGUNDO: los deudores individuales de créditos hipotecarios indicados en el artículo antecedente interesados en acceder a la línea de crédito creada por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras deberán cumplir las siguientes condiciones:

a) Que sus créditos hipotecarios hayan sido otorgados para la financiación de vivienda. (art. 11, inc. 1°, D. L. 2331 de 1998) "b. Que a 31 de octubre de 1998 se encontraran al día en el pago de sus obligaciones por concepto del crédito hipotecario. (art. 11, inc. 1°, D. L. 2331 de 1998)

b) Que a 31 de octubre de 1998 se encontraran al día en el pago de sus obligaciones por concepto del crédito hipotecario. /art. 11, inc. 1º, D.L. 2331 de 1998)

c) Que a 31 de octubre de 1998 el saldo de su crédito hipotecario no, excediera de 5.000 UPAC o de su equivalente en moneda legal, es decir la cantidad de sesenta y nueve millones doscientos quince mil ochocientos pesos ($69.215.800). (art. 11, inc. 1°, D. L. 2331 de 1998)

d) Que el saldo de su obligación hipotecaria se hubiere incrementado en un porcentaje igual o superior al 20% entre el 16 de noviembre de 1997 y el 16 de noviembre de 1998. Para calcular el incremento en el saldo de la deuda se tendrán en cuenta los abonos a capital realizados durante dicho período. (art. 3°, D. R. 2386 de 1998)

e) Presentar ante el establecimiento de crédito la solicitud de préstamo en la cual deberá realizar las siguientes manifestaciones:

1. Que hace constar expresamente que no ha accedido a ningún crédito de alguna de las líneas creadas mediante esta resolución, ni presentará posteriormente una solicitud en tal sentido; 2. Que conoce y acepta que el producto del crédito será entregado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras directamente al establecimiento de crédito. (art. 11, inc. 2°, D. L. 2331 de 1998)

PARÁGRAFO. Los préstamos de que trata el artículo primero de la presente resolución, sólo podrán ser solicitados para una obligación hipotecaria para la financiación de vivienda por deudor. (art. 11, inc. 3°, D. L. 2331 de 1998)

ARTÍCULO TERCERO: Los préstamos con cargo a la línea de crédito establecida en el artículo primero de esta resolución tendrán las siguientes condiciones:

a) Plazo: El plazo del crédito será igual al término que reste para el vencimiento de la obligación hipotecaria adquirida con el establecimiento de crédito sin exceder de diez (10) años. (art. 11, inc. 2°, D. L. 2331 de 1998, conc. art. 13, inc. 1°, ib.)

b) Tasa de Interés: La tasa de interés de los créditos será equivalente a la corrección monetaria. Para los créditos de vivienda de interés social será equivalente a la corrección monetaria menos 5 puntos. (art. 11, inc. 2°, D. L. 2331 de 1998, conc. art. 13, inc. 1°, ib.)

c) Amortización: La amortización de los créditos se efectuará en las mismas condiciones en que deba atenderse la obligación con el establecimiento de crédito. (art. 11, inc. 2°, D. L. 2331 de 1998)

d) Monto: El monto máximo de los créditos será el incremento del saldo de la deuda entre el 16 de noviembre de 1997 y el 16 de noviembre de 1998, sin que el monto a financiar sea superior al 20% del saldo de la deuda al 16 de noviembre de 1997. (art. 11, inc. 2°, D. L. 2331 de 1998)

e) Garantías: El deudor constituirá hipoteca a favor del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, sobre el inmueble que garantiza la obligación hipotecaria adquirida con el establecimiento de crédito. (art. 11, D. L. 2331 de 1998)

ARTÍCULO CUARTO. La solicitud de préstamo deberá ser presentada por el establecimiento de crédito, dentro de los noventa (90) días hábiles siguientes al 16 de noviembre de 1998, es decir a más tardar el día 29 de marzo de 1999, mediante comunicación dirigida al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, junto con una certificación suscrita por un representante legal mediante la cual acredite que el deudor es elegible para acceder al crédito del Fondo. Dicha certificación deberá indicar además: a) el incremento del crédito durante el período comprendido entre el 16 de noviembre de 1997 y el 16 de noviembre de 1998; b) los abonos a capital realizados durante el período comprendido entre el 16 de noviembre de 1997 y el 16 de noviembre de 1998; c) el saldo del crédito al 16 de noviembre de 1997 y el saldo del crédito al 16 de noviembre de 1998; d) que el deudor presentó la documentación a la que hace referencia el artículo segundo de la presente resolución. (art. 11, incs. 2° y 3°, D. L. 2331 de 1998)

ARTÍCULO QUINTO: El deudor individual de crédito hipotecario para vivienda deberá suscribir ante el establecimiento de crédito un pagaré a favor del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras en el cual se instrumenten las obligaciones contraídas para con éste último. (art. 11, inc. 2°, D. L. 2331 de 1998)

ARTÍCULO SEXTO. El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras entregará directamente al establecimiento de crédito el producto de los préstamos a que se refiere el artículo primero de la presente resolución, con el fin de que sea abonado al saldo de la obligación del deudor de crédito individual hipotecario mediante la entrega de un título emitido por el mismo Fondo, cuyas características serán las siguientes: a. Plazo: será igual al determinado para el crédito que se otorgue con cargo a la línea establecida por el artículo primero de la presente resolución; b. Tasa de interés: será equivalente a la corrección monetaria incrementada en 13 puntos; c. Las demás condiciones que determine el reglamento de emisión y colocación de los títulos. (art. 11, inc. 2° y último, D. L. 2331 de 1998)

ARTÍCULO SÉPTIMO: El establecimiento de crédito deberá obtener la modificación de las pólizas de seguros, de manera tal que las coberturas que amparan al deudor y al inmueble acrediten al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras como beneficiario de las mismas. (art. 11, inc. 2°, D. L. 2331 de 1998)

ARTÍCULO OCTAVO: En el evento en que el deudor incurra en mora respecto de las obligaciones derivadas del crédito individual hipotecario para vivienda o del préstamo otorgado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, se acelerará el plazo pactado en el pagaré suscrito a favor de este último. Para el cobro de la obligación, el establecimiento de crédito actuará como mandatario del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras de conformidad con los términos en los cuales se confiera el contrato de mandato. (art. 11, inc. 4°, D. L. 2331 de 1998)  

CAPÍTULO SEGUNDO  

PRESTAMOS A DEUDORES INDIVIDUALES DE CREDITOS HIPOTECARIOS PARA VIVIENDA, QUE SE ENCUENTREN EN MORA  

ARTICULO NOVENO: Establécese una línea de crédito en el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras con destino al otorgamiento de préstamos a los deudores individuales de créditos hipotecarios para la financiación de vivienda que se encuentren en mora, con el fin de facilitar la normalización de sus obligaciones frente al establecimiento de crédito. (art. 12, D. L. 2331 de 1998)

ARTÍCULO DÉCIMO: Los deudores individuales de créditos hipotecarios para vivienda indicados en el artículo antecedente interesados en acceder a la línea de crédito establecida por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras deberán cumplir las siguientes condiciones:

a) Que sus créditos hipotecarios hayan sido otorgados para la financiación de vivienda. (art. 12, D. L. 2331 de 1998)

b) Que al 16 de noviembre de 1998 su obligación se encontrara en mora por un período no superior a tres (3) meses. (art. 12, lit. b), D. L. 2331 de 1998)  

c) Que al 16 de noviembre de 1998 el saldo de su crédito hipotecario no excediera de 5.000 UPAC, o de su equivalente en moneda legal, es decir de la cantidad de Sesenta y Nueve Millones Doscientos Quince Mil Ochocientos Pesos ($69.215.800.oo). (art. 12, lit. a), D. L. 2331 de 1998)

d) Que el deudor no tenga otros créditos para la adquisición, remodelación, construcción o subdivisión de inmuebles garantizados con hipoteca. (art. 12, lit. c), D. L. 2331 de 1998)

e) Presentar ante el establecimiento de crédito la solicitud de préstamo, que deberá contener las siguientes manifestaciones: 1. Que hace constar expresamente que no ha accedido a ningún crédito de alguna de las líneas establecidas mediante esta resolución, ni presentará posteriormente otra solicitud en ese sentido; 2. Que conoce y acepta que el producto del crédito será entregado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras directamente al establecimiento de crédito; 3. Que hace constar expresamente que no es titular de otros créditos para la adquisición, remodelación, construcción o subdivisión de inmuebles garantizados con hipoteca. (art. 12, lit. d), D. L. 2331 de 1998, conc. art. 11, inc. 2°, ib.)

ARTÍCULO UNDÉCIMO: Los préstamos con cargo a la línea de crédito establecida en el artículo noveno de esta resolución tendrán las siguientes condiciones:

a) Plazo: El plazo del crédito será igual al término que reste para el vencimiento de la obligación hipotecaria adquirida con el establecimiento de crédito, sin exceder de diez (10) años. (art. 13, inc. 1°, D. L. 2331 de 1998)

b) Tasa de Interés: Para el año de 1999, la tasa de interés efectiva anual será equivalente a la de la inflación proyectada por el Banco de la República para dicho año (15%), incrementada en cinco (5) puntos. (art. 13, inc. 1°, D. L. 2331 de 1998)

Cuando se trate de créditos para vivienda de interés social, para el año de 1999 la tasa de interés efectiva anual será equivalente a la de la inflación proyectada por el Banco de la República para dicho año, es decir, el quince por ciento (15%). (art. 13, inc. 2°, D. L. 2331 de 1998)

Como quiera que las tasas de interés indicadas variarán anualmente de conformidad con la tasa de inflación que para cada año proyecte el Banco de la República, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras informará a los establecimientos de crédito, en el mes de diciembre de cada año, las aplicables a partir del mes de enero del siguiente año a los créditos otorgados con cargo a la línea establecida por el artículo noveno de la presente resolución.

c) Amortización: La amortización del crédito se efectuará en cuotas mensuales sucesivas con las mismas condiciones pactadas para el crédito individual hipotecario adquirido con el establecimiento de crédito. (art. 13, inc. 3°, D. L. 2331 de 1998)

d) Monto: El monto máximo del crédito será igual a la suma de las cuotas de capital, de la corrección monetaria y de los intereses causados durante un período de mora no superior a tres (3) meses. (art. 11, inc. 2°, D. L. 2331 de 1998)

e) Garantías: El establecimiento de crédito cederá a favor del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, en la proporción correspondiente al crédito otorgado por este último, la hipoteca constituida a favor de aquél por parte del deudor. (art. 13, inc. 3°, D. L. 2331 de 1998)  

ARTÍCULO DUODÉCIMO. La solicitud de préstamo deberá ser presentada por el establecimiento de crédito, dentro de los noventa (90) días hábiles siguientes al 16 de noviembre de 1998, es decir a más tardar el 29 de marzo de 1999, mediante comunicación dirigida al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, junto con una certificación suscrita por un representante legal en la cual se haga constar que el deudor es elegible para acceder al crédito del Fondo. Dicha certificación deberá indicar además: a) el número de cuotas en mora que la obligación presentaba al 16 de diciembre de 1998; b) el saldo del crédito hipotecario al 16 de noviembre de 1998; c) el valor total de las cuotas en mora, en el entendido de que no serán financiadas más de tres (3) cuotas; y d) que el deudor presentó la documentación a la que hace referencia el artículo décimo de la presente resolución. (art. 12, lit. d), D. L. 2331 de 1998, conc. art. 11, inc. 2°, ib.)

ARTÍCULO DECIMOTERCERO: El deudor hipotecario deberá suscribir ante el establecimiento de crédito un pagaré a favor del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras en el cual se instrumenten las obligaciones contraídas para con este último. (art. 11, inc. 2°, D. L. 2331 de 1998)

ARTÍCULO DECIMOCUARTO. El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras entregará al establecimiento de crédito el producto de los préstamos a que se refiere el Artículo Noveno de la presente Resolución, con el fin de que sea abonado a la obligación hipotecaria, mediante la entrega de un título emitido por el mismo Fondo, cuyas características serán las siguientes: a. Plazo: será igual al determinado para el crédito que se otorgue con cargo a esta línea; b. Tasa de interés: será igual a la aplicable al crédito que se otorgue con cargo a esta línea; c. Las demás condiciones que determine el reglamento de emisión y colocación de los títulos. (art. 11, inc. 2° y último, D. L. 2331 de 1998)

ARTÍCULO DECIMOQUINTO: El establecimiento de crédito deberá obtener la modificación de las pólizas de seguros, de manera tal que las coberturas que amparan al deudor y al inmueble acrediten al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras como beneficiario de las mismas. (art. 11, inc. 2°, D. L. 2331 de 1998)

ARTÍCULO DECIMOSEXTO: En el evento en que el deudor se coloque en mora nuevamente en las obligaciones derivadas del crédito hipotecario individual de vivienda, o incurra en mora respecto de las obligaciones derivadas del préstamo otorgado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, se acelerará el plazo pactado en el pagaré suscrito a favor de este último. Para el cobro de la obligación, el establecimiento de crédito actuará como mandatario del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras de conformidad con los términos en los cuales se suscriba el contrato de mandato. (art. 13, inc. 5°, D. L. 2331 de 1998)  

CAPÍTULO TERCERO  

CRÉDITOS A ENTIDADES FINANCIERAS ACEPTANTES DE DACIONES EN PAGO

ARTICULO DECIMOSÉPTIMO: Establécese una línea de crédito en el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras con destino al otorgamiento de préstamos a los establecimientos de crédito cuando reciban en dación en pago los inmuebles que garantizan los créditos individuales hipotecarios para la financiación de vivienda. (art. 14, inc. 1°, D. L. 2331 de 1998).

ARTÍCULO DECIMOCTAVO: Los establecimientos de crédito indicados en el artículo antecedente interesados en acceder a la línea de crédito establecida por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras deberán cumplir las siguientes condiciones:  

a) Que los créditos se hayan otorgado para la financiación de vivienda. (art. 14, inc. 1°, D. L. 2331 de 1998)

b) Que reciban los inmuebles que garantizan los créditos hipotecarios para vivienda a título de dación en pago, para cancelar la totalidad de dichas obligaciones hipotecarias. (art. 14, inc. 1°, D.L. 2331 de 1998)

c) Que el valor de las deudas hipotecarias supere el valor comercial de los inmuebles que se reciban como dación en pago. (art. 14, inc. 1°, D. L. 2331 de 1998)

d) Que como resultado de las daciones en pago y, una vez descontados los intereses moratorios de los créditos, los establecimientos de crédito deban registrar una pérdida. (art. 14, inc. 2°, D. L. 2331 de 1998)

e) Que las daciones en pago se efectúen dentro de los doce meses siguientes contados a partir del 16 de noviembre de 1998. (art. 14, inc. 1°, D. L. 2331 de 1998)

ARTÍCULO DECIMONOVENO: Los créditos que otorgue el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras de conformidad con lo previsto en el artículo decimoséptimo de la presente resolución tendrán las siguientes condiciones financieras:

"a) Plazo: El plazo del crédito será de diez (10) años. (art. 14, inc. 2°, D. L. 2331 de 1998)

b) Tasa de interés: La tasa de interés anual de los créditos será equivalente a la inflación proyectada por el Banco de la República para cada año adicionada cinco (5) puntos. De conformidad con lo anterior, para el año de 1999 dicha tasa será del 20% efectivo anual. (art. 14, inc. 2°, D. L. 2331 de 1998)

c) Amortización: La amortización de los créditos se efectuará en cuotas semestrales iguales que incluyan capital e intereses. (art. 14, inc. 2°, D.L. 2331 de 1998)

d) Monto: El monto de los créditos será igual al valor de la pérdida aceptada por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, la cual será el resultado de la diferencia entre el monto total del crédito hipotecario y el valor del avalúo del inmueble recibido como dación en pago, una vez descontados los intereses moratorios. (art. 14, inc. 2°, D. L. 2331 de 1998).

ARTÍCULO VIGÉSIMO. El establecimiento de crédito deberá presentar ante el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras la solicitud de crédito suscrita por un representante legal, que deberá estar acompañada de los siguientes documentos:

a) Avalúo comercial del inmueble realizado por una firma avaluadora inscrita en una lonja de propiedad raíz. (art. 11, inc. 2°, D. L. 2331 de 1998)

b) Certificación suscrita por un representante legal de la entidad en la cual haga constar: i) el monto en UPAC o su equivalente en moneda legal de la obligación hipotecaria cancelada en su totalidad con la dación en pago; ii) el monto de la pérdida registrada por el establecimiento de crédito con ocasión de la dación en pago aceptada; iii) la fecha de la dación en pago que no podrá ser anterior al 16 de noviembre de 1998 ni posterior al 16 de noviembre de 1999.

PARÁGRAFO. Para efectos de lo previsto en el literal a) del presente artículo, en ningún caso el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras aceptará avalúos comerciales de los inmuebles que hayan sido realizados por personas naturales o jurídicas relacionadas o vinculadas, directa o indirectamente, con el establecimiento de crédito solicitante del préstamo. (art. 11, inc. 2°, D. L. 2331 de 1998)  

ARTÍCULO VIGESIMOPRIMERO: Sin perjuicio del cumplimiento de las condiciones de acceso indicadas en el presente capítulo, el otorgamiento del crédito a que se refiere el artículo decimoséptimo de esta resolución estará sujeto a la aceptación, por parte el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, del avalúo presentado por el establecimiento de crédito. (art. 11, inc. 2°, D. L. 2331 de 1998)

ARTÍCULO VIGESIMOSEGUNDO: El establecimiento de crédito deberá suscribir un pagaré a favor del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. (art. 11, inc. 2°, D. L. 2331 de 1998)

ARTÍCULO VIGESIMOTERCERO. El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras entregará al establecimiento de crédito el producto del préstamo a que se refiere el artículo decimoséptimo de la presente resolución, mediante un título emitido por el mismo, cuyas características serán las siguientes: a. Plazo : cinco (5) años; b. Tasa de interés: DTF + cuatro (4) puntos; c. Las demás condiciones que determine el reglamento de emisión y colocación de los títulos. (art. 14 D. L. 2331 de 1998)  

CAPITULO TERCERO (sic)  

DISPOSICIONES COMUNES  

ARTÍCULO VIGESIMOCUARTO: Los establecimientos de crédito actuarán como mandatarios sin representación del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras en los procedimientos de recaudo, de entrega de recursos recaudados, de custodia de los documentos de crédito y de cobro de los préstamos a que se refieren los capítulos primero y segundo de esta resolución. Para tal efecto, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras suscribirá con cada establecimiento de crédito un contrato de mandato sin representación el cual contendrá los términos y condiciones necesarios para su ejecución. (arts. 11, inc. 4°, y 13, inc. 4°, D. L. 2331 de 1998)

ARTÍCULO VIGESIMOQUINTO: Los establecimientos de crédito que actúen como mandatarios del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, de conformidad con lo previsto en el artículo antecedente, asumirán los gastos que genere el cobro de los créditos establecidos en los capítulos primero y segundo de la presente resolución, en los cuales no medie un proceso judicial y, en consecuencia, no podrán trasladar los gastos referidos a los deudores. (art. 16, D. L. 2331 de 1998)

ARTÍCULO VIGESIMOSEXTO: Sin perjuicio de las sanciones previstas en las disposiciones legales pertinentes, cualquier inexactitud en la información suministrada por los establecimientos de crédito, o por los deudores hipotecarios de crédito de vivienda para la obtención de alguno de los préstamos de que trata la presente resolución, dará lugar a la aceleración del plazo pactado en el pagaré suscrito a favor del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. (art. 11, inc. 2°, D. L. 2331 de 1998)

ARTÍCULO VIGESIMOSEPTIMO: Esta Resolución rige a partir de la fecha de su expedición."  

"RESOLUCIÓN No. 004  

(Diciembre 3 de 1998)  

(...)

ARTÍCULO PRIMERO: El capítulo denominado "Disposiciones Comunes", conformado por los artículos vigesimocuarto al vigesimoséptimo quedará numerado como CAPÍTULO CUARTO.  

ARTÍCULO SEGUNDO: El literal a) del artículo duodécimo quedará así: "a) el número de cuotas en mora que la obligación presentaba al 16 de noviembre de 1998."

ARTÍCULO TERCERO: El literal c) del artículo segundo quedará así: "c. Que a 31 de octubre de 1998 el saldo de su crédito hipotecario no excediera de 5.000 UPAC o de su equivalente en moneda legal, es decir la cantidad de sesenta y ocho millones cuatrocientos cincuenta y nueve mil trescientos, cincuenta pesos ($68.459.350.oo)."

ARTÍCULO CUARTO: El literal c) del artículo décimo quedará así : "c. Que al 16 de noviembre de 1998 el saldo de su crédito hipotecario no excediera de 5.000 UPAC o de su equivalente en moneda legal, es decir la cantidad de sesenta y nueve millones ciento setenta y un mil cien pesos ($69.171.100.oo)."

ARTICULO QUINTO: Las demás disposiciones de la Resolución 003 del 25 de noviembre de 1998 continúan vigentes.

ARTICULO SEXTO: Esta Resolución rige a partir de la fecha de su expedición.

(...)".

"RESOLUCIÓN No. 005  

(Diciembre 17 de 1998)  

Por medio de la cual se modifica la Resolución 003 de Noviembre 25 de 1998

(...)

ARTICULO PRIMERO: El parágrafo del artículo segundo de la Resolución 003 de Noviembre 25 de 1998, se denominará "PARÁGRAFO PRIMERO".

ARTICULO SEGUNDO: Adicionar un parágrafo al artículo segundo de la Resolución 003 de Noviembre 25 de 1998, el cual quedará así: "PARÁGRAFO SEGUNDO: Para efectos de lo previsto en el presente artículo, se consideran al día las obligaciones hipotecarias para financiación de vivienda que al 31 de octubre de 1998 se encontraran calificadas en la categoría A por el respectivo establecimiento de crédito, con sujeción a las disposiciones legales vigentes.

ARTICULO TERCERO: El literal e) del artículo tercero de la Resolución 003 de Noviembre 25 de 1998 quedará así: "e. Garantías: Con el fin de que los establecimientos de crédito puedan dar cumplimiento a la obligación establecida en el inciso cuarto del artículo 11 de decreto 2331 de 1998, éstos cederán a favor del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, en la proporción correspondiente a cada crédito otorgado por este último, las hipotecas constituidas a favor de aquéllos por parte de sus deudores.

ARTICULO CUARTO: Las demás disposiciones de la Resolución 003 del 25 de noviembre de 1998 continúan vigentes.

ARTICULO QUINTO: Esta Resolución rige a partir de la fecha de su expedición.

(...)"

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Mediante el Decreto No. 2330 de Noviembre 16 de 1998, el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución y en desarrollo de lo previsto por la Ley 137 de 1994, declaró el estado de emergencia económica y social.

En desarrollo de dicho Decreto, el mismo Gobierno expidió el Decreto Legislativo No. 2331 de Noviembre 16 de 1998, "Por el cual se dictan medidas tendientes a resolver la situación de los sectores financieros y cooperativo, aliviar la situación de los deudores por créditos de vivienda y de los ahorradores de las entidades cooperativas en liquidación, mediante la creación de mecanismos institucionales y de financiación y la adopción de disposiciones complementarias". A su vez este Decreto fue reglamentado parcialmente por el decreto 2386 de 1998.

Aunque la Corte Constitucional aún no se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de los decretos de emergencia, ésta Corporación está facultada por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 para adelantar el trámite del Control de Legalidad, sin perjuicio de la decisión que adopte la Corte Constitucional, a la cual habrá de estarse.

Lo propio ha de decirse en relación con el Decreto Reglamentario 2386 de 1998, el cual en la actualidad se halla sometido a control a cuya decisión, de otra índole, también quedará supeditado el control adelantado en esta sede.

Cabe precisar, previamente, que el Magistrado Ponente con auto de 9 de diciembre de 1998, dispuso oficiar al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras para que remitiera los antecedentes de los actos administrativos sometidos a Control de Legalidad, habiéndose respondido por el Fondo con oficio de 22 de diciembre subsiguiente, que anexó, a título de antecedentes, copias informales de las resoluciones sometidas al Control de Legalidad, sin que se hubiera dado explicación adicional alguna. 

1. Competencia del Consejo de Estado

La Sala Plena de esta Corporación, de acuerdo con los artículos 20 y 37 ord. 2°, de la ley 137 de 1994, es competente para conocer del control de legalidad impetrado, en cuanto las Resoluciones sometidas a éste se expidieron por autoridad nacional y contienen medidas de carácter general, dictadas en ejercicio de función administrativa y en desarrollo del decreto legislativo 2331 de 16 de noviembre de 1998. 

2. Competencia de FOGAFIN

En principio, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras "FOGAFIN", se halla expresamente autorizado, en especial por los artículos 11 a 14 del Decreto Legislativo 2331 de 1998, para crear líneas de crédito destinada a deudores de créditos individuales hipotecarios otorgados para la financiación de vivienda, y para establecer los requisitos de los préstamos que se otorguen con cargo a dicha línea, en los términos y condiciones del mismo articulado.

Para ejercer el respectivo Control de Legalidad es necesario confrontar los textos de las Resoluciones en cuestión con el Decreto 2331 de 1998, con miras a determinar el correcto ejercicio de las facultades o el exceso en el mismo por parte de FOGAFIN al expedir las citadas Resoluciones objeto de control de legalidad en esta oportunidad. 

3. Control de legalidad

Con el propósito de facilitar la confrontación de las resoluciones con los decretos que les sirven de fundamento, al transcribir dichos actos se destacó entre paréntesis las normas del Decreto 2331 de 1998 cuyas facultades desarrollan los actos objeto del Control de Legalidad.

Examinadas y concordadas en detalle las diversas disposiciones de las resoluciones sujetas a control de legalidad, la Sala advierte la sujeción, en general, de éstas a las normas contenidas en el Decreto 2331 de 1998.

En efecto, en los cuatro capítulos de la primera de las examinadas Resoluciones, a saber, "Créditos a deudores hipotecarios al día", "Préstamos a deudores individuales de créditos hipotecarios para vivienda, que se encuentren en mora", "Créditos a entidades financieras aceptantes de daciones en pago" y "Disposiciones Comunes", el respectivo articulado desarrolla los aspectos concernientes a creación de la línea de crédito en el Fondo, objeto y destinatarios de ésta, condiciones y requisitos de acceso a la misma y metodología u operatividad del mecanismo crediticio, siguiendo los lineamientos del Decreto Legislativo y su reglamentario, por lo que, en principio, como ya se dijo, los actos administrativos materia de análisis se acomodan a las normas a que debían sujetarse.

No obstante lo anterior, la Sala ocupará su atención en el análisis particular de la legalidad de los literales e) de los artículos 3° y 11, 20 literal a) y 23 de la Resolución No. 003 de 1998, cuya conformidad con las normas que dice desarrollar no se observa. Por otra parte, también se analizarán los artículos 27 de la Resolución No. 003 de 1998, 6° de la Resolución No. 004 de 1998 y 5° de la Resolución No. 005 de 1998, disposiciones que a juicio de la Sala, tampoco se ajustan a derecho.

a) El literal e) del artículo 3° de la citada Resolución establece en punto a las garantías que "El deudor constituirá hipoteca a favor del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, sobre el inmueble que garantiza la obligación hipotecaria adquirida con el establecimiento de crédito."

De la transcripción del texto se deduce claramente que la Junta Directiva del Fondo establece en él una exigencia, la constitución de nueva garantía hipotecaria, que no se halla consagrada en la norma superior. Si bien es cierto que el artículo 11 inc. 2° del Decreto 2331 de 1998 dispone que "Las condiciones de los créditos que se otorguen con cargo a la línea serán establecidas por la Junta Directiva del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras", lo que daría a entender que dicha Junta podría determinar ad-libitum tales condiciones, no lo es menos que a pesar de lo anterior el propio Decreto 2331 de 1998 se encargó de señalar en forma nimia dichas condiciones, como puede deducirse de la lectura integral de los artículos 11 a 17.

Dentro de esas condiciones para los créditos a que se refiere al artículo 11, ni en general para ninguna de las operaciones contempladas en el Capítulo Segundo del Decreto 2331 de 1998, se exigió la constitución de hipotecas adicionales para garantizar las operaciones que reglamenta, bajo el sugestivo epígrafe de "Normas de alivio a los deudores hipotecarios". Por el contrario, el citado Decreto 2331 de 1998 en el artículo 13 inc. 3°, único texto relativo a las "garantías", estableció expresamente para una situación de financiamiento más compleja, como lo es la relativa a los deudores en mora, que los créditos a ellos otorgados "quedarán amparados con la garantía hipotecaria constituida por el deudor a favor de la entidad de crédito, en los mismos términos en que se ampara el crédito a favor de esta última".

De acuerdo con lo anterior, si para el deudor en mora se exige sólo esta garantía para aliviar su situación, no se encuentra razón alguna para que en relación con el deudor que ha cumplido oportuna y cabalmente con sus obligaciones se establezca una especie de capitis diminutio y se le exija la constitución de una nueva garantía con los costos e incomodidades que ello apareja, y sobre todo sin fundamento legal para ello, motivo que determina que la Sala proceda a declarar que dicha norma no se encuentra ajustada a derecho.

El literal e) del artículo 3° de la Resolución No. 003 de Noviembre 25 de 1998, que como ya se dijo no se ajusta a derecho, fue sustituido a través del artículo 3° de la Resolución No. 005 de diciembre 17 de 1998 (que fue enviada con posterioridad y tal vez con el fin de atenuar el ostensible exceso en que incurrió la Junta Directiva del Fondo) el cual estableció que "Con el fin de que los establecimientos de crédito puedan dar cumplimiento a la obligación establecida en el inciso 4° del artículo 11 del Decreto 2331 de 1998, éstos cederán a favor del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, en la proporción correspondiente a cada crédito otorgado por este último, las hipotecas constituidas a favor de aquéllos por parte de sus deudores". Al respecto se observa que se trata de la cesión de "hipotecas", aspecto que parece dar a entender que se insiste en la constitución de la hipoteca a que se refería el literal sustituido, sin que el Decreto 2331 de 1998 hubiera facultado para ello toda vez que, se insiste, la única alusión a la garantía hipotecaria que respalda los créditos otorgados en desarrollo del Capítulo Segundo del Decreto 2331 de 1998 es la contenida en el inciso 3° del artículo 13 del mismo, aspecto que a juicio de la Sala determina un exceso en el ejercicio de la facultad por parte de la Junta Directiva de FOGAFIN, por lo que en consecuencia, se procederá igualmente a declarar que el artículo 3° de la Resolución No. 005 de diciembre 17 de 1998 no se ajusta a derecho.

Adicionalmente otro motivo que determina el exceso en que incurrió el Fondo respecto del mencionado artículo 3° de la Resolución No. 005 de 1998, lo constituye la cesión de las hipotecas a FOGAFIN, ya que como lo ordena el inciso 4° del artículo 11 del Decreto 2331 de 1998 que dice reglamentar, es a la entidad financiera, como mandataria del Fondo, a quien en el evento de la mora del deudor le corresponde adelantar el proceso de ejecución, sin que se refiera para nada a la aludida cesión, que dicho sea de paso, dificultaría en grado sumo el cobro, pues la entidad financiera no estaría legitimada para ejercer la acción hipotecaria respecto de la parte cedida de la garantía.

Resulta evidente también el exceso en el ejercicio de la facultad conferida a la Junta de FOGAFIN, cuando en el literal que se analiza se obliga al acreedor inicial a renunciar parcialmente a la garantía constituida en su favor por el deudor, sin que el Decreto 2331 la hubiese facultado para ello y en contravía de lo prevenido en el artículo 58 de la Constitución Política.

b) El literal e) del artículo 11 de la Resolución 003 de 1998 establece que "El establecimiento de crédito cederá a favor del Fondo de Garantías de Instituciones Financiaras, en la proporción correspondiente al crédito otorgado por este último, la hipoteca constituida a favor de aquel por parte del deudor".

De la lectura del citado literal y de las normas del Capítulo Segundo del Decreto 2331 de 1998 se deduce sin mayor esfuerzo que la Resolución edifica la institución de la cesión de hipotecas sin estar expresamente autorizada por la normas superiores y contrariando su letra y espíritu.

En efecto, contraría la letra cuando consagra una exigencia no contemplada en el Decreto 2331 de 1998, con lo cual además de violarlo, vulneraría el artículo 84 de la Constitución; y desconoce su espíritu, pues el Decreto 2331 y la misma Resolución 003 de 1998 disponen que la entidad financiera esta encargada de adelantar el cobro en su propio nombre y en el del FOGAFIN, mientras que la norma en cuestión ordena la cesión parcial de la garantía, situación que a no dudarlo, le impide el cumplimiento de la labor de cobro en la parte correspondiente al FOGAFIN, ya que como lo establece el inciso 3° del artículo 13 del Decreto 2331 de 1998, la garantía inicial constituida por el deudor a favor del establecimiento de crédito es la única exigida por la norma superior. Por lo anterior, siendo el titular de esta garantía el establecimiento de crédito, este se halla legitimado para hacerla efectiva sin necesidad de cesión alguna que, se insiste, dificultaría la gestión.

Además, como se indicó en el acápite anterior, la obligación impuesta al acreedor de renunciar parcialmente a su garantía no está, ni podía estar, consagrada en el Decreto 2331 de 1998, con lo cual además de violarlo, se quebranta el artículo 58 de la Constitución Política.

Por las razones expuestas, la Sala igualmente procederá a declarar no ajustado a derecho el citado literal e) del artículo 11 de la Resolución No. 003 de 1998.

c) El literal a) del artículo 20 de la Resolución No. 003 de 1998. Respecto de este literal aparece clara la extralimitación hecha por FOGAFIN, pues mientras que el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998 hace referencia a los "avalúos comerciales aceptados por dicha entidad" el Fondo, al ejercer la facultad, conferida, exige que tal avalúo sea realizado por una firma avaluadora inscrita en una lonja de propiedad raíz, creando con ello un privilegio en favor de esta entidad que no fue previsto en la citada norma superior. d. El artículo 23 de la Resolución No. 003 de 1998 desconoce la disposición contenida en el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998, toda vez que dicho artículo de la Resolución en el literal a), establece un plazo de 10 años que el artículo 23 de la Resolución reduce a 5 años; en el literal b) cuando se señala la tasa de interés que el Decreto Legislativo estableció como tal el equivalente a la inflación proyectada más cinco (5) puntos, en tanto que la Resolución en dicho literal prevé un interés equivalente al DTF más cuatro (4) puntos, desconociendo así la norma superior y, finalmente, el literal c), al delegar al reglamento de emisión y colocación de los títulos la facultad que el Decreto le concedió a la Junta del Fondo, también se extralimitó al obrar sin facultad para ello, toda vez que tal facultad no puede entenderse ínsita dentro de lo prevenido en el artículo 11 del Decreto 2331 de 1998.

Por su parte, los artículos 27 de la Resolución No. 003 de 1998, 6° de la Resolución No. 004 de 1998 y 5° de la Resolución No. 005 de 1998, establecen que dichos actos rigen a partir de su "expedición", lo cual desconoce lo establecido en materia de publicidad de los actos administrativos por los artículos 8° de la Ley 57 de 1985 y 95 del Decreto 2150 de 1995, de conformidad con los cuales dichos actos sólo regirán después de la fecha de su "publicación", motivo por el cual las citadas disposiciones expedidas por FOGAFIN se declararán no ajustadas a derecho.

En relación con las demás normas contenidas en las Resoluciones objeto de control de legalidad, se declarará que las mismas se encuentran ajustadas a las normas superiores contenidas en el Decreto Legislativo 2331 de 1998. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 

RESUELVE: 

Declarar no ajustados a derecho los artículos 3° lit. e), 11 lit. e), 20 lit. a), 23 y 27 de la Resolución No. 003 de noviembre 25 de 1998, 6° de la Resolución 004 de 1998 y 3° y 5° de la Resolución No. 005 de diciembre 17 de 1998.

Declarar que las demás normas contenidas en las Resoluciones objeto de control de legalidad, se encuentran ajustadas a las normas superiores contenidas en el Decreto Legislativo 2331 de 1998».