Bono Pensional

Corte Constitucional. M. P. José Gregorio Hernández Galindo. Sentencia T-630 del 30 de agosto de 1999. Expediente No. T-214555.

SINTESIS: Vulneración de derechos fundamentales cuando no se define con prontitud el pago del bono pensional. Error en la apreciación por parte del juez de conocimiento. Improcedencia de la acción de cumplimiento para lograr decisiones que impliquen gastos. 

[§ 0051] «2. Vulneración de derechos fundamentales cuando no se define con prontitud el pago del bono pensional  

De acuerdo con el material que obra en el expediente, el Seguro Social no ha podido reconocer y pagar la pensión de jubilación a que tiene derecho el actor, por cuanto no se efectuó el pago total del bono pensional, requisito previo contemplado en los artículos 17 y 44 del Decreto 1748 de 1995, modificados por los artículos 6 y 13 del Decreto 1474 de 1997. 

Sin embargo, es oportuno advertir que en el presente asunto la última entidad a la cual prestó sus servicios el demandante efectuó un desembolso parcial del bono pensional, siguiendo para el cálculo de su liquidación las instrucciones que al respecto le indicara la Oficina de Pensiones del Seguro Social. 

Cabe recordar que en varios fallos proferidos por esta Corporación se ha admitido que la acción de tutela es procedente para reclamar la remisión de los bonos pensionales, y de esta manera obtener el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, jurisprudencia que se reiterará en este caso, sin que se modifique por el hecho de haberse efectuado un pago parcial, pues de todas maneras subsiste la vulneración de los derechos del accionante. 

Al respecto es oportuno reiterar lo expuesto en algunos fallos de tutela: 

"Significa lo anterior que, una persona que desea obtener su pensión de jubilación puede acudir a la tutela para reclamar la remisión de los bonos pensionales a la entidad que le va a decretar la prestación". (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-241 del 21 de mayo de 1998. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero). 

"(...) una persona que desea obtener su pensión de jubilación puede acudir a la tutela para reclamar la remisión de los bonos pensionales a la entidad que le va decretar la pensión. Se reitera entonces lo allí dispuesto y se ordenará en consecuencia, que el (…), liquide y ponga a disposición del ISS el dinero correspondiente al bono pensional necesario para el trámite de la pensión de jubilación que se adelanta en dicha entidad". (Corte Constitucional. Sentencia T-549 del 1 de octubre de 1998. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa). 

La Sala encuentra que en esta oportunidad el asunto se enmarca, a diferencia de los fallados en las sentencias antes mencionadas, en el conflicto por el reconocimiento de la totalidad de las cuotas partes para lograr el cubrimiento de la totalidad del bono pensional. 

Es decir, el perjuicio que se ocasionó al actor por el hecho de que la última de las entidades empleadoras efectuara el pago de su cuota parte, sin haber realizado previamente el cobro de las respectivas cuotas a las otras dos empleadoras.  Con base en el material probatorio, se observa que la Alcaldía Municipal de Chía tenía - de acuerdo con las instrucciones de la Oficina de Pensiones del Seguro Social - hasta el 15 de octubre de 1998 para efectuar la cancelación del bono pensional de (…). Sin embargo, la consignación de la cuota parte se efectuó el 8 de octubre de 1998. 

Aunque el Alcalde haya buscado evitar que se le imputara a su Administración el pago de la pensión o, en su defecto, el de intereses en caso de retardo en el pago de la totalidad del bono, vulneró los derechos del accionante al no efectuar completa la liquidación y consignación de lo correspondiente al bono pensional, actitud que se esperaba de él según las normas legales vigentes. 

Así mismo se observa que el requerimiento formulado a las anteriores entidades empleadoras del actor - Gobernación de Antioquia y Congreso de la República- se efectuó el 15 de enero de 1999, es decir, casi tres meses después de la consignación parcial del bono pensional. 

Es decir, la conducta del accionado no se ajustó a lo ordenado por los decretos 1748 de 1995 y 1474 de 1997, ya que antes de haber expedido y consignado lo que, según sus cálculos, le correspondía cancelar por concepto de su cuota parte, debió haber informado a las otras dos entidades cuotapartistas para que, previamente a que concurrieran con sus respectivas obligaciones, validaran o negaran los tiempos laborados por el actor y, una vez que se hubiese obtenido respuesta de dichos periodos laborados, las entidades concurrirían a pagar su correspondiente cuota parte y la (…), como última entidad empleadora, reconocería y expediría la totalidad del bono pensional. 

Precisamente para evitar - según lo esgrimido por el demandado en uno de los escritos allegados al expediente - que la Administración del (…) comprometiera su presupuesto sin tener el respaldo de una posible redención económica a cargo de terceros, precisamente debió esperar la respuesta de las entidades cuotapartistas - Gobernación de Antioquia y Congreso de la República - antes de proceder al pago parcial del bono. Una vez tuviera las respuestas respectivas acerca de lo que a cada una de las empleadoras correspondía liquidar, sí procedería a expedir la Resolución mediante la cual se reconoce la totalidad del bono pensional. 

La Sala considera que el conflicto suscitado entre las empleadoras del actor por la forma y redención de sus cuotas partes no es asunto de análisis en la presente instancia de revisión, ya que esta materia debe ser objeto de estudio por parte de la jurisdicción competente. 

Tampoco le asiste razón al demandado cuando, con base en la respuesta que le enviara el Jefe de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pretende la exoneración de su responsabilidad por la no cancelación de su obligación laboral. 

Entiende el municipio, que su conducta encuadra en los parámetros señalados por esa Oficina, según los cuales: 

"(...) las cuotas partes de los bonos pensionales, a partir de la vigencia del Decreto 1513 de 1998, se emiten como cupones de los mismos, y que cada entidad contribuyente es responsable ante la administradora o el tenedor del bono del pago de la cuota parte incorporada al respectivo cupón. 

De otra parte y según los parámetros normativos del artículo 27 del mismo Decreto 1513 de 1998, norma que se encuentra vigente y amparada por la presunción de legalidad, el emisor sólo está obligado al pago de su porción suscrita en el bono y de las cuotas a que hayan sido reconocidas y pagadas por los contribuyentes, lo que significa que el bono pensional es la suma de los diferentes cupones y de la parte del emisor. De igual manera es preciso tener en cuenta que el emisor emite su parte del bono e informa a los contribuyentes el valor de la cuota parte a su cargo y si estos la reconocen, están implícitamente autorizando para suscribir "en nombre del contribuyente, el cupón correspondiente a la cuota parte respectiva" el cual valga la pena repetir, está a cargo del contribuyente". (Resaltado fuera del texto) 

Mal puede el demandado fundamentar su excusa por la negligencia en expedir la totalidad del bono pensional con base en el concepto anterior, toda vez que éste fue proferido en el mes de junio de 1999, y la tutela en estudio presentada en el mes de marzo. Por tanto, el municipio estaba sometido a las disposiciones que al respecto reglamentaban el tema y no, como lo quiere, escudarse en la preceptiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 

3. Error en la apreciación por parte del juez de conocimiento. Improcedencia de la acción de cumplimiento para lograr decisiones que impliquen gastos 

No comparte la Sala el criterio esgrimido por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según el cual el actor dispone de otro mecanismo judicial - la acción de cumplimiento - para lograr la totalidad del pago del bono pensional. 

Al parecer, la instancia desconoció el hecho de que ante la negativa en la expedición del bono pensional, el Seguro Social no ha podido reconocer la pensión de jubilación del actor y por tanto acceder a los beneficios que le reporta su calidad de cotizante a esta entidad de previsión social durante más de veinte años. 

La Sala recuerda que, como lo ha sostenido la jurisprudencia, a través de la acción de tutela se puede conceder el amparo a los derechos de las personas de la tercera edad o de aquellas que se encuentren bajo las hipótesis y dentro de los requisitos que señale la ley para lograr su pensión de jubilación, estando en peligro sus derechos a una vida digna, al mínimo vital, a la salud o a la integridad personal. 

De acuerdo con lo señalado por la Ley 393 de 1997, por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política referente a la acción de cumplimiento, mediante Sentencia C-157 del 29 de abril de 1998 (Ms. Ps. Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara), al estudiar la constitucionalidad de algunas de sus normas, esta Corporación afirmó: 

"Las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas, no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración, correlativos deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a este componente de las normas legales, la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para poder llevarlo a cabo. En efecto, según el artículo 345 de la CP., no puede hacerse erogación alguna con cargo al Tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente, corresponde al Gobierno decidir libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto (artículo 346 CP.).  

Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual de presupuesto, no corresponden a gastos que "inevitablemente" deban efectuarse por la administración, puesto que ese carácter es el de constituir "autorizaciones máximas de gasto". El artículo 347 de la Carta Política, en punto a las apropiaciones del presupuesto precisa que en ellas se contiene "la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva". De ninguna manera se deriva de la Constitución el deber o la obligación de gastar, aún respecto de las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso.   En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual "todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse", que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura". 

Como en este caso, por su propia naturaleza, la pretensión del accionante implicará gasto para el municipio, no cabe la acción de cumplimiento. 

En cambio, debe prosperar el amparo judicial de los derechos a una vida digna, a la salud, al mínimo vital y a la obtención de la pensión, que asisten al actor y que fueron vulnerados por la conducta del (…), según lo analizado en este proceso. 

Se revocará el Fallo de instancia y se concederá la tutela para lograr el reconocimiento de la totalidad del bono pensional».