Acción de Cumplimiento. Respecto de Normas que Establecen Gastos

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P. Delio Gómez Leyva. Sentencia del 16 de octubre de 1998. Expediente No. ACU 474.

SINTESIS: No procede para exigir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. El postulado de la libertad contractual en materia de apertura de crédito.

[§ 0046] «La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política tiene como finalidad proporcionar a toda persona la oportunidad de exigir que las autoridades públicas y los particulares, cuando actúen o deben actuar en ejercicio de funciones públicas, cumplan el mandato de la ley o lo previsto en un acto administrativo, a fin de que el contenido de éste o aquélla, tengan concreción en la realidad, y no quede su vigencia real y efectiva supeditada a la voluntad particular de la autoridad pública encargada de su ejecución.

Este es el desarrollo previsto en su reglamentación, ley 393 de 1997, al consagrar en su artículo 1º. que toda persona podrá acudir ante la jurisdicción contenciosa para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza de ley o actos administrativos, acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir su incumplimiento, y contra los particulares, bajo los mismos supuestos, cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas - artículos 6º y 8º.

Para la Sala, el fallo de primera instancia será confirmado previas las siguientes acotaciones:

Teniendo en cuenta el escrito de fecha 11 de agosto de 1998, mediante el cual el actor corrigió la demanda de acción de cumplimiento, se puede observar que el mismo dirige la acción objeto de estudio contra la Red de Solidaridad Social de la Presidencia de la República y contra la Superintendencia Bancaria, para que se de cumplimiento a los artículos 15, 16, 32, 33, 36, 38, y 40 de la Ley 418 de 1997; a la circular No. 50 del 15 de mayo de 1997, expedida por la Superintendencia Bancaria; y a los oficios RSS-W 054 y RSS- 0455 expedidos por la Red de Solidaridad Social; y en consecuencia, que "se me expida la certificación de víctima de violencia (…) Para obtener la garantía de crédito en FODEGAN". Y PARA QUE LA Superintendencia Bancaria "exija el cumplimiento de lo dispuesto en la circular que difundió a las entidades de crédito público privado (…)".

La Sala, por consiguiente habrá de estudiar cada norma que considera el actor como incumplida:

En tratándose del artículo 15 del título II, del Capítulo I de la Ley 418 de 1997, el cual reza:

"ARTICULO 15º. Para los efectos de esta ley se entiende por víctimas, aquellas personas de la población civil que sufren perjuicios en su vida, grave deterioro en su integridad personal y/o bienes, por razón de actos que se susciten en el marco del conflicto armado interno, tales como atentados terroristas, combates, ataques y masacres entre otros.

Parágrafo. En caso de duda, el representante legal de la Red de Solidaridad Social de la Presidencia de la República determinará si son o no aplicables las medidas a que se refiere el presente artículo."

En cuanto al primer párrafo del artículo transcrito, la Sala no puede ordenar su acatamiento, habida cuenta de que el mismo sólo se limita a definir el concepto de "víctima de la violencia". 

En lo referente al párrafo del mismo, no se vislumbra el incumplimiento de éste, dado que en escrito RSS-W-054 del 23 de febrero de 1998, la Red de solidaridad Social de la Presidencia de la República, le reconoce al accionante la calidad de víctima de la violencia; acatando de esta manera, el artículo cuyo cumplimiento se pretende, tal y como lo anotó el a quo: "Si bien es cierto la calidad de víctima deviene de actos estipulados en el citado artículo (atentados terroristas, combates, ataques y masacres entre otros), de por sí éste hecho no ha sido negado por la entidad como se desprende del oficio allegado por el accionante (f.7) sin perjuicio, como lo señala la Red de Solidaridad en su contestación de demanda, que ella puede en cualquier tiempo verificar tal calidad".

Por lo tanto, la acción de cumplimiento instaurada en cuanto al artículo estudiado, carece de vocación de prosperidad, por las razones anotadas con anterioridad.

Respecto al artículo 16 ibídem, el cual a la letra expresa:

"ARTICULO 16º. En desarrollo del principio de solidaridad social, y dado el daño especial sufrido por las víctimas, éstas recibirán asistencia humanitaria, entendiendo por tal la ayuda indispensable para sufragar los requerimientos necesarios a fin de satisfacer los derechos constitucionales de quienes hayan sido menoscabados por actos que se susciten en el marco del conflicto armado interno. Dicha asistencia será prestado por la Red de Solidaridad Social, en desarrollo de su objeto constitucional, y por las demás entidades públicas dentro del marco de sus competencias, siempre que la solicitud se eleve dentro del año siguiente a la ocurrencia del hecho".

Observa la Sala, que la asistencia médica requerida por el accionante en virtud de los atentados terroristas sufridos, ha sido suministrada por el servicio de salud de las F.F.M.M., dada su condición de militar retirado, tal y como lo anota el mismo accionante en escrito del 5 de noviembre de 1996, y el Ministerio de Defensa Nacional, en escrito del 9 de junio de 1998 cuando señala:

"(…) De lo expuesto anteriormente, se concluye que las Fuerzas Militares, han cumplido plenamente con las obligaciones prestacionales, médicas y de bienestar que le han fijado las leyes. Por esta razón, no es posible acceder a la petición formulada por la Red de Solidaridad Social (…)".

En cuanto a los demás derechos constitucionales vulnerados, esto es: "el de disfrutar de vivienda digna y el que sus hijos concluyan los estudios secundarios universitarios", se debe anotar que la Red de Seguridad Social en escrito RSS-VV-0455 del 3 de junio de 1998, al dilucidar sobre el asunto en cuestión, señala que: "La asistencia en materia de crédito, si existe, para el señor (…), pero tal y como lo establece el artículo 35 de la ley 241 de 1995 el afectado debe tramitarlo ante cualquier entidad financiera en formato especial para víctimas de la violencia, y LA RED, lo que paga es el redescuento del IFI (…)".

Así mismo, en cuanto a la facultad de recibir un crédito para vivienda, la Red de Solidaridad en el mismo escrito mencionado, informa que:

"Para la asistencia en materia de vivienda, puede acudir al INURBE, Sección Huila o al Banco Central Hipotecario (…)"

De igual forma, mediante escrito SG- 217 del 21 de mayo de 1998, el Secretario Administrativo y Financiero de la Red de Solidaridad Social, le señala al Director del Banco Central Hipotecario, que: 

"(…) Hemos recibido Convenio de Cooperación ha (sic) celebrarse entre la Red de Solidaridad Social y el Banco Central Hipotecario en desarrollo de la Ley 104 de 1993, al respecto nos permitimos manifestarles que debido al recorte presupuestal que ha sufrido la Red de Solidaridad Social, en el momento le es imposible suscribir el citado convenio. (Resalta la Sala).

La Red de Solidaridad Social, está haciendo todas las gestiones necesarias ante el Ministerio de Hacienda para conseguir los recursos necesarios para suscribir el convenio. Una vez esto se haya logrado les comunicaremos para llevar a cabo el convenio."

Igualmente, respecto al asunto objeto de estudio, cabe anotar, que el BCH, en oficio número 1316 del 21 de julio de 1998, en respuesta a un derecho de petición ejercido por el accionante, informa que:

"El Banco Central Hipotecario tiene reglamentadas dos líneas de crédito que operan mediante Convenio con la Red de Solidaridad Social (…) Lamentablemente en comunicación 5788 del 21 de mayo de 1998 y de la cual adjuntamos fotocopia, el doctor Juan Carlos Botero Ospina, Secretario General Administrativo y Financiero de la Red de Solidaridad Social, informó que debido al recorte presupuestal a que fueron sujetos, no es posible suscribir el acuerdo, con lo cual la línea de crédito queda suspendida hasta tanto el mismo sea firmado".

En consecuencia, la Sala observa que la Red de Solidaridad Social de la Presidencia de la República, requiere de presupuesto para efectos de proporcionar la ayuda económica pretendida por el actor al ser considerado como víctima de la violencia.

Dado que tal circunstancia genera gastos, la acción de cumplimiento es improcedente, tal y como lo anotó el a quo, "comoquiera que ante la obligación que se derivaría de lo expuesto lo cual conlleva gastos, según se acaba de manifestar y, teniendo en cuenta lo establecido por el parágrafo del artículo 9 de la ley 393 de 1997, resulta improcedente la acción para estos efectos".

Al respecto, la jurisprudencia de la Corporación ha sido reiterada al señalar que la acción no procederá para exigir el cumplimiento de normas que establezcan gastos, lo cual es desarrollo de la regla consagrada en el artículo 345 de la Carta Política, según la cual: "(…) no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos."; a menos que se pruebe que el gasto está en el presupuesto, lo cual, no está demostrado en el sub-lite.

Por tanto para la Sala como la obligación impuesta a la Red de Solidaridad Social respecto de las víctimas de la violencia implica un gasto el cual no se encuentra acreditado como presupuestado, la acción invocada se torna improcedente, de acuerdo con el parágrafo del artículo 9 de ley 393 de 1997, el cual señala:

"Artículo 9º. Improcedibilidad.

Parágrafo.  La Acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos."

De otro lado, respecto a los artículos 32 y 33 - Capítulo Cuarto de la Ley 418 de 1997, los cuales a la letra expresan: 

"ARTICULO 32º. El Instituto de Fomento Industrial , IFI, redescontará los préstamos que otorguen los distintos establecimientos de crédito a las víctimas de los actos a que se refiere el artículo 15 de esta ley, para financiar la reposición o reparación de vehículos, maquinaria, equipo, equipamento, muebles y, capital de trabajo y reparación o reconstrucción de inmuebles destinados a locales comerciales.

Así mismo, en desarrollo del principio de solidaridad, el Banco Central Hipotecario - BCH - otorgará directamente a dichos damnificados, préstamos para financiar la reconstrucción o reparación de inmuebles (…)"

"ARTICULO 33º. En desarrollo de sus funciones, la Red de Solidaridad Social, contribuirá para la realización de las operaciones contempladas en el artículo anterior, de la siguiente manera:

(…)"

Cabe anotar que las apreciaciones efectuadas respecto del artículo 16 de la Ley 418 de 1997, se pueden aplicar a los artículos anteriormente transcritos, pues evidentemente, la obligación impuesta al IFI de redescontar los créditos adjudicados por los establecimientos de crédito a las víctimas de la violencia, se encuentra supeditada en primer término, a que el crédito realmente se otorgue, para lo cual se hace necesario que se cumplan una serie de requisitos establecidos para tal efecto; y en segundo término, contar con los recursos necesarios para el desembolso del crédito.

Respecto del artículo 36 ibídem, el cual establece:

"ARTICULO 36º.  Los establecimientos de crédito diseñarán los procedimientos adecuados para estudiar las solicitudes de crédito a que se refiere el presente capítulo de manera prioritaria, en el menor tiempo posible y exigiendo solamente los documentos estrictamente necesarios para el efecto.

La Superintendencia Bancaria velará por la aplicación de lo dispuesto en el presente artículo."

La Sala observa, que la Superintendencia Bancaria mediante la Circular No. 050 de 1997, ordena remitir por parte de los establecimientos de crédito las copias de las disposiciones internas elaboradas en cumplimiento del artículo 18 de la Ley 104 de 1993 en cuanto a lo diseñado por las mismas respecto de los procedimientos establecidos para estudiar las solicitudes de crédito que formulen las personas calificadas como víctimas de la violencia; Y COMO RESULTADO DE LA APLICACIÓN DE ESTA CIRCULAR, se recibieron los manuales internos de los establecimientos bancarios que determinaban los requisitos para el estudio de los créditos para las personas catalogadas como víctimas de la violencia; así las cosas, no se vislumbra incumplimiento de lo estipulado en la Circular en mención.

Cabe anotar, que la Superintendencia Bancaria en el escrito de contestación de demanda, señala que:

"Empero lo anterior, no significa que se encuentren obligados a conceder todos los préstamos solicitados, puesto que en materia de apertura de crédito opera el postulado de la libertad contractual, por cuya virtud las partes son libres y autónomas para establecer vínculos jurídicos con quien consideren conveniente. 

Adicionalmente, son las propias entidades bancarias las que fijan en sus manuales internos las condiciones particulares de cada línea de crédito y los requisitos que para su aprobación deben reunir necesariamente los solicitantes, así como las orientaciones y políticas relativas a la selección de clientes, aspecto este que incluye la evaluación de los riesgos inherentes a las operaciones crediticias y que permite realizar el análisis concienzudo de los prestatarios respecto de sus antecedentes comerciales y personales (…)".

Por lo tanto, tal como lo anotó la misma, la acción de cumplimiento resulta improcedente, pues:

"(…) no nos encontramos en desconocimiento de una norma o de un acto administrativo toda vez que la Superintendencia Bancaria en su calidad de autoridad de supervisión de la actividad financiera y aseguradora, y en desarrollo de la atribución contemplada en el inciso segundo del artículo 37 de la Ley 104 de 1993, expidió la Carta Circular 050 de 1997, mediante la cual instruyó a los establecimientos de crédito, sobre los procedimientos en la atención de créditos para víctimas de atentados terroristas".

Respecto a los artículos 38, y 40 ibídem, los cuales establecen:

"ARTICULO 38º. En aquellos eventos en que las víctimas de los actos a que se refiere el artículo 15 de esta ley, se encontraren en imposibilidad de ofrecer una garantía suficiente de acuerdo con las sanas prácticas del mercado financiero, para responder por los créditos previstos en los artículos anteriores, dichos créditos deberán ser garantizados por el Fondo Nacional de Garantías Financieras, Fogafin (sic).

ARTICULO 40º. En aquellos eventos en que las víctimas de los hechos violentos a que se refiere el artículo 15º de la presente ley, se encontraren en imposibilidad de ofrecer una garantía suficiente de acuerdo con las sanas prácticas del mercado financiero, para responder por los créditos previstos en los artículos anteriores, dichos créditos podrán ser garantizados por el Fondo Agropecuario de Garantías, FAG.

Para efectos de lo dispuesto en el artículo anterior, la Red de Solidaridad Social podrá celebrar un contrato de cooperación con el Fondo Agropecuario de Garantías FAG, cuya función será garantizar el pago de los créditos otorgados en desarrollo del presente capítulo por los establecimientos de crédito, a través de las líneas de redescuento del Fondo para el Financiamiento del sector Agropecuario Finagro, a las víctimas de los hechos violentos de que trata el artículo 15º, en los casos previstos en el inciso primero del presente artículo (…)".

Se observa, que el accionante no hace referencia alguna en el escrito de demanda al Fondo Nacional de Garantías Financieras "FOGAFIN" (sic), ni al Fondo Agropecuario de Garantías "FAG", ni constituye la renuencia de las mismas; resultando también en consecuencia, improcedente la acción impetrada.

Por último, respecto a los oficios RSS-W-054 del 23 de febrero de 1998, y RSS-W-0455 del 3 de junio de 1998, ambos emanados de la Red de Solidaridad Social de la Presidencia de la República, la Sala no vislumbra su incumplimiento habida cuenta de que los mismos no imponen obligación alguna objeto de acatamiento, pues el primero sólo se limita a solicitarle al Comandante General de la Fuerzas Militares estudiar la posibilidad de colaborarle al Teniente Coronel ( r ) (…), damnificado de la violencia; y el segundo, se limita a explicarle al actor que por su condición de víctima de la violencia, de acuerdo con la Ley 241 de 1995 artículo 25, los costos resultantes de sus tratamientos de urgencias, los asumirá la respectiva Entidad de sanidad de la Fuerza a que hubiese correspondido, que la asistencia en materia de crédito existe para él, pero tal como lo establece el artículo 35 de la ley ibídem, tramitándolo ante cualquier entidad financiera en formato especial para las víctimas de la violencia, y por último, le informa que para la asistencia en vivienda, puede acudir al Inurbe - Seccional Huila, o al Banco Central Hipotecario.

Así las cosas, como de los oficios mencionados con anterioridad no se colige la imposición de condiciones a las entidades demandadas, dado que resultan meramente explicativos a las circunstancias del accionante, la acción de cumplimiento frente a los mismos también se torna improcedente».