Banco de la República
Corte Constitucional. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Sentencia C-481 del 7 de julio de 1999. Expediente No. D-2258.
SÍNTESIS: Exequibilidad del artículo 2, parcial, de la Ley 31 de 1992. Preservación de la moneda sana y autonomía del Banco de la República. Límites de la autonomía del Banco de la República: la ley, la coordinación con la política económica general y el cumplimiento de los objetivos de la intervención económica del Estado y sus deberes sociales. El control de la inflación como finalidad básica del Banco de la República, los otros objetivos de la política económica y la norma acusada. La inconstitucionalidad del mandato que ordena adoptar metas de inflación inferiores a las registradas.
[§ 0001] «Competencia de la Corte e integración de la proposición jurídica acusada
1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de una ley de la República.
2. Según varios intervinientes y el Ministerio Público, si bien el demandante acusa formalmente la expresión "Fines" del artículo 2º de la Ley 31 de 1992, en realidad sus cargos se dirigen contra la totalidad de esa disposición, y en especial contra el mandato contenido en el parágrafo, y según el cual, la Junta Directiva del Banco de la República debe adoptar metas específicas de inflación que sean siempre menores a los últimos resultados registrados. Por ello, estos intervinientes solicitan a la Corte que, en virtud de la figura de la unidad normativa (art. 6º del decreto 2067 de 1991) y dando aplicación al principio de la prevalencia del derecho sustancial (CP art. 228), se pronuncie sobre la totalidad del artículo, y no exclusivamente sobre la expresión señalada por el actor. Entra pues esta Corporación a analizar si procede o no un pronunciamiento de fondo sobre la totalidad del artículo 2º de la Ley 31 de 1992, a pesar de que el actor formalmente acusó únicamente el encabezado del mismo, que dice "Fines".
3. En anteriores oportunidades, esta Corte ha precisado que la unidad normativa es excepcional, y por ello sólo procede (i) cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o (ii) cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano1. Ahora bien, en el presente caso, es indudable que realmente los cargos del actor se dirigen, no exclusivamente contra la expresión "fines" sino contra la totalidad del artículo 2º de la Ley 31 de 1992, y en especial contra su parágrafo, los cuales señalan literalmente:
"Artículo 2º. FINES. El Banco de la República a nombre del Estado velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda conforme a las normas previstas en el artículo 373 de la Constitución Política y en la presente ley.
Parágrafo. Para cumplir este objetivo la Junta Directiva del Banco adoptará metas específicas de inflación que deberán ser siempre menores a los últimos resultados registrados, utilizará los instrumentos de las políticas a su cargo y hará las recomendaciones que resulten conducentes a ese mismo propósito."
Así, como lo muestran los antecedentes de esta sentencia, el demandante considera que esa disposición ha desconocido la finalidad constitucional del Banco de la República y ha desfigurado el sentido de su autonomía, al atribuirle como única finalidad -esto es, como "fin"- la protección de la capacidad adquisitiva de la moneda, mientras que la Carta le atribuye cometidos más amplios, relacionados con el desarrollo económico y social del país. Pues bien, la Corte considera que no puede estudiar sólo la expresión formalmente impugnada, como quiera que la palabra fines carece de sentido propio si no se analiza la totalidad del artículo. En efecto, no sólo el actor sino todos los intervinientes coinciden en entrar al estudio de la totalidad del artículo 2º de la Ley 32 de 1993, pues el fundamento de la demanda y el sentido de la norma solamente puede comprenderse cuando se analiza todo su contenido normativo. Por lo tanto, esta Corporación concluye que es necesario que el examen constitucional recaiga sobre toda la disposición.
4. Con todo, podría argumentarse que lo anterior no es válido, y que en realidad el pronunciamiento de la Corte debe ser inhibitorio, debido a que la demanda es inepta. Sin embargo, esa objeción no se de recibo, ya que, debido a la naturaleza pública de la demanda de inconstitucionalidad (CP art. 40 y 242), la Corte no puede exigir en estos juicios constitucionales rigorismos procesales, que terminarían por restringir esta acción exclusivamente a los abogados y a los expertos en derecho. Además, debe recordarse que, debido a la prevalencia del derecho sustancial (CP art. 228), los jueces deben en principio evitar los fallos inhibitorios. Por ende, la demanda es inepta cuando resulta realmente imposible determinar un cargo inteligible contra un contenido normativo autónomo. Ahora bien, en el presente caso, si tenemos en cuenta la informalidad de la acción de inconstitucionalidad, la interpretación de la demanda permite comprender qué es exactamente lo que el actor acusa, como lo demuestran las propias intervenciones ciudadanas y el concepto de la Vista Fiscal, que no tuvieron ninguna dificultad en comprender el alcance de las acusaciones de la demanda. Por ende, y teniendo en cuenta la prevalencia del derecho sustancial (CP art. 228), la Corte se pronunciará sobre la totalidad del artículo 2º de la Ley 31 de 1992.
El asunto material bajo revisión
5. Como ya se señaló, el actor considera que la norma demandada, al imponer a la Junta del Banco de la República como tarea exclusiva la protección de la capacidad adquisitiva de la moneda, desconoce las funciones constitucionales y el significado de la autonomía que la Carta atribuyó a esa institución, ya que, según su parecer, la Banca Central no puede ser indiferente a los objetivos de desarrollo económico y social. Algunos de los intervinientes y de los expertos consultados acogen parcialmente la postura del actor, pues consideran que la norma demandada, al señalar que la Junta del Banco de la República debe adoptar metas específicas de inflación que sean siempre menores a los últimos resultados registrados, obstaculiza gravemente la articulación entre la política monetaria y la política económica general. Según su parecer, en determinadas coyunturas, la reducción obligatoria de la inflación puede afectar gravemente la consecución de otros objetivos de la política económica, que tienen también raigambre constitucional, como es el logro del pleno empleo.
Por el contrario, otros intervinientes, la Vista Fiscal y algunos de los expertos consultados consideran que el artículo acusado se ajusta a la Carta. Según su argumentación, la primera parte de la norma acusada se limita a reproducir la función constitucional propia del Banco de la República de preservar la moneda sana, y si bien las decisiones monetarias deben articularse con la política económica general, sin embargo, la propia Carta confiere al Banco autonomía para el manejo de la moneda, a fin de preservar su poder adquisitivo. Estos intervinientes consideran que el otro contenido normativo, a saber el parágrafo, también es constitucional ya que simplemente establece mecanismos instrumentales para mantener la estabilidad en los precios. Según su parecer, el mandato según el cual el Banco debe establecer objetivos de inflación que sean menores a los últimos registrados es razonable para reducir las expectativas inflacionarias y las correspondientes presiones al alza de los precios, ya que en Colombia la inflación es no sólo alta sino también inercial. Con todo, uno de los intervinientes considera que la Corte debe condicionar el alcance de ese inciso, ya que si las actuales condiciones económicas varían sustantivamente, la norma podría tornarse inconstitucional por cuanto, más allá de un cierto límite, la obligación de reducir los precios a toda costa puede afectar otros objetivos económicos de raigambre constitucional.
6. Como vemos, la presente demanda plantea dos interrogantes, que remiten a su vez a varios temas con relevancia constitucional. Así, en primer término, debe esta Corporación examinar si la finalidad única de la Junta del Banco de la República es preservar la capacidad adquisitiva de la moneda o si, por el contrario, esa entidad debe también tomar en consideración en sus decisiones otros objetivos económicos. En segundo término, y directamente ligado a lo anterior, debe la Corte determinar si la ley puede o no ordenar que el Banco de la República señale todos los años metas de inflación que sean siempre menores a las últimas registradas, o si tal mandato desconoce el diseño que la Carta establece para la Banca Central. Para responder a esos interrogantes, la Corte comenzará por estudiar la importancia constitucional que tiene la lucha contra la inflación y su relación con la autonomía del Banco de la República. Este examen permitirá elucidar el alcance del deber constitucional atribuido a la Junta del Banco de la República de preservar el poder adquisitivo de la moneda (CP art. 371) y su relación con otros objetivos de la política económica que son centrales en un Estado social de derecho (CP art. 1º), como son la búsqueda del pleno empleo y la distribución equitativa de las oportunidades y de los beneficios del desarrollo (CP art. 334). Estos análisis mostrarán entonces la importancia trascendental del mandato según el cual, las funciones del Banco de la República deben ser ejercidas en coordinación con la política económica general (CP art. 371), todo lo cual permitirá precisar el papel que tiene la ley en la definición y regulación de las funciones de la Banca Central. Con tales criterios, podrá entonces la Corte examinar en concreto la constitucionalidad de la disposición acusada.
Preservación de la moneda sana y autonomía del Banco de la República
7. En una economía de mercado como la colombiana (CP art. 333), la preservación de la capacidad adquisitiva de la moneda es una meta trascendental de la política económica estatal, por cuanto la inflación no sólo afecta el crecimiento y el desarrollo económicos sino que tiene también efectos sociales regresivos. Así, desde el punto de vista estrictamente económico, en el largo plazo, la inflación genera distorsiones y desequilibrios que obstaculizan la asignación eficiente de los bienes y servicios, por cuanto altera los precios relativos entre las mercancías y acrecienta los costos de transacción, con lo cual retarda el crecimiento y produce desconfianza en los mercados. Y desde el punto de vista social, la inestabilidad en los precios tiene un impacto negativo en toda la sociedad, pero en especial en los sectores más vulnerables de la población, por cuanto reduce su ingreso real, por lo cual la inflación se ha convertido, tal y como se afirma recurrentemente, en uno de los "impuestos" más regresivos2.
Estos efectos dañinos de la inflación llevaron a la Asamblea Constituyente a consagrar expresamente que es un deber del Estado el mantenimiento de capacidad adquisitiva de la moneda (C.P. art. 373). La preservación de la estabilidad de los precios constituye entonces "de manera simultánea un derecho de los ciudadanos y un deber del Estado3". Nadie puede entonces dudar de la importancia trascendental que tiene en el régimen constitucional colombiano la lucha contra la inflación.
8. La búsqueda de la estabilidad en los precios se encuentra indisolublemente ligada a la naturaleza, las funciones y la autonomía del Banco de la República, puesto que la Carta no sólo señala que es básicamente por medio de esta institución que el Estado busca preservar la capacidad adquisitiva de la moneda sino que precisamente para lograr tal cometido es que la Constitución la dota de un importante grado de autonomía (C.P. art. 371). Esto significa que la autonomía del Banco de la República, y de su órgano rector, la Junta Directiva, no es casual, sino que constituye un elemento esencial de su configuración constitucional, por cuanto fue considerada en la Asamblea Constituyente como un medio indispensable para lograr una mayor estabilidad en los precios4.
La idea básica que subyace a este enfoque en favor de la independencia de la Banca Central es que la política monetaria debe estar radicada en un órgano que no dependa directamente del ejecutivo, a fin de que la autoridad monetaria esté libre de las presiones políticas y electorales que podrían llevarla a realizar de forma recurrente políticas monetarias muy laxas. Según estas perspectivas5, en el corto plazo, una política monetaria expansiva en épocas de recesión puede ser benéfica para los gobiernos, ya que no sólo puede reactivar temporalmente la economía sino que le permite postergar ciertos ajustes económicos, sobre todo en materia fiscal, los cuales pueden ser necesarios para la estabilidad en los precios. Sin embargo, esos ajustes suelen ser también políticamente poco atractivos y los gobiernos acostumbran a ser reticentes a realizarlos, debido a que en el corto plazo tienen costos sociales mientras que sus beneficios sólo se manifiestan en el mediano y largo plazo. Los gobiernos tendrían entonces un sesgo inflacionario, por lo cual, la solución institucional que se plantea para preservar la capacidad adquisitiva de la moneda es sustraer al Ejecutivo toda capacidad de crear moneda y radicar el manejo monetario en una institución autónoma, que tenga una perspectiva de más largo plazo, y cuya responsabilidad esencial sea lograr la estabilidad en los precios. Es el Banco Central, que precisamente al no estar condicionado por las dinámicas electorales, pues sus miembros no son electos, puede tomar aquellas decisiones que son necesarias para evitar la depreciación de la moneda pero que pueden ser muy impopulares. Según los defensores de estas soluciones institucionales, un Banco Central independiente es entonces esencial para efectos de controlar la inflación, como quiera que la experiencia habría demostrado que "los países que han optado por sistemas de banca central autónoma, muestran resultados altamente satisfactorios en cuanto a la estabilidad de sus monedas6", sin que esa independencia tenga efectos negativos sobre el crecimiento. Por ello, según la sugestiva expresión de algunos analistas, en la medida en que un banco central independiente reduce la inflación -lo cual es deseable- sin afectar el crecimiento -es decir, sin un costo aparente-, entonces tener un banco central es como obtener un almuerzo gratis7.
9. Este enfoque en favor de una banca central independiente, que ejerza funciones de autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, y que tenga como finalidad única combatir la inflación, si bien es dominante, no genera consenso entre los analistas económicos y políticos. Así, según sus críticos8, en primer término, no son empíricamente evidentes los beneficios económicos de una banca central independiente, pues no es claro que realmente ese diseño institucional haya sido el elemento decisivo en la estabilidad de los precios que muestran muchos países. Otros factores, como la presencia de un sistema financiero amplio y sólido, así como la existencia de fuertes consensos sociales en contra de la inflación, podrían tener más peso, de suerte que algunos académicos consideran que la efectividad del Banco Federal Alemán en la lucha contra la inflación no reside tanto en su independencia sino en el hecho de que la sociedad alemana está dispuesta a aceptar muchos sacrificios para alcanzar la estabilidad de los precios, por cuanto en la conciencia colectiva de esa nación todavía pesan mucho las dramáticas consecuencias de la hiperinflación de los años veinte. Igualmente, según estos críticos, tampoco es claro que la independencia de los bancos centrales no tenga efectos negativos sobre el crecimiento, por cuanto algunos estudios han mostrado que, en épocas de recesión, la caída del producto nacional suele ser mayor en aquellos países que tienen bancos centrales más independientes. Finalmente, y tal vez más importante, estos críticos consideran que una independencia excesiva de estos bancos tiene costos muy importantes en términos democráticos puesto que sustrae de la dinámica democrática decisiones que afectan profundamente la vida cotidiana de las personas.
10. Dentro del contexto de estos debates teóricos es que la Asamblea Constituyente definió la estructura constitucional de la Banca Central. Así, es claro que en el proceso constituyente dominaron las perspectivas en favor de la independencia del Banco de la República, lo cual explica no sólo que se le haya conferido autonomía sino que, además, se le haya atribuido como cometido básico la preservación del poder adquisitivo de la moneda (CP arts. 371 a 373). El Banco de la República, cuya Junta Directiva es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia (CP art. 372), no pertenece entonces a ninguna de las ramas clásicas del poder sino que es una institución autónoma frente a ellas (C.P. art. 113). Es pues una Banca Central autónoma que debe luchar contra la inflación (CP art. 373). Sin embargo, es indudable que también en el debate constituyente se tuvieron en cuenta algunas de las objeciones de quienes criticaban la propuesta de establecer un banco central totalmente independiente, que tuviera como objetivo exclusivo mantener la estabilidad de los precios. Así, en la Plenaria del 17 de mayo de 1991, uno de los delegatarios que directamente participó en las sub-comisiones encargadas de la discusión y redacción de estas disposiciones constitucionales, señaló al respecto:
"El artículo que nosotros traemos a consideración de la Plenaria fue objeto de un concienzudo análisis, y lo que aquí se propone es el resultado de una discusión muy amplia en la cual, como se mencionó también por parte de algunos Constituyentes, se logra un equilibrio entre distintas posiciones sobre este tema tan importante para el manejo de la política económica. Lo que nosotros pretendimos, señor Presidente y señores Constituyentes, fue básicamente dotar al Banco de la República de la autonomía necesaria para que pudiese ejercer en coordinación con la política económica del Gobierno de una manera independiente la regulación de la moneda, el crédito y los cambios internacionales. Nosotros nunca tuvimos en mente proponerle a la Asamblea un esquema con una total autonomía del Banco de la República, a la usanza de otros países como Chile, como Alemania, como los Estados Unidos o como Suiza (...). Yo creo que en el articulado queda muy claro que la autonomía del Banco de la República no es total, y que el Banco de la República no va a estar subordinado al gobierno, como tampoco el gobierno va a estar subordinado al banco9".
La Carta establece entonces una regulación intermedia, fruto de la búsqueda de un consenso entre estas distintas perspectivas10, de suerte que si bien se impuso la tendencia en favor de reconocer autonomía de la Banca Central, y que ésta tenga como cometido básico preservar la capacidad adquisitiva de la moneda, sin embargo se incorporaron aspectos muy importantes de los críticos de este modelo, lo cual explica la peculiaridad del diseño constitucional colombiano. Entra pues la Corte a explicar estas especificidades.
Límites de la autonomía del Banco de la República: la ley, la coordinación con la política económica general y el cumplimiento de los objetivos de la intervención económica del Estado y sus deberes sociales
11. De acuerdo con el artículo 371 de la Constitución, el Banco de la República es una entidad estatal que goza de autonomía para el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, ello "no significa ausencia de controles11", ni se trata de una "independencia absoluta12", "ni puede ser entendida como si el Constituyente lo hubiere exonerado de todo punto de contacto con el Estado y concebido como una isla ubicada por fuera de los ámbitos constitucionales de actuación de sus órganos y autoridades13". Por consiguiente, la autonomía presupuestal, técnica y administrativa (C.P. art. 372) de la Banca Central no corresponde al ejercicio de una soberanía monetaria, pues la autonomía se concreta en una garantía para efectos del cumplimiento efectivo de las funciones que le fueron asignadas. Así las cosas, la autonomía constitucionalmente atribuida a la Junta del Banco de la República como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia "no es absoluta sino relativa, en el sentido de que debe ejercerse dentro de los términos de la Constitución y de la ley14". La Carta consagra entonces límites formales y materiales a la actividad autónoma del Banco para controlar la inflación, que la Corte entra a estudiar.
12. De un lado, desde el punto de vista formal, y como se verá más en detalle posteriormente en esta sentencia15, el Banco debe ejercer sus funciones dentro de los marcos señalados por el Legislador, pues sus actividades no escapan al principio de legalidad. En particular, es un límite formal de la autonomía del Banco de la República en el ejercicio de su obligación de controlar la inflación, la subordinación al Plan de Desarrollo, pues como esta Corporación ya lo dijo, "los alcances de la independencia del Banco de la República no llegan hasta el punto de que sus decisiones puedan adoptarse al margen de las estrategias y orientaciones generales de la política económica incorporadas fundamentalmente en el Plan Nacional de Desarrollo, porque si bien el Banco no es un órgano del ejecutivo, es de todas maneras, un organismo del Estado16.
13. De otro lado, desde el punto de vista material, la autonomía del Banco de la República se encuentra limitada por la obligación constitucional que tiene esta institución de coordinar sus funciones con las otras autoridades, a fin de que el Estado colombiano cumpla los fines previstos por la Carta. Así, es evidente que el artículo 113 de la Constitución, según el cual los diferentes órganos del Estado ejercen separadamente sus funciones "pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines", se aplica a la Junta Directiva del Banco de la República por cuanto esta entidad es un órgano del Estado, tal y como esta Corte ya lo ha indicado17.
14. Este deber de colaboración, dentro del obvio respeto de la autonomía propia de la Banca Central, es aún más claro, si se tiene en cuenta que específicamente las normas que diseñan la estructura y cometidos de esta entidad establecen inequívocamente que todas sus funciones "se ejercerán en coordinación con la política económica general" (CP art. 371). Esto quiere decir que si bien el encargo constitucional del Banco de la República de salvaguardar la estabilidad monetaria no está supeditado a criterios y órdenes gubernamentales, las estrategias y decisiones de la autoridad monetaria deben buscar ser consistentes con las políticas fiscal, salarial y de empleo, a cargo del gobierno, a efectos de mantener el equilibrio y dinamismo de la economía.
15. La Corte destaca que la incorporación de ese mandato de coordinación no fue un aspecto inadvertido o marginal del diseño de la Banca Central sino que representa uno de los elementos más importantes del debate constituyente sobre la materia, como lo demuestra el análisis de los antecedentes de estas disposiciones.
Así, el texto inicialmente propuesto por una subcomisión, que rindió ponencia sobre la Banca Central ante la Comisión Quinta, no preveía que las funciones del Banco de la República debían ejercerse en coordinación con la política económica general, cuya responsabilidad básica compete el Gobierno18. Este vacío fue entonces severamente criticado por varios constituyentes, que consideraron que de esa manera se fracturaba la política macroeconómica, y el Banco de la República podía convertirse en una rueda suelta, lo cual era particularmente grave, si se tenía en cuenta que esa entidad no iba a ser sólo autoridad monetaria y crediticia, que es lo usual en otros ordenamientos jurídicos, sino también autoridad cambiaria, por lo cual el impacto económico de sus decisiones iba a ser muy considerable19. Por ende, y debido a tales objeciones, la Comisión Quinta decidió incorporar expresamente el texto según el cual, todas las funciones del Banco "se ejercerán en coordinación con el resto de la política económica20 ".
Los debates posteriores en las plenarias confirman la importancia que la Asamblea Constituyente confirió a ese mandato de coordinación. Así, en la ponencia para primer debate en la plenaria, los Constituyentes precisaron que "la tarea fundamental del Banco será la de asegurar la estabilidad del dinero", pero que "en todo caso, deberá existir un alto grado de coordinación entre los distintos órganos ejecutores de la política económica21", para lo cual precisamente se decidió que la Junta Directiva estuviera presidida por el Ministro de Hacienda, a fin de lograr "una estrecha coordinación entre el manejo de la política monetaria y el manejo de la política fiscal22". Estos criterios fueron reiterados en la ponencia para el segundo debate en la Plenaria, la cual precisa que "la Carta consagra la autonomía del Banco pero no su independencia", lo cual se manifiesta "en la circunstancia de que todas esas funciones deberán ejercerse en coordinación con la política económica general del Gobierno y en la manera cómo es integrada su Junta Directiva de siete miembros, presidida por el Ministro de Hacienda23".
Además, durante estos debates en la Plenaria, varios constituyentes insistieron nuevamente en la trascendencia de este mandato de coordinación, por lo cual incluso abogaron por una reforma parcial de la norma inicialmente aprobada en la Comisión Quinta. Según su parecer, el texto que indicaba que todas las funciones del Banco se "ejercerán en coordinación con el resto de la política económica" generaba equívocos, por cuanto daba a entender que la política económica estaba dividida: de un lado, la política monetaria, crediticia y cambiaria, que era autónomamente decidida por el Banco, y de otro lado, "el resto" de la política económica, cuya definición competía a los órganos democráticamente electos, y en especial al Gobierno. Por ende, estos Constituyentes propusieron que la expresión "el resto de" debía ser suprimida a fin de mostrar que la política económica estatal debía ser unitaria y coherente, a pesar de la autonomía y funciones del Banco para preservar la estabilidad de los precios24 . La Plenaria aceptó ese cambio, y aprobó el texto vigente, según el cual todas las funciones del Banco "se ejercerán en coordinación con la política económica general".
16. El explícito texto del artículo 371 de la Carta, así como el examen de los debates constituyentes de esta disposición permiten entonces concluir que ese mandato de coordinación representa uno de los elementos esenciales del diseño constitucional del Banco de la República, a tal punto que tiene la misma importancia que la consagración de la autonomía de esa entidad. Es más, el anterior estudio demuestra que la Asamblea Constituyente, para mantener la estabilidad en los precios, estableció un Banco de la República autónomo, pero siempre y cuando existiera también la obligación de que hubiera una coordinación entre las decisiones monetarias, crediticias y cambiarias, a cargo del Banco, con la política económica general, cuya orientación corresponde a los órganos políticos.
17. Este mandato de coordinación es fundamental pues significa que el Banco de la República no puede desarrollar una política monetaria, crediticia y cambiaria que sea indiferente respecto del manejo de otras directrices y tareas a cargo de otras autoridades económicas, y en especial del Gobierno. En efecto, el fundamento teórico para que se haya incorporado la exigencia de coordinación es la alta interrelación de los sistemas económicos, que explica que el manejo de una variable económica puede afectar sensiblemente a otras, de manera negativa o positiva. Así, las decisiones monetarias, que corresponden al Banco, pueden tener efectos muy importantes sobre el empleo y el crecimiento económico, en especial en el corto plazo, mientras que, la política fiscal, que corresponde esencialmente al Gobierno, puede a su vez tener una gran influencia sobre la estabilidad en los precios. A su vez, la tasa de cambio, que se encuentra fuertemente influida por las decisiones del Banco, como autoridad cambiaria que es, constituye una variable estratégica, no sólo en relación con los fenómenos monetarios y la inflación, sino que tiene también un influjo decisivo sobre las estrategias de desarrollo, y en especial sobre la evolución de la balanza comercial y de la dinámica de endeudamiento externo. Así, una sobrevaluación de la moneda disminuye la competitividad de las exportaciones, estimula las importaciones y favorece a quienes se encuentran endeudados en divisas, mientras que las devaluaciones tienen el efecto contrario: favorecen las exportaciones, desestimulan las importaciones y hacen más gravosas las deudas en divisas. Finalmente, el nivel de la tasa de interés, que se ve fuertemente condicionado por las decisiones de la Junta del Banco de la República, tiene también efectos muy importantes sobre las dinámicas de inversión, por lo cual su impacto sobre el crecimiento y el empleo es también considerable.
Ahora bien, conforme a la Constitución, la política económica general del Estado no puede ser indiferente frente a los problemas de desempleo o de pobreza pues la intervención del Estado en la economía no busca exclusivamente la estabilidad en los preciso sino que persigue finalidades mucho más amplias. Así, el artículo 334 de la Carta es explícito en indicar que la dirección de la economía, que corresponde al Estado, pretende "racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano". Y, en particular, esa norma constitucional precisa que el Estado debe, en especial, intervenir "para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos". Este mandato se ve complementado por el artículo 54 que precisa que el Estado debe propiciar "la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar". Todo esto significa que la Constitución no es neutra frente al problema del empleo y el desarrollo pues ordena que el Estado debe activamente promoverlos, tal y como esta Corte ya lo ha señalado25. Nótese además que ese mandato se predica no sólo del Gobierno y del Legislativo sino del Estado, esto es, tal y como esta Corte ya lo ha indicado, de todas las autoridades públicas26 .
Por ende, en la medida en que (i) las decisiones de la Junta del Banco tienen impactos indudables sobre el empleo y el crecimiento, y (ii) esta institución es una autoridad estatal cuyas funciones (iii) además deben ejercerse "en coordinación con la política económica general", resulta indudable que la Junta del Banco de la República, si bien tiene como finalidad básica preservar el poder adquisitivo de la moneda (CP art. 373), no puede sin embargo ser indiferente a los resultados de sus decisiones sobre el empleo y el crecimiento, que explícitamente debe tomar en consideración. Esto significa que la autonomía del Banco de la República para tomar decisiones dirigidas a velar por la estabilidad de precios también se encuentra limitada por el deber de dar cumplimiento a las finalidades constitucionales de la intervención del Estado en la economía (C.P. arts. 54 y 334). Una interpretación sistemática de la Carta impone entonces la armonización de los artículos 334 y 373 superiores, como quiera que la salvaguarda de la capacidad adquisitiva de la moneda no es un fin en si mismo sino que es un instrumento para hacer efectivos los fines del Estado. Por ende, para la Corte es claro que nuestra Constitución no es neutra frente a variables económicas que puedan resultar comprometidas negativamente con determinadas políticas monetarias, tales como el empleo y el crecimiento, pues de acuerdo con el artículo 334 de la Constitución, estos son fines de la intervención estatal en la economía que comprometen a todos los integrantes del Estado en todo momento histórico.
18. Como es obvio, el mandato de coordinación con la política económica general que recae sobre el Banco de la República tiene una contrapartida, y es la siguiente: las otras autoridades económicas, y en especial el gobierno, en ejercicio de sus funciones, tampoco pueden ser indiferentes frente a la defensa del poder adquisitivo de la moneda. En efecto, la Carta radica primariamente la función de conservar la estabilidad en los precios en el Banco de la República, pero no se trata de una responsabilidad exclusiva de esa entidad sino que corresponde a todo el Estado (CP art. 373). En otras palabras, el deber de mantener la capacidad adquisitiva de la moneda no sólo se predica de la autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, esto es de la Junta del Banco de la República, sino también de quienes tienen responsabilidades en la formulación y ejecución de la política económica general del país.
Por lo tanto, la coordinación de las funciones a cargo del Ejecutivo y del Banco, no debe entenderse como la imposición de una colaboración con determinada política económica de un gobierno, sino como la búsqueda de coherencia y cooperación entre las autoridades económicas en el desarrollo de la política económica del Estado, tal y como lo indicaron con precisión los Constituyentes. Así, el informe ponencia respectivo explica que esta coordinación entre la política fiscal y la monetaria no significa que la primera esté subordinada a la segunda, ni viceversa "sino que ambas deben orientarse en forma armónica a regular la actividad económica del país con una misma finalidad. El Banco debe tomar en cuenta la política fiscal y el Gobierno debe tener en cuenta la política monetaria27.
19. Finalmente, la adopción de la formula política del Estado social de derecho (CP art. 1º) limita también la autonomía del Banco de la República en su lucha contra la inflación, ya que indica que esa autoridad no puede ser tampoco indiferente con la realización de los fines sociales del Estado. Por ende, el Banco de la República no puede ignorar el impacto social de sus decisiones ya que la Constitución de 1991 señaló las premisas axiológicas para la reorientación del Estado Colombiano en todos los órdenes; por ello trazó los lineamientos del orden económico y social que estimó deseable y, en algunos casos, llegó a señalar directrices imperativas para la política económica. No es entonces gratuito que, también en el ámbito de lo económico, la Constitución haya indicado derroteros de obligatoria observancia para que la acción estatal inequívocamente se encause hacia el desarrollo, gracias al compromiso del Constituyente con la construcción de un orden económico y social cada día menos desigual y más justo. Esto significa que la Constitución de 1991 no es "un texto neutro que permita la aplicación de cualquier modelo económico, pues las instancias de decisión política deben de una parte respetar los límites impuestos por el conjunto de derechos, y de otra operar conforme a los valores y principios rectores que la Carta consagra, así como procurar la plena realización de los derechos fundamentales28". En otros términos, es imperativo que el Estado, a través de sus órganos, propenda porque las autoridades cumplan funciones esencialmente inherentes a la idea de justicia y de equidad social. Por ello, desde sus primeras decisiones, esta Corte había señalado al respecto:
"La Constitución de 1991, norma de normas en nuestro sistema jurídico, instituye el Estado social de derecho y hace suyo el valor de la solidaridad. Esta nueva forma de Estado, elevada a principio de comportamiento del poder público colombiano tiene como característica esencial en el plano económico la de legitimarlo para intervenir en las relaciones privadas de producción, a través de una política fundada en el principio de solidaridad y en el papel redistributivo del Estado.
Dentro de este contexto y acompañada del principio de solidaridad, la libertad económica se entiende, no como el "dejar hacer dejar pasar", propio del Estado literal clásico, sino como la promoción de las condiciones sociales y económicas básicas para el desarrollo autónomo de la persona.
El Estado social de derecho no hace caso omiso de la falta de libertad que causa la miseria. Pero el nuevo concepto de libertad, no es simplemente formal; reivindica la posibilidad real de desarrollar actividades económicas libremente escogidas y autoriza al Estado para intervenir y crear las condiciones necesarias.
Es bajo esta nueva concepción que se legitiman importantes instrumentos de intervención, tanto para la búsqueda de eficacia como de equidad. El papel del mercado como instrumento de asignación de recursos se concilia con el papel económico, político y social del Estado redistribuidor de recursos. Si damos, como lo quiere la Carta, valor jurídico a los principios constitucionales, no puede ser otra la interpretación del Estado colombiano actual. En este sentido, la tarea de los poderes públicos es la de generar una sociedad más justa y solidaria29".
Por consiguiente, para esta Corte también es claro que la efectividad del Estado Social de Derecho, y la búsqueda de la justicia social, que se consigue mediante el progreso y el desarrollo, entendido como el mejoramiento de la calidad de vida y la democratización de las oportunidades de disfrute de los beneficios del progreso y de la prosperidad general, son imperativos para todas las autoridades, y no vinculan solamente al gobierno o al Legislador, sino a todos los destinatarios de la norma superior. En este orden de ideas, el desarrollo de las políticas monetaria, cambiaria y crediticia, constitucionalmente asignadas a la Junta del Banco de la República, también se vinculan por los principios constitucionales y por la efectividad del Estado Social de Derecho, lo cual incluye la aplicación progresiva de los derechos sociales, como deber del Estado.
El control de la inflación como finalidad básica del Banco de la República, los otros objetivos de la política económica y la norma acusada
20. El examen precedente permite concluir que la Constitución no escogió ninguno de los dos modelos extremos de Banca Central, a saber, aquel en que el Banco es una institución totalmente subordinada al Gobierno y que persigue simultáneamente múltiples finalidades (estabilidad monetaria, fomento de determinadas industrias, etc.), tal y como lo fue el Banco de la República en los años sesenta, ni aquel en donde, por el contrario, la Banca Central es totalmente independiente en sus decisiones y tiene exclusivamente la finalidad de controlar la inflación, sin que deba tomar en consideración otros objetivos. La Carta de 1991 optó por una regulación intermedia, pues si bien la finalidad esencial del Banco es proteger la capacidad adquisitiva de la moneda, por lo cual esa institución no desarrolla específicamente actividades de fomento, lo cierto es que la Junta no puede ser indiferente a los otros objetivos de la política económica. La peculiaridad del diseño constitucional colombiano puede entonces ser resumida así: si bien la Junta del Banco de la República es autónoma y tiene como finalidad básica preservar la moneda sana (CP. Arts 371 y 373), sin embargo esta autonomía tiene límites formales -su sujeción a la ley (CP art 150 ords. 13, 19 y 22 y art. 372)- y materiales: sus funciones deben ejercerse en coordinación con la política económica general (CP arts 113 y 371) y sus actuaciones, como las de los demás órganos del Estado, deben propender a la realización de los valores del Estado social de derecho (CP arts 1º y 2º) y a la materialización de los fines propios de la intervención del Estado en la economía (CP art. 334). Esto significa que si bien la finalidad primaria de la actividad del Banco es la estabilidad de los precios, sin embargo esa institución no puede ser indiferente a otros objetivos de política económica de raigambre constitucional, como pueden ser la búsqueda del pleno empleo o la distribución equitativa de los beneficios del desarrollo (CP art. 334).
21. Con los anteriores criterios, entra la Corte a examinar el primer interrogante que surge del artículo 2º de la Ley 31 de 1992. Así, el primer inciso de la norma acusada se limita a reproducir la idea de que el Estado ampara la estabilidad monetaria, por intermedio del Banco de la República, cuya junta directiva goza entonces de autonomía para tal efecto. Sin embargo, podría argumentarse que, como lo sugiere el actor, ese inciso debe ser retirado del ordenamiento jurídico, por cuanto impone al Banco un único objetivo, a saber, preservar a toda costa la estabilidad monetaria, mientras que la Carta señala unas finalidades más amplias puesto que la Junta no puede ser indiferente a la protección del pleno empleo, ni al desarrollo económico en general.
22. La Corte comparte parcialmente el argumento del demandante, pero no la conclusión que éste deriva sobre la inconstitucionalidad total de ese primer inciso, y en especial de la expresión "fines". Así, es cierto que la Constitución señala que el Banco tiene como finalidad esencial preservar la capacidad adquisitiva de la moneda (CP art. 371). Sin embargo, el demandante acierta en indicar que esto no significa que la Carta haya asumido un modelo de Banca Central con finalidad única, esto es, un modelo en el cual la autoridad monetaria deber preocuparse exclusivamente por la estabilidad monetaria, sin tomar en consideración otros objetivos económicos. En efecto, si el Banco de la República tuviera exclusivamente la función de controlar la inflación, entonces carecería de todo sentido normativo la expresión según la cual la Junta debe ejercer sus funciones en coordinación con la política económica general, puesto que la autoridad monetaria debería preocuparse únicamente de la protección del poder adquisitivo de la moneda. Pero eso no es así, porque la Carta expresamente ordena a la Junta que coordine el desarrollo de sus funciones con la política económica general, e implícitamente establece que el Banco, como cualquier autoridad estatal, desarrolle los principios y valores del Estado Social de Derecho y haga efectivos los fines de intervención del Estado en la economía.
El actor tiene entonces razón en indicar que la finalidad del Banco no es exclusivamente luchar contra la inflación. Esa es la función básica del Banco, pero la Junta no puede ser indiferente a los otros objetivos económicos pues sus decisiones deben coordinarse con la política económica general y desarrollar el contenido social del Estado colombiano. Esa conclusión no implica empero la inexequibilidad total de la expresión acusada, ni del primer inciso del artículo 2º de la Ley 31 de 1992, ya que éste señala únicamente que el Banco vela por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, lo cual es obviamente constitucional.
23. Con todo, es cierto que una interpretación puramente exegética de ese inciso puede sugerir que la única finalidad que debe tomar en cuenta la Junta del Banco en sus decisiones es preservar la estabilidad en los precios. En efecto, esa disposición dice que el "Banco de la República a nombre del Estado velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda conforme a las normas previstas en el artículo 373 de la Constitución Política y en la presente ley (negrillas no originales)". El tenor literal del texto legal acusado sugiere entonces que la única disposición constitucional relevante para establecer la finalidad de la Banca Central es el artículo 373, que establece el deber estatal de preservar el poder adquisitivo de la moneda. Por ende, podría concluirse que la estabilidad en los precios es el único factor que debe tomar en consideración la Junta del Banco al tomar sus decisiones, lo cual, como se ha visto largamente en esta sentencia, no se adecúa a la Carta, pues el artículo 373 superior no puede ser interpretado aisladamente sino a la luz del contenido social del Estado colombiano (CP art. 1º) y teniendo en cuenta las finalidades de la intervención estatal en la economía (CP art. 334), por cuanto la Constitución es explícita en señalar que todas las funciones del Banco deben ejercerse en coordinación con la política económica general (CP art. 371). Por consiguiente, en la medida en que el primer inciso del artículo 2 de la Ley 31 de 1992 admite una interpretación literal inconstitucional, es necesario que esta Corporación condicione su alcance. Esa disposición será entonces declarada exequible, pero en el entendido de que la actividad del Banco para mantener la capacidad adquisitiva de la moneda debe ejercerse en coordinación con la política económica general, lo cual implica que la Junta no puede ser indiferente a los otros objetivos de desarrollo económico y social previstos por la Carta.
La inconstitucionalidad del mandato que ordena adoptar metas de inflación inferiores a las registradas
24. El Segundo problema jurídico que la Corte debe resolver es si el Legislador puede ordenar que la Junta adopte metas de inflación que sean siempre inferiores a las registradas en el periodo precedente, tal y como lo establece el parágrafo del artículo 2º de la Ley 32 de 1992. Para resolver este interrogante, en primer lugar, la Corte reitera que la autonomía de la Junta del Banco se predica sobre todo frente al ejecutivo, y no frente a la ley, como quiera que la actividad del Banco de la República está sometida al principio de legalidad. Así, en los debates en la Asamblea Constituyente se señaló con claridad al respecto:
"El banco central dependerá de la voluntad del legislador, el cual recobrará así su plena capacidad para regular el sistema monetario del país, la que le fue suprimida desde 1968 cuando se trasladó la competencia de regulación sobre las funciones y estructura del Banco de Emisión, al Gobierno, según lo previsto en el ordinal 14 del artículo 120 de la Carta. El Banco Central no quedará entonces sujeto a la intervención del Presidente de la República sino a la regulación que de sus funciones y estructura haga el legislador30".
En idéntico sentido, en varias oportunidades esta Corte31 ha precisado que "la Constitución le asigna al órgano legislativo la atribución de expedir las directrices en materia de política económica, relacionadas con el manejo monetario, el régimen de cambios internacionales y el crédito32".
25. Conforme a lo anterior, en principio es constitucionalmente legítimo que el Legislador pueda establecer reglas relativas a las funciones ejercidas por la Junta. Sin embargo, esto no significa que cualquier determinación legal sea válida, por cuando la Constitución establece una estructura básica de la Banca Central, la cual debe ser respetada por el Legislador. Esta estructura esencial, definida directamente por el constituyente, goza entonces de una garantía institucional frente a la ley.
Ahora bien, sin que la Corte deba en esta precisa oportunidad analizar la totalidad de los elementos que gozan de garantía institucional, sin lugar a dudas existen tres que hacen parte de ella, tal y como se desprende del examen adelantado en los fundamentos jurídicos 10 a 20 de esta sentencia. De un lado, la autonomía de la Junta Directiva del Banco, ya que sin ella, la existencia misma del banco, como institución constitucional, perdería gran parte de su sentido. De otro lado, la Carta precisa que a pesar de la autonomía de la Junta, debe existir una coordinación de sus decisiones con la política económica general, cuya responsabilidad básica corresponde al Gobierno. Finalmente, el Banco, como autoridad estatal que es, no puede desconocer en sus decisiones las finalidades de la intervención del Estado en la economía ni los objetivos sociales que la Carta propugna. Por consiguiente, si bien el Legislador tiene plena competencia para regular las funciones de la Junta del Banco de La República, que no escapa al principio de legalidad, sin embargo la ley no puede establecer regulaciones que (i) invadan el contenido esencial de la autonomía de la Junta, o que obliguen a la Junta a adoptar decisiones que (ii) imposibiliten el mandato de coordinación entre esa entidad y las otras autoridades económicas, o (iii) que desconozcan el contenido social del Estado colombiano y las finalidades de su intervención en la economía. Con tales criterios, entra la Corte a examinar la constitucionalidad del mandato, según el cual, la Junta debe adoptar metas de inflación que deben ser siempre inferiores a las registradas en el periodo precedente.
26. La Corte ha señalado que corresponde al Congreso establecer las pautas, los criterios y los objetivos generales a los que debe someterse la Junta como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria. Por consiguiente, el Legislador no invade la órbita propia de la Junta Directiva del Banco de la República cuando determina las reglas generales que encausan la actuación de ese órgano, pero le está vedado señalar directrices concretas, por cuanto, de hacerlo, estaría desplazando la decisión autónoma de la Junta. El congreso se convertiría entonces en la autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, mientras que la Carta atribuye esas competencias a la Junta del Banco. Por ello, esta Corte había expresado al respecto:
"De ello resulta que, si bien está a cargo del Congreso una función normativa general de las aludidas materias, son inconstitucionales las disposiciones de la ley que, desconociendo el sistema expuesto, invaden la órbita de autonomía del Banco de la República y asumen en concreto las atribuciones reguladoras de la moneda o el crédito, pues, como ya lo dijo esta Corte en Sentencia C-021 del 27 de enero de 1994 (M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell), la formulación de las regulaciones que menciona el artículo 371 de la Constitución en lo que atañe con el manejo monetario y crediticio son de competencia exclusiva de la Junta Directiva del Bando, porque la Carta no autorizó compartir tales facultades ni con el Presidente de la República, ni con otra autoridad u organismo del Estado. Por supuesto, tampoco con el Congreso, cuyo campo de legislación en la materia está circunscrito al establecimiento de ordenamientos generales que delimitan la actividad del Banco de la República y de su Junta Directiva33".
Ahora bien, en el presente caso, todos los expertos consultados por la Corte coinciden en afirmar que establecer metas de inflación es una estrategia razonable para preservar la estabilidad en los precios. En efecto, la doctrina autorizada considera que "las metas ayudan a reactivar y coordinar las fuerzas antiinflacionarias dentro del sector público, y por fuera de él, en torno a un valor numérico específico, fortaleciendo de este modo el compromiso con la estabilidad de precios. Este punto de vista es congruente con la evidencia empírica que muestra que, con las demás constantes, las tasas de inflación de los países que tenían metas monetarias fueron más bajas34". En esta medida, es claro que el Congreso puede señalarle a la Junta la obligación de fijar metas de inflación, pues con ello no sólo establece una pauta general que debe guiar la actuación del banco, sino que el Legislador ejerce una función propia, que es concretar la responsabilidad de todas las autoridades económicas frente a la salvaguarda de la capacidad adquisitiva de la moneda.
27. ¿Significa lo anterior que el Legislador puede exigirle al Banco que adopte metas de inflación que sean "siempre menores a los últimos resultados registrados"? A primera vista podría considerarse que la expresión objeto de estudio es un mandato razonable en el contexto de una economía con inflación alta e inercial, por cuanto, como lo señalan los defensores de esa disposición, se trata de un mecanismo instrumental para disminuir progresivamente las expectativas inflacionarias de los agentes económicos, y de esa manera lograr una estabilidad cada vez mayor en los precios. Por consiguiente, conforme a esas concepciones, se trata de un modelo general de política monetaria que bien podía ser adoptado por el Legislador, para orientar las decisiones concretas que corresponden, éstas sí, a la junta del Banco.
28. A pesar de su aparente fuerza, la Corte considera que el anterior argumento no es de recibo, por cuanto ese mandato afecta la autonomía de la Junta y, sobre todo, desconoce la coordinación entre las funciones de esa entidad y política económica general, cuya responsabilidad básica corresponde al Gobierno. Así, en primer término, si se analiza con detenimiento la norma, es claro que el Legislador reduce considerablemente la autonomía de la Junta por cuanto le establece una orientación específica de la política monetaria, puesto que le ordena que debe cada año intentar reducir la inflación a la registrada en el período precedente. Ahora bien, conforme a la doctrina desarrollada por esta Corte, la autonomía técnica del Banco consiste en su "capacidad para analizar libremente los fenómenos monetarios y para diseñar sin injerencia de otras autoridades los instrumentos que demande el ejercicio de sus atribuciones en aquellas materias que tienen por objeto cautelar la estabilidad de la moneda y asegurar la solidez y la confianza en el sistema monetario del país35". Supongamos entonces que en una determinada coyuntura, la propia Junta llega a la convicción que, debido a que el país enfrenta una recesión muy intensa, con un alto desempleo, mientras que la inflación se ha reducido considerablemente, entonces resulta razonable adoptar una política monetaria más expansiva para reactivar coyunturalmente la economía, por lo cual considera apropiado adoptar una meta de inflación superior a la registrada en el período precedente. Una decisión de esa naturaleza es obviamente constitucional, por cuanto, como se explicó largamente en esta sentencia, el Banco de la República tiene como finalidad básica preservar la estabilidad en los precios, pero no puede ser indiferente a los otros objetivos de la política económica general. Sin embargo, el mandato legal acusado impediría a la Junta tomar esa determinación pues la obligaría a tomar una decisión diferente, contra el propio criterio de los miembros de la Junta, y en un asunto concreto y propio de sus funciones. Por lo tanto, para la Corte es claro que la disposición acusada disminuye considerable y notoriamente la facultad de la Junta de valoración de las variables económicas determinantes para diseñar la política monetaria en cada momento determinado, con lo cual afecta su autonomía como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia.
29. Las anteriores consideraciones ya ponen en cuestión la legitimidad de la disposición acusada. Sin embargo, existen otras razones todavía más poderosas que sustentan la inconstitucionalidad de la disposición objeto de análisis, como quiera que el mandato, en los términos en que se encuentra establecido, desconoce la necesidad de coordinación entre las funciones de la Junta y la política económica general, por cuanto, en determinadas coyunturas, puede ser contraproducente para la política económica general intentar a toda costa reducir la inflación del periodo anterior. Así, por no citar sino un ejemplo, puede ocurrir que en un determinado momento, la inflación no sea excesiva y que por el contrario el país atraviese una recesión intensa. En tal contexto, en la medida en que el Estado como un todo tiene el deber de también buscar el pleno empleo de los recursos humanos (CP art. 334), entonces puede resultar perfectamente razonable recurrir a una política de gasto público activa, incluso con algún déficit presupuestal y una política monetaria más laxa. Esta estrategia puede tener algunos impactos inflacionarios, pero en esas coyunturas puede ser considerada necesaria por los agentes económicos, incluyendo a los propios miembros de la Junta Directiva del Banco de la República. En tales situaciones, obligar a la Junta a tratar de reducir a toda costa la inflación, y por ende imponerle como deber señalar metas de inflación menores a las registradas anteriormente, resulta no sólo irrazonable, sino contrario a la coordinación que la Constitución prevé entre la actividad del Banco y la política económica general (CP art. 371). Y de esa manera, se afectan además las finalidades de la intervención del Estado en la economía (CP art. 334), por cuanto se antepone el control de la inflación a cualquier otro objetivo de política económica, como puede ser el logro del pleno empleo.
30. Por último, entra la Corte a analizar la solicitud de uno de los intervinientes sobre la posibilidad de decretar una constitucionalidad condicionada de la expresión "que deberán ser siempre menores a los últimos resultados registrados". Según su parecer, esta Corporación debía mantener en el ordenamiento esa norma, pero precisar que el mandato acusado es constitucional, salvo si existe un cambio profundo de la situación económica que haga irrazonable intentar reducir a toda costa la inflación. La Corte considera que esa solicitud no es de recibo, por cuanto no es posible conservar en el ordenamiento esa expresión, de tal manera que ésta mantenga un sentido normativo conforme a la Constitución. Así, una primera posibilidad sería señalar que corresponde a la propia Junta del Banco determinar cuándo se ha pasado el umbral que hace irrazonable la aplicación del mandato acusado. Sin embargo, en tal caso, la constitucionalidad condicionada de la expresión sería totalmente inocua, ya que equivale a una inexequibilidad de la misma. En efecto, con tal condicionamiento, la norma simplemente ordenaría a la Junta establecer metas de inflación inferiores a las registradas, salvo si la propia Junta considera que éstas no deben ser inferiores, con lo cual la expresión "que deberán ser siempre menores a los últimos resultados registrados" pierde todo efecto normativo. La segunda posibilidad sería entonces que la propia Corte procediera a determinar cuándo la aplicación de la norma se torna inconstitucional, lo cual es imposible, pues no se desprende de la Carta ningún criterio objetivo que permita condicionar la constitucionalidad de la disposición. Así, ¿durante cuántos años se aplica este mandato? No es posible definirlo. ¿A partir de qué monto de inflación o de desempleo puede el Banco proyectar una inflación mayor a la registrada en el periodo precedente? Nada en la Constitución permite a la Corte determinar esos límites. Estos puntos no pueden entonces ser definidos por la Corte, sin que el juez constitucional invada las competencias propias de la Junta o del Legislador. La única decisión posible es entonces la inexequibilidad de la expresión. Por lo tanto, así se declarará.
31. En tales circunstancias, la Corte encuentra que la expresión "que deberán ser siempre menores a los últimos resultados registrados" es inconstitucional y será retirada del ordenamiento. Esto significa que el parágrafo del artículo 2º de la Ley 31 de 1992 quedará del siguiente tenor:
"Parágrafo. Para cumplir este objetivo la Junta Directiva del Banco adoptará metas específicas de inflación, utilizará los instrumentos de las políticas a su cargo y hará las recomendaciones que resulten conducentes a ese mismo propósito".
Así redactada, la disposición se ajusta a la Carta, por cuanto, como ya se señaló en el fundamento jurídico No. 26 de esta sentencia, en nada vulnera la coordinación ni el contenido esencial de las funciones del Banco de la República, que la ley ordene a la Junta que señale unas metas específicas de inflación para los distintos periodos. En efecto, de esa manera no sólo se busca hacer explícita una variable que juega un papel esencial en las expectativas de los agentes económicos sino que además establecen criterios para que el Congreso, y la propia ciudadanía, puedan ejercer el correspondiente control político sobre la actividad de la Junta».
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