Banco de la República
Corte Constitucional. Sala Plena. M.P. Antonio Barrera Carbonell. Sentencia C- 208 del 1º de marzo de 2000. Expediente D-2482.
Síntesís: Autonomía del Banco de la República en la regulación de tasas de interés. Se declara inexequible la expresión "en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de 120 días", contenida en el literal e) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992. Las regulaciones del legislador en cuanto a la manera como el Banco de la República ejerce sus funciones deben ser generales y abstractas y no puntuales.
[§ 011] «II NORMA DEMANDADA:
A continuación se transcriben los apartes pertinentes del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 40707 del 4 de enero de 1993, destacando en negrilla la expresión acusada:
LEY 31 DE 1992
Por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones.
ARTICULO 16. ATRIBUCIONES. Al Banco de la República le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la circulación monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda. Para tal efecto, la Junta Directiva podrá:
(...)
e) Señalar en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de 120 días, las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito puedan cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas o pasivas, sin inducir tasas reales negativas. Las tasas máximas de interés que pueden convenirse en las operaciones en moneda extranjera continuarán sujetas a las determinaciones de la Junta Directiva. Estas tasas podrán ser diferentes en atención a aspectos tales como la clase de operación, el destino de los fondos y el lugar de su aplicación.
(…)
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Planteamiento del problema
Del contexto de la demanda formulada por el actor la Corte infiere que el cargo de inconstitucionalidad contra el segmento normativo acusado se reduce a la consideración de que el legislador desbordó sus atribuciones al limitar la autonomía del Banco de la República en el manejo de la política crediticia, al calificar las circunstancias y señalar el plazo máximo dentro de los cuales se pueden fijar tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar a su clientela.
Tanto el Ministerio de Desarrollo Económico, como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, estiman legítimo que el legislador establezca directrices a la función reguladora del crédito que corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República, en cuanto se trate de situaciones excepcionales y temporales. En el mismo sentido se pronuncia la ASOBANCARIA.
El Banco de la República considera que aunque eventualmente lo que podría ser inconstitucional es el plazo de 120 días, opta finalmente por solicitar a la Corte la declaración de exequibilidad del precepto demandado.
El Procurador General de la Nación conceptúa que las atribuciones del legislador en la materia no llegan hasta el punto de establecer una restricción de tal magnitud, como la contenida en la norma acusada; por ello, pide que se declare inexequible.
De acuerdo con lo anterior resulta necesario establecer si, conforme a las atribuciones que le otorgan los artículos 150-22 y 372 de la Constitución, el Congreso puede señalar límites de tiempo y de modo a la función de la Junta Directiva del Banco de la República, para establecer tasas máximas de interés remuneratorio a los establecimientos de crédito en sus operaciones activas y pasivas, sin que ello implique desconocimiento de la autonomía técnica y reguladora de la Junta Directiva del Banco, en su condición de autoridad monetaria y crediticia.
2. La solución del problema
2.1 La Constitución reconoce al Banco de la República el carácter singular de banca central, organizado como persona jurídica de derecho público, sujeto a un régimen legal propio, y con autonomía administrativa, patrimonial y técnica.
El Banco cumple, entre otras funciones básicas, las de regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito.
Como se deduce de las previsiones constitucionales contenidas en los arts. 371 y 372 y lo ha destacado en numerosas oportunidades la Corte, el Banco ejecuta sus atribuciones institucionales dentro de un alto grado de autonomía. Ello le asegura un amplio margen de libertad e independencia en el ejercicio de sus competencias, sin injerencias externas de las ramas del poder público o de otros órganos del Estado, salvo las que son admisibles para asegurar la coordinación de funciones dentro de la concepción del Estado Unitario.
Con todo, la autonomía del Banco no implica el ejercicio de competencias absolutas, esto es, por fuera de los límites formales y materiales que la Constitución le impone, los cuales relativizan en cierta forma sus competencias hasta el punto de colocarlo como una pieza, desde luego importante, dentro del sistema que orienta, condiciona y regula el manejo económico del Estado, y del que hace parte tanto el Gobierno como el Congreso.
En efecto, la Corte ha precisado esas restricciones al señalar:1:
"12. De un lado, desde el punto de vista formal, (...) el Banco debe ejercer sus funciones dentro de los marcos señalados por el Legislador, pues sus actividades no escapan al principio de legalidad. En particular, es un límite formal de la autonomía del Banco de la República en el ejercicio de su obligación de controlar la inflación, la subordinación al Plan de Desarrollo, pues como esta Corporación ya lo dijo, "los alcances de la independencia del Banco de la República no llegan hasta el punto de que sus decisiones puedan adoptarse al margen de las estrategias y orientaciones generales de la política económica incorporadas fundamentalmente en el Plan Nacional de Desarrollo, porque si bien el Banco no es un órgano del ejecutivo, es de todas maneras, un organismo del Estado"2".
"13- De otro lado, desde el punto de vista material, la autonomía del Banco de la República se encuentra limitada por la obligación constitucional que tiene esta institución de coordinar sus funciones con las otras autoridades, a fin de que el Estado colombiano cumpla los fines previstos por la Carta. Así, es evidente que el artículo 113 de la Constitución, según el cual los diferentes órganos del Estado ejercen separadamente sus funciones `pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines', se aplica a la Junta Directiva del Banco de la República por cuanto esta entidad es un órgano del Estado, tal y como esta Corte ya lo ha indicado3".
2.2 Es cierto que el legislador puede determinar la manera como el banco debe cumplir con las atribuciones que le corresponden según la Constitución (arts. 150-22 y 372), pero ello sólo habilita a aquél para establecer las limitaciones que resulten necesarias e indispensables y, además, proporcionadas a la misión que le ha sido asignada al banco, de tal manera que no lesione el núcleo esencial de la autonomía de que es titular. De este modo, es preciso entender que las aludidas limitaciones deben resultar compatibles con la autonomía funcional y técnica propia del banco. Por lo tanto, resultan inadmisibles aquellas regulaciones del legislador que de alguna forma constituyan un catálogo puntual de conductas, que le sirvan de guía o parámetro obligados para el ejercicio de su actividad institucional y que lo inhiban para apreciar, según su prudente juicio, la oportunidad y conveniencia de las medidas que deba adoptar.
En las circunstancias anotadas, es entendible que las facultades del legislador no pueden extenderse hacia la fijación de linderos donde se precise en detalle el ejercicio de sus atribuciones, porque ello significaría el cercenamiento de su autonomía. En tal virtud, la ley sólo debe fijar "por vía general y abstracta, el ámbito de funciones del Banco", como lo señaló la sentencia C-489/944. Allí también se dijo por la Corte:
"Para la Corte es claro que si, de conformidad con lo dicho, a la ley compete la asignación de las funciones que habrá de ejercer el Banco de la República, la autonomía de éste no lo convierte en un ente omnímodo, sustraído a toda norma o directriz, ya que, por el contrario, se halla obligado a cumplir su tarea dentro de prescripciones básicas que para él resultan obligatorias, lo cual es muy distinto de admitir que el legislador esté facultado para desplazar a dicha entidad, adoptando en lugar suyo y por vía específica las medidas que a su Junta Directiva corresponden como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, o para establecer límites o condicionamientos en relación con tales funciones en cada caso concreto".
En dicha sentencia también se advierte:
"De ello resulta que, si bien está a cargo del Congreso una función normativa general de las aludidas materias, son inconstitucionales las disposiciones de la ley que, desconociendo el sistema expuesto, invaden la órbita de autonomía del Banco de la República y asumen en concreto las atribuciones reguladoras de la moneda o el crédito, pues, como ya lo dijo esta Corte en Sentencia C-021 del 27 de enero de 1994 (M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell), la formulación de las regulaciones que menciona el artículo 371 de la Constitución en lo que atañe con el manejo monetario y crediticio son de competencia exclusiva de la Junta Directiva del Banco, porque la Carta no autorizó compartir tales facultades ni con el Presidente de la República, ni con otra autoridad u organismo del Estado. Por supuesto, tampoco con el Congreso, cuyo campo de legislación en la materia está circunscrito al establecimiento de ordenamientos generales que delimitan la actividad del Banco de la República y de su Junta Directiva".
2.3 En el artículo 16 de la ley 31 de 1992 se reglamentan las funciones que corresponden a la Junta Directiva del Banco para estudiar y adoptar las medidas monetarias crediticias y cambiarias, para regular la circulación monetaria y, en general, la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda.
Entre las aludidas funciones se encuentra la del literal e) del cual hace parte el segmento normativo acusado, conforme al cual la referida Junta está facultada para "señalar en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de 120 días, las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito puedan cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas o pasivas, sin inducir tasas reales negativas".
A juicio de la Sala, el texto normativo acusado ofrece una regulación en detalle en relación con el manejo de las tasas máximas de interés, como parte de la política crediticia, hasta el punto de llegar a precisar que dichas tasas sólo pueden establecerse "en circunstancias excepcionales" y durante un plazo determinado.
El referido texto en la forma como está concebido es inconstitucional, porque las regulaciones del legislador en cuanto a la manera como el banco debe ejercer sus funciones deben ser, como antes se expresó, generales y abstractas y no puntuales, a efecto de que no se interfiera, reduzca o anule la iniciativa de la Junta Directiva en lo que concierne con el estudio y ponderación de las circunstancias de orden económico y social que en un momento dado ameritan la adopción de una determinada medida.
Indicarle al banco cuándo, cómo y bajo qué circunstancias debe señalar las tasas máximas de interés a que alude la norma, implica determinar de antemano y hacer predecible las decisiones en materia de la fijación de dichas tasas, cuando realmente, con fundamento en su autonomía, es a la Junta Directiva a quien le compete, como parte del manejo de la política creditica, dentro de cierta discrecionalidad y según lo demanden los intereses públicos y sociales, la determinación de dichas tasas.
No se opone a los dictados de una economía de mercado, como la que prohíja la Constitución, a que administrativamente se señalen las tasas de interés, según lo sugieren algunos intervinientes, porque el modelo socio económico que inspira el Estado Social de Derecho presupone la intervención de éste en la dirección de la economía para lograr el cumplimiento de los fines que le son propios en beneficio de los intereses comunitarios (arts. 333 y 334 C.P.).
Dicha intervención en el caso de la fijación de las tasas de interés naturalmente no se puede hacer sin tener en cuenta los indicadores del mercado, pero es al banco a quien autónomamente le compete apreciar discrecionalmente la conveniencia y oportunidad y las circunstancias económicas y sociales bajo las cuales se justifica la adopción de una medida de esta naturaleza.
En resumen, para la Sala resultan lesivas de esa autonomía del Banco de la República los mandatos que desarrollan en forma puntual y concreta las funciones cambiarias, monetarias y crediticias del Banco, o que regulen específicamente casos particulares referidos a dichas funciones, porque en esas circunstancias el legislador sustituye la voluntad de la Junta Directiva del Banco y asume, en su lugar, el manejo de las políticas que la Constitución le ha atribuido específicamente a ésta.
Es indudable que la norma acusada restringe ilegítimamente la capacidad de discernimiento y de valoración técnica de las situaciones concretas de carácter económico y social que debe tener en cuenta el banco para la fijación de las tasas máximas de interés. Por ello, será declarado inexequible el segmento normativo demandado.
(...).
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE la expresión "en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de 120 días", contenida en el literal e) del artículo 16 de la ley 31 de 1992».
Salvamento parcial de Voto del Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS.
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