Síntesis: no existe norma que regule de manera expresa la administración de los FRC de empresas de transporte por parte de sociedades fiduciarias. No obstante, puede resultar viable el uso de las figuras de fiducia mercantil o encargo fiduciario para la administración de sus recursos, siempre que ello no implique la asunción de riesgos propios de la actividad aseguradora. El respectivo análisis deberá realizarse en cada caso, atendiendo la estructura jurídica del fondo, su finalidad y las normas que resulten aplicables según su configuración específica.

«… por medio de la cual, manifiesta una serie de interrogantes relacionados con el Fondo de Responsabilidad Civil.

1. Comentario preliminar

Antes de proceder a atender las inquietudes formuladas, resulta pertinente indicar que la Superintendencia Financiera de Colombia (en adelante “SFC”) emite los conceptos de carácter general y abstracto a que haya lugar con motivo de las consultas que le son presentadas sobre las materias de su competencia, sin que le sea dable en esta instancia pronunciarse sobre hechos o situaciones particulares y concretos, de conformidad con lo previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante “CPACA”).

Así mismo, es del caso indicar que los conceptos emitidos como respuesta a los derechos de petición que en la modalidad de consulta le son formulados tienen carácter ilustrativo sobre las materias a su cargo y no son de obligatorio cumplimiento o ejecución; tampoco tales pronunciamientos comportan asesoría alguna a sus destinatarios sobre sus relaciones negociales, ni tienen por objeto determinar responsabilidades, obligaciones o derechos en dicha materia.

Dicho esto, en virtud del artículo 121 de la Constitución Política de Colombia, las autoridades sólo tienen competencia en relación con las materias a su cargo y con sujeción a las funciones a ellas asignadas.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 335 de la Constitución Política de Colombia, ‘[l]as actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme con la ley la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito’.

A través del precitado literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política de Colombia, se asignó al Congreso la labor de ‘[r]egular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados por el público’, y mediante los numerales 24 y 25 del artículo 189 corresponde al Presidente ejercer de acuerdo con la ley la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividad aseguradora; así como ejercer la intervención sobre la misma, respectivamente.

En este orden, es del caso indicar que la Superintendencia Financiera de Colombia, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 325 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (En adelante EOSF), es un organismo de carácter técnico adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al que le corresponde, como ya se dijo, ejercer funciones en su condición de máxima autoridad de vigilancia y control de las entidades que integran los sistemas financiero, asegurador y previsional del país, razón por la cual el literal d) del artículo 1° del capítulo 1° de la Parte Primera del EOSF, establece entre las entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera) a las ‘[e]ntidades Aseguradoras’.

En consonancia con lo anteriormente expuesto las funciones se subsumen a las determinadas en el numeral 2 del artículo 325 del EOSF, y las normas que lo modifiquen y adicionen, y en el numeral primero del parágrafo tercero del artículo 75 de la Ley 964 de 2005 y las normas que modifiquen o adicionen dichas disposiciones, tal y como lo indica el Artículo 11.2.1.6.1. del Decreto 2555 de 2010.

En ese sentido, teniendo en consideración que la determinación de los requisitos, régimen de constitución, manejo, control, funcionalidad y administración y requisitos de información para el Fondo de Responsabilidad Civil para las empresas de transporte, como se señala en su consulta, no es posible para esta Superintendencia el pronunciarse en el sentido solicitado en el presente trámite. Situación que no excluye la posibilidad de que, en el caso de requerir un estudio sobre una situación particular relacionada con una compañía de seguros pueda remitir los soportes que den cuenta de lo que se pretenda consultar, a efectos de las verificaciones a que haya lugar.

2. De la actividad aseguradora en Colombia

En primer término, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 335 de la Constitución Política de Colombia, ‘[l]as actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme con la ley la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito’.

Es así como por mandato de la Carta Política se le dio el carácter de interés público a las actividades financiera, bursátil y aseguradoras, entre otras, estableciendo expresamente la necesidad de autorización por parte del Estado para su ejercicio.

Así mismo, los numerales 24 y 25 del artículo 189 de la Constitución establecen que corresponde al Presidente de la República, como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, el ejercer de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen las citadas actividades, así como ejercer la intervención sobre la misma, respectivamente.

En consonancia con lo anterior, al tenor del artículo 1 del EOSF^[1], el sistema financiero, y específicamente el asegurador, se encuentra conformado, entre otros, por las aseguradoras y por los intermediarios de seguros y reaseguros.

Así, al tenor del numeral 3º del artículo 108 del EOSF, modificado por el artículo 64 de la Ley 1328 de 2009, según el cual ‘[s]alvo lo previsto en el parágrafo 1º del artículo 39 del presente Estatuto y en normas especiales, sólo las personas previamente autorizadas por la Superintendencia Financiera de Colombia se encuentran debidamente facultadas para ocuparse de negocios de seguros en Colombia. En consecuencia, se prohíbe a toda persona natural o jurídica distinta de ellas el ejercicio de la actividad aseguradora.’

En el mismo sentido, el numeral 2 del artículo 38 del mencionado EOSF, establece que la actividad aseguradora es la realizada por las empresas o cooperativas de seguros, precisando que ‘Se encuentran sometidas a las disposiciones de este Estatuto, las empresas que se organicen y funcionen como compañías o cooperativas de seguros. Cada vez que se aluda en este Estatuto a la actividad aseguradora, a operaciones o a negocios de seguros, se entenderán por tales las realizadas por este tipo de entidades y, salvo que de la naturaleza del texto se desprenda otra cosa, se entenderán comprendidas también en dicha denominación las operaciones efectuadas por las sociedades de reaseguros (…)’.

Las normas transcritas establecen como presupuesto legal que el negocio de seguros (entiéndase comprendido también el negocio de reaseguro), es una actividad exclusiva de las compañías de seguros debidamente autorizadas. Sin embargo, aunque tales disposiciones no definen expresamente el concepto de “actividad seguradora” de su texto se puede colegir que independientemente de quien la desarrolle, es de interés público y no puede desarrollarse sin la autorización previa de la entidad competente.

3. Del seguro para el transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera

El artículo 994 del Código de Comercio, modificado por el artículo 12 del Decreto 01 de 1990, señala ‘Cuando el gobierno lo exija, el transportador deberá tomar por cuenta propia o por cuenta del pasajero o del propietario de la carga, un seguro que cubra a las personas y las cosas transportadas contra los riesgos inherentes al transporte. El transportador no podrá constituirse en asegurador de su propio riesgo o responsabilidad. El gobierno reglamentará los requisitos, condiciones, amparos y las cuantías del seguro previsto en este artículo, el cual será otorgado por entidades aseguradoras, cooperativas de seguros y compañías de seguros, legalmente establecidas’.

En línea con lo anterior, el artículo 2.2.1.4.4.1. del Decreto 1079 de 2015 prevé que:

'De conformidad con los artículos 994 y 1003 del Código de Comercio, las empresas de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera deberán tomar con una compañía de seguros autorizada para operar en Colombia, las pólizas de seguros de responsabilidad civil contractual y extracontractual que las ampare contra los riesgos inherentes a la actividad transportadora, así: 

1. Póliza de responsabilidad civil contractual, que deberá cubrir al menos los siguientes riesgos: 

a) Muerte; 

b) Incapacidad permanente; 

c) Incapacidad temporal; 

d) Gastos médicos, quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios.

El monto asegurable por cada riesgo no podrá ser inferior a 60 SMMLV, por persona. 

2. Póliza de responsabilidad civil extracontractual, que deberá cubrir al menos los siguientes riesgos: 

a) Muerte o lesiones a una persona; 

b) Daños a bienes de terceros; 

c) Muerte o lesiones a dos o más personas. 

El monto asegurable por cada riesgo no podrá ser inferior a 60 SMMLV, por persona’. 

En ese orden, se tiene que la normatividad colombiana impone a las empresas de transporte, como condición para su operación, la obligación de tomar seguros que cubran a las personas o las cosas transportadas contra los riesgos inherentes al transporte y señalan los riesgos objeto de cobertura, así como el monto mínimo asegurable por cada riesgo; lo anterior, en consideración a que la prestación del servicio de transporte se constituye en un servicio público, y, por ende, estas garantías se regulan como seguros de obligatoria contratación por parte de las transportadoras.

4. De los fondos de responsabilidad

El Estatuto Nacional de Transporte contenido en la Ley 336 de 1996 establece en su artículo 61 que ‘Sin perjuicio de las garantías establecidas por las normas pertinentes, las empresas de transporte terrestre automotor podrán constituir fondos de responsabilidad como mecanismo complementario para cubrir los riesgos derivados de la prestación del servicio.

Para los efectos pertinentes, el seguro obligatorio de accidentes de tránsito continuará rigiéndose por las normas que regulan la materia’ (resaltado propio).

Por su parte, el artículo 2.2.1.4.4.4 del Decreto 1079 de 2015 mediante el cual se compiló el artículo 21 del Decreto 171 de 2001 prevé que ‘Fondo de responsabilidad. Sin perjuicio de la obligación de obtener y mantener vigentes las pólizas de seguros señaladas en el presente Capítulo, las empresas de transporte podrán constituir fondos de responsabilidad como mecanismo complementario para cubrir los riesgos derivados de la prestación del servicio, cuyo funcionamiento, administración, vigilancia y control lo ejercerá la Superintendencia Financiera o la entidad de inspección y vigilancia que sea competente, según la naturaleza jurídica del fondo’ (resaltado propio).

Señalado el anterior marco legal, debe subrayarse que, si bien las disposiciones precitadas asignaron a la Superintendencia Financiera la vigilancia y control, concurrente con otra entidad de inspección y vigilancia que sea competente, según la naturaleza jurídica, sobre los fondos de responsabilidad, no es menos cierto que la competencia de esta Entidad para el ejercicio de la vigilancia se encuentra circunscrita al tipo de institución que administra los recursos canalizados por dichos fondos.

En efecto, la función de vigilancia y control atribuida a este organismo debe estar asociada a la naturaleza de las actividades señaladas en el artículo 335 de la Constitución Política de Colombia en concordancia con el literal d) numeral 19 del artículo 150 ibídem, esto es, tal como se ha señalado en el presente escrito, la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, cuya identificación se halla expresamente definida en el numeral 2 del artículo 325 del EOSF.

Así las cosas, debe entenderse que el ejercicio de la función de control y vigilancia por parte de la Superintendencia Financiera sobre los recursos de un fondo de responsabilidad sería viable en la medida en que éstos se encuentren administrados por una institución financiera.

5. De la consulta presentada

Hechas las consideraciones previas, a continuación, nos referimos a sus interrogantes atendiendo el orden propuesto, a saber:

‘1.1. Requisitos y Régimen de Constitución

1. ¿Cuáles son los requisitos legales, técnicos, financieros y administrativos que deben cumplirse para la constitución de un Fondo de Responsabilidad Civil por parte de una empresa de transporte habilitada, incluyendo el capital mínimo requerido, constitución y cuantificación de reservas técnicas, regulación de su objeto social y reportes de información?

2. ¿Cuál es el procedimiento formal y la documentación exigida ante la Superintendencia Financiera para la autorización y vigilancia del funcionamiento de dichos fondos, conforme al Artículo 2.2.1.1.4.3 del Decreto 1079 de 2015?

3. ¿Cuál es el procedimiento formal y la documentación exigida ante la Superintendencia Financiera para la autorización y vigilancia del funcionamiento de dichos fondos, conforme al Artículo 2.2.1.1.4.3 del Decreto 1079 de 2015?

4. Indicar en detalle los Fondos de Responsabilidad de Empresas de Transporte que se han constituido y estén vigilados y controlados actualmente por la Superintendencia Financiera.

5. Informar si las Empresas de Transporte están cubriendo sus riesgos de acuerdo con lo establecido en la Ley.

6. Informar si las Empresas de Transporte y/o Los Fondos de Responsabilidad están asumiendo riesgos de responsabilidad civil contractual y/o extracontractual.’

‘1.2. Manejo, Control y Carácter Complementario

1. ¿Cómo opera el carácter complementario del fondo respecto de las pólizas obligatorias de Responsabilidad Civil Contractual (RCC) y Extracontractual (RCE) que deben mantenerse vigentes? ¿Existe un orden de prelación en el pago de siniestros entre la póliza y el fondo?
2. ¿Cuál es el régimen de control, manejo y seguimiento de los procedimientos que deben acatar las personas jurídicas que administren estos fondos para afectarlos ante accidentes de tránsito e indemnizar a los damnificados (p.ej., Fiduciarias)?
3. ¿Bajo qué esquemas de manejo se gestiona el valor de los fondos (inversiones, liquidez, administración)? ¿Cuál es el porcentaje de uso o cobertura que el fondo puede o debe asumir en el cubrimiento de siniestros, en caso de que este límite exista?
4. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de estos fondos? ¿Son con ánimo o sin ánimo de lucro? En caso de generar rendimientos, ¿cuál es el régimen legal de su destinación?
5. ¿Qué medidas concretas de supervisión, vigilancia y control han implementado para que se cumpa el carácter complementario de dichos fondos?”

‘1.3. Funcionalidad y Administración de los Fondos

1. ¿Cuáles son las figuras de administración de fondos legalmente habilitadas (p.ej., Fiducia Mercantil, Sociedad Administradora, etc.) y cuáles son los requisitos de idoneidad, conocimiento y experiencia que debe cumplir la persona natural o jurídica a cargo de la administración del fondo?

2. ¿Son las medidas aplicadas por los entes de control por cada Superintendencia, funcionales y suficientes para garantizar la solvencia, transparencia, trazabilidad y oportuna gestión de la siniestralidad de los fondos? En caso afirmativo, ¿cuáles son los indicadores de seguimiento utilizados?

3. ¿Cómo se articula el reporte de la información de la siniestralidad y la gestión del fondo a través del aplicativo SINST - VIGIA 2 de la Superintendencia de Transporte?’

‘1.4. Requerimiento de información a empresas de transporte y aseguradoras

1. Oficiar a las Empresas de Transporte para que indiquen si cuentan con Fondos de Responsabilidad, e informen las condiciones jurídicas y técnicas de existencia y cobertura de dichos Fondos.

2. Requerir a las Empresas de Transporte que informen si están asumiendo riesgos frente a las coberturas exigidas legalmente de acuerdo con el artículo 2.2.1.1.4.1 del Decreto 1079 de 2015.

3. Solicitar a las entidades aseguradoras información sobre las pólizas de Responsabilidad Civil Contractual y Extracontractual emitidas a las Empresas de Transporte, e indicar si las mismas tienen algún límite de responsabilidad por parte de la aseguradora en cuanto al valor de la cobertura obligatoria, de acuerdo con el artículo 2.2.1.1.4.1 del Decreto 1079 de 2015.

4. Solicitar a las entidades aseguradoras información sobre si administran Fondos de Responsabilidad a nombre de las Empresas de Transporte. En caso afirmativo, informar en detalle las condiciones de estos Fondos: (i) Objetivo y uso del Fondo, (ii) Responsabilidad de la Aseguradora, (iii) Responsabilidad del Fondo, (iv) Valor del Fondo, (v) Reservas técnicas constituidas, y (vi) Coberturas, especialmente si ha asumido riesgos de responsabilidad civil contractual y/o extracontractual.’

‘1.5. Ejercicio ilegal de aseguramiento y fundamentos de la prohibición

1. ¿Solicito aclarar detalladamente, con la citación normativa precisa, si la administración de Fondos de Responsabilidad por parte de una persona jurídica independiente (no habilitada como empresa de transporte ni vigilada para tal fin) implicaría ejercicio ilegal de la actividad aseguradora en contravía de lo previsto en el artículo 335 de la Constitución Política, y posible tipificación del delito previsto en el artículo 316 del Código Penal?’

Al respecto, esta Superintendencia considera oportuno realizar ciertas precisiones generales frente al fondo de responsabilidad:

5.1. Póliza de seguro como figura de administración de fondos de responsabilidad civil de empresas transportadora.

Con base en lo expuesto en precedencia, no puede perderse de vista que la normatividad colombiana consagra la obligación del transportador de contratar un seguro de responsabilidad civil que ampare los riesgos propios de su actividad y, como un mecanismo complementario a las garantías establecidas por las normas pertinentes, les otorgó la facultad de constituir fondos de responsabilidad para cubrir dichos riesgos derivados de la prestación del servicio.

Sin perjuicio de lo anterior, debe tenerse en cuenta que las actividades que adelantan los fondos en cuestión no pueden catalogarse como actividad aseguradora, como quiera que únicamente las compañías y las cooperativas de seguros debidamente autorizadas por esta Superintendencia para explotar el ramo correspondiente, en desarrollo de las actividades propias de su objeto social, se encuentran facultadas para realizar operaciones y negocios de seguros.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el artículo 994 del Código de Comercio establece que ‘(…) El transportador no podrá constituirse en asegurador de su propio riesgo o responsabilidad’, lo que refuerza el carácter complementario de este tipo de fondos y la imposibilidad de catalogarlo como actividad aseguradora.

5.2. Fiducia mercantil como figura de administración de fondos de responsabilidad civil de empresas transportadora.

El virtud de lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 336 de 1996 previamente citado, las empresas de transporte terrestre automotor podrán constituir fondos de responsabilidad como mecanismo complementario para cubrir los riesgos derivados de la prestación del servicio, sin que dicha disposición defina de manera expresa las figuras jurídicas específicas a través de las cuales dichos fondos deban ser administrados, ni establezca un régimen detallado sobre su estructura, funcionamiento o requisitos de habilitación.

Al respecto, la SFC, en el concepto 2002037610-2 del 30 de julio de 2002, precisó que ‘(…) la creación de los fondos de responsabilidad por parte de la empresa transportadora no puede suplir el seguro que cubra las cosas transportadas contra los riesgos inherentes al transporte, toda vez que (…) el fondo puede ser creado como mecanismo complementario de los seguros tomados con las compañías habilitadas para ello’, y aclaró que dichos fondos permiten cubrir, entre otros aspectos, ‘(…) el monto de la indemnización de perjuicios, bien en exceso de la suma asegurada en las pólizas contratadas o en pago del deducible pactado’.

Así mismo, el mencionado concepto indicó que ‘(…) el ejercicio de la función de control y vigilancia por parte de la Superintendencia [Financiera] sobre los recursos de un fondo de responsabilidad sería viable en la medida en que éstos se encontraran administrados por una institución financiera’, lo cual resulta relevante para efectos de determinar la competencia de supervisión cuando los recursos del fondo sean administrados por entidades vigiladas por esta Superintendencia.

Ahora bien, es posible señalar que las Sociedades Fiduciarias, en su calidad de entidades vigiladas por la SFC, cuentan con un marco legal que les permite desarrollar actividades de administración de bienes y recursos de terceros, a través de los distintos negocios fiduciarios autorizados por la Ley.

En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el literal a del numeral 1 del artículo 29 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), las Sociedades Fiduciarias pueden, entre otras operaciones, tener la calidad de fiduciarios, en línea con lo dispuesto en el artículo 1226 del Código de Comercio que define la fiducia mercantil como el negocio jurídico en virtud del cual ‘(…) una persona, llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o más bienes especificados a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de éste o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario’, permitiendo la conformación de Patrimonios Autónomos.

Igualmente, el literal b del numeral 1 del artículo 29 del EOSF, habilita a las Sociedades Fiduciarias celebren ‘(…) encargos fiduciarios que tengan por objeto la realización de inversiones, la administración de bienes o la ejecución de actividades relacionadas con el otorgamiento de garantías por terceros para asegurar el cumplimiento de obligaciones, la administración o vigilancia de los bienes sobre los que recaigan las garantías y la realización de las mismas, con sujeción a las restricciones que la ley establece.’

Desde esta óptica, la fiducia mercantil o el encargo fiduciario constituyen figuras jurídicas que podrían servir como vehículos para la administración de recursos, cuyo objeto, estructura y funcionamiento se ajusten al marco legal vigente, respeten el carácter estrictamente complementario de dichos fondos frente a las pólizas obligatorias y no impliquen la asunción de obligaciones propias de la actividad aseguradora, la cual se encuentra reservada a entidades autorizadas conforme al artículo 335 de la Constitución Política^[2].

De igual manera, resulta pertinente precisar que no existe una norma que regule de manera expresa la administración de los fondos de responsabilidad civil de empresas de transporte por parte de Sociedades Fiduciarias, ni que establezca requisitos adicionales de idoneidad, experiencia o autorización distintos a los previstos en el régimen general aplicable a dichas entidades y a los negocios fiduciarios que administran. En consecuencia, cualquier análisis sobre la viabilidad concreta de un esquema de esta naturaleza debe realizarse caso a caso, atendiendo a la estructura jurídica del fondo, a su finalidad y a las normas que resulten aplicables según su configuración específica.

5.3. Determinación de la existencia del ejercicio de una actividad ilegal

Teniendo en consideración que la declaración de una actividad como la enunciada en su consulta como legal o ilegal, no puede ser efectuada de manera general sin realizar un estudio a las condiciones jurídicas y fácticas particulares, no es posible para esta Superintendencia el pronunciarse en el sentido por usted solicitado en el presente trámite. Situación que no excluye la posibilidad de que en el caso de requerir un estudio sobre una situación particular pueda elevar la solicitud correspondiente, para lo cual le agradecemos remitir copia de los soportes que tenga en su poder respecto del contrato celebrado y demás pormenores advertidos.

5.4. Dicho esto, en atención a lo señalado en las consideraciones del presente oficio, nos permitimos precisarle que teniendo en cuenta que el Ministerio de Transporte a través de la Circular Externa 20254000000597 del 5 de septiembre de 2025 impartió ‘Lineamientos sobre el cumplimiento de la obligación de aseguramiento, la constitución de fondos de responsabilidad y la prohibición de cobros indebidos a propietarios de vehículos vinculados’,  es competencia propia del MINISTERIO DE TRANSPORTE, expedir las directrices necesarias para el cumplimiento de la actividad que rige la actividad transportadora.