Análisis de jurisprudencia, boletín - 05 de mayo 1999
La Corte Constitucional se pronunció sobre la inexequibilidad de la tasación del UPAC, sujeta a la tasa de interés de la economía y sobre el derecho a adquirir y conservar una vivienda digna.
I- EL SISTEMA UPAC Y EL DERECHO A ADQUIRIR Y CONSERVAR UNA VIVIENDA DIGNA. El Estado está en la obligación de promover sistemas de financiamiento a largo plazo de fácil acceso, a los sectores más pobres, para la construcción y adquisición de vivienda. Determinar el valor en moneda legal de la unidad de poder adquisitivo, UPAC, a través de los movimientos que refleje la tasa de interés en la economía, es contrario a la equidad e igualdad que debe guardar la relación jurídica existente entre las corporaciones y los usuarios de este sistema de financiación, quedando así las corporaciones en una posición ventajosa frente a sus deudores, ya que incrementarían su capital en consecuencia del desmedro del patrimonio de los usuarios, provocándose a su vez por parte del Estado, el incumplimiento de hacer efectivo el derecho a adquirir una vivienda digna.
Comentario al pronunciamiento de la Corte Constitucional del día 26 de Mayo de 1999,magistrado ponente, Alfredo Beltran Sierra, mediante el cual se decidió la inconstitucionalidad del literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, que disponía, la competencia de la Junta Directiva del emisor para velar por la estabilidad del valor de la moneda, efecto para el cual debía fijar la metodología para determinar el UPAC, sujeta a la tasa de interés de la economía. I- AUTONOMÍA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA EN SUS FUNCIONES. El Banco de la República como banca central del país, desarrolla sus funciones a través de la junta directiva, la cual tiene a su cargo de manera exclusiva, el mantenimiento de la capacidad adquisitiva del peso colombiano, para lo cual el constituyente la dotó de autonomía funcional y técnica, para que, sin sujeción a la intervención del gobierno, pero de acuerdo con la ley y en concordancia con los demás organismos del Estado, adopte las medidas necesarias para controlar la inflación, es decir, para que tome las medidas que influyan sobre la cantidad, costo y disponibilidad del dinero y del crédito para todas las unidades económicas, publicas o privadas con el propósito de mantener la cantidad de dinero en circulación de manera estable. II- UPAC. FINALIDAD DEL SISTEMA A partir del año 1972, fue creado por el Estado colombiano el sistema UPAC, unidad de poder adquisitivo constante, con la finalidad de canalizar cuantiosos recursos para la construcción y adquisición de vivienda, en los sectores de bajos recursos, fundado en el principio de mantener un valor constante para los ahorros y los créditos otorgados por las corporaciones de ahorro y vivienda, y, en general los establecimientos de crédito.
Por tal razón, la determinación del valor en pesos de las unidades de poder adquisitivo constante conforme a la variación de la tasa de interés en la economía, desbordaría la naturaleza para lo cual fue creado, coaccionando una democratización de los créditos y favoreciendo solo a las entidades prestamistas. sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.
Lo anterior, significa que el Estado no está en la obligación de suministrar la vivienda, sino, proporcionar sistemas de financiación adecuados, que permitan la optación de recursos para financiar la construcción y adquisición de vivienda, y, por otra, permitir al deudor la adquisición de su vivienda y la cancelación en el tiempo de su obligación. Las políticas que se adopten en contra de estos dos aspectos, atentan contra el derecho a la vivienda digna y desvirtúan la función del Estado.
ANTECEDENTES PROCESALES. 1. Demanda. El ciudadano AA, solicito a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad parcial del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, norma cuyo texto se transcribe a continuación:
"ART. 16. -Atribuciones. Al Banco de la República le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la circulación monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda. Para tal efecto, la Junta Directiva podrá:
"f) Fijar las metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la unidad de poder adquisitivo constante UPAC, procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía".
Para el actor, tomar como fundamento para el cálculo del valor en pesos de tales unidades la variación de las tasas de interés en la economía, genera sistemas inadecuados de financiación a largo plazo de la vivienda, por lo que de esa manera resulta vulnerado el artículo 51 de la Carta Política que establece el derecho a la vivienda digna. Así mismo, considera que la aplicación de fórmulas que incluyan la tasa de interés DTF, implica cobrar a los deudores de créditos en UPAC un sobre valor, que va en detrimento de los sectores de menores ingresos, permitiendo de una parte, mayores rendimientos a las corporaciones de ahorro y vivienda, y de otra, el encarecimiento desmesurado del crédito otorgado por ellas. Adicionalmente, se quebranta también lo dispuesto por el artículo 373 de la Carta Magna que ordena al Banco de la República velar por el mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda.
<1.2 Intervenciones
1.2.1.Intervención ciudadana.
Para todos los intervinientes el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992, quebranta los artículos 51 y 373 de la Carta Política, como quiera que el sistema de financiación de vivienda a largo plazo no es adecuado para el propósito de que los colombianos vean realizado el derecho a una "vivienda digna". Así mismo, consideran los coadyuvantes que la determinación del valor del UPAC en moneda legal atada a "los movimientos de la tasa de interés en la economía", resulta contraria al artículo 373 de la Constitución que impone al Estado, por intermedio del Banco de la República, el deber de velar "por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda", dado los altos niveles a que ha llegado la tasa de interés en el mercado de dinero en Colombia.
1.2.3. Intervención del Banco de la República.
Solicita a la Corte declarar exequible el aparte demandado del literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, como quiera que considera que el costo del dinero a elevadas tasas de interés obedece a causas diferentes al UPAC, y en consecuencia la metodología para la fijación del valor en pesos de la UPAC no es la causante del deterioro de "la capacidad de pago de los deudores".
Estima que, la facultad para determinar los valores UPAC por la Junta Directiva del Banco de la República, es, en desarrollo de su calidad de autoridad en materia crediticia, la que ha ejercido conforme a la ley sin que tenga limitaciones respecto del método que establezca discrecionalmente para fijar el UPAC, actuando con autonomía técnica.
1.2.4. Intervención de la asociación bancaria y de entidades financieras de Colombia.
Solicita que se declare exequible el aparte de la norma demandada, debido a que el sistema UPAC, como fue concedido en 1972, ya no existe. Las corporaciones de ahorro y vivienda ya no son las únicas entidades financieras autorizadas para la captación de ahorros de corto plazo, y en la nueva estructura del sistema financiero "entraron a competir con las demás entidades financieras en un esquema de libre competencia". Afirma que el sistema UPAC es un sistema adecuado para adelantar planes de financiación de vivienda a largo plazo.
1.2.5. Concepto del señor Procurador General de la Nación.
Solicita a la Corte declarar la exequibilidad del aparte de la norma demandada. En su concepto la norma acusada no quebranta la Constitución Política, ya que "si bien en ella el legislador hace una invitación técnica a la Junta Directiva del Banco de la República, esta podrá ser o no tenida en cuenta por la junta de manera facultativa", pues tal indicación no es de carácter imperativo, y muestra que el cambio del UPAC, ligado inicialmente al IPC, a la tasa DTF obedece a razones históricas. Además agrega que los costos de los créditos en una economía inflacionaria como la colombiana, debe incluir "la corrección monetaria de carácter compensatorio por la perdida de valor adquisitivo y la tasa de interés, de carácter remuneratorio a la inversión".
Consideraciones de la Corte Constitucional.
Para la Corte lo relacionado con la metodología que ha de fijar la Junta Directiva del Banco de la República para la determinación del valor en pesos de la UPAC, resulta violatoria de la autonomía de la junta directiva, establecida por el artículo 372 de la Constitución, por una parte; y, por otra, la fijación del valor en pesos de la UPAC con sujeción a lo dispuesto en la norma acusada, quebranta el derecho a adquirir y conservar una vivienda digna, conforme a lo preceptuado por el artículo 51 de la Carta Política.
2.1.El Banco de la República frente a la Constitución Política de 1991.
La Corte Constitucional al hacer el análisis del Banco de la República frente a la Constitución Política de 1991 destaca que " el Congreso recuperó la facultad de intervención en el Banco de la República. En efecto, conforme a lo preceptuado por el artículo 150 numeral 19, literal b), de la Carta Política, corresponde al Congreso Nacional, entre otras, la función de dictar las normas generales y señalar los criterios y objetivos a los que habrá de sujetarse el gobierno para ‘regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio exterior, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del banco’; y, el literal d) del artículo constitucional acabado de mencionar, asigna al legislador la función de ‘regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público’ ".
Sin embargo, en virtud de la transcendencia económica y social de las funciones que cumple el Banco de la República, las leyes relacionadas con éste, con las atribuciones de su Junta Directiva y las que han de dictarse como ‘leyes marco’ a que se refiere el numeral 19 del artículo 150 de la Carta, no pueden expedirse a iniciativa de los congresistas, sino que requieren que lo sean, siempre, por ‘iniciativa del gobierno’.
"Conforme a lo dispuesto por el artículo 371 de la Carta, el Banco de la República, será organizado como ‘persona jurídica de derecho público’, lo que se explica por la índole de las funciones que a él se encomiendan. En efecto, en el penúltimo inciso de la norma en cuestión, básicamente corresponde al Banco de la República, además de la emisión de moneda, la regulación cambiaria, crediticia y monetaria, la administración de las reservas internacionales, servir como prestamista de última instancia del gobierno, actuar como banquero de los establecimientos de crédito y como agente fiscal del gobierno."
Estas funciones, por expreso mandato del artículo 372 de la Carta, se ejercen por la Junta Directiva del mismo, ente que "será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley", lo que supone que la junta requiere de suyo autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sin perjuicio de la necesaria coordinación con la política económica general.
" (…) Una de las funciones básicas asignadas al Banco de la República por la Constitución (arts. 371, 372 y 373), es el mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda, lo que constituye, de manera simultánea un derecho de los ciudadanos y un deber del Estado, a cuyo respeto apuntaba antes el artículo 49 de la Constitución con la prohibición de emisión de moneda de curso forzoso luego de los escándalos de finales de siglo y comienzos del presente, con las sucesivas emisiones sin respaldo del ‘Banco Nacional’ ".
De manera pues que, "por voluntad del constituyente corresponde al Banco de la República el mantenimiento de la capacidad adquisitiva del peso colombiano, para lo cual se le dota a la Junta Directiva, como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, de autonomía funcional y técnica, para que, sin sujeción a la intervención del Presidente de la República, pero de acuerdo con la ley y en coordinación con los demás organismos del Estado, adopte las decisiones necesarias para controlar la inflación, es decir, para que tome las medidas que ‘influyan sobre la cantidad, costo y disponibilidad del dinero y del crédito para todas las unidades económicas, públicas o privadas, con el propósito de mantener la cantidad de dinero en circulación de manera estable’, sin que ello signifique que: ‘las decisiones del banco central’ tengan que obedecer a ‘las autoridades gubernamentales, aunque deberán coordinarse con ellas’ (Gaceta Constitucional Nº 73, mayo 14 de 1991, informe - ponencia para primer debate, citado)’
2.2. Autonomía del Banco de la República frente al literal f) del artículo 16 de la ley 31 de 1992
Sobre el particular expuso la Corte "Al Congreso Nacional le corresponde la expedición de las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva (art. 150, num. 22 y 372 de la Constitución), no lo es menos que en virtud de la autonomía con que la Carta dota a dicho banco, el legislador encuentra limitada su competencia para el efecto, por lo que carece de la libertad de configuración que respecto de la ley tiene en otros casos. Es decir, la ley puede fijar las funciones de la Junta Directiva del Banco de la República, pero sin desconocer, ni menguar en nada la autonomía orgánica, administrativa y técnica de que ésta se encuentra investida, por expresa decisión del constituyente".
Así mismo, "al Congreso le esta vedado ordenar a la Junta Directiva del Banco de la República que al ejercer la función de ‘fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la unidad de poder adquisitivo constante, UPAC’, lo haga ‘procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés de la economía’, pues de esa manera resulta invadida por el legislador la órbita de las funciones que de manera autónoma y para velar por la estabilidad de la moneda le asigna a la Junta Directiva del Banco de la República la Constitución Nacional (art. 372), como autoridad monetaria y crediticia. Es decir, puede la ley asignarle a la Junta Directiva del banco la función aludida, pero a éste corresponde, con independencia técnica diseñar y utilizar los instrumentos que crea necesario para fijar el valor en moneda legal de la UPAC, por lo cual no resulta siempre que ha de atarse esa determinación a la variación de las tasas de interés, máxime sise tiene en cuenta que podrán influir factores diferentes, tales como la política salarial, o la política fiscal.’ "
2.3. El sistema UPAC y el derecho a una vivienda digna.
Considera la Corte, que "La constitución establece el ‘derecho a vivienda digna’ como uno de los derechos sociales y económicos de los colombianos, el cual, desde luego, no puede por su propia índole ser de realización inmediata sino progresiva. Por ello el constituyente ordena al Estado la fijación de ‘las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho’, así como promover planes de vivienda de interés social’, y ‘sistemas adecuados de financiación a largo plazo’.
Para la Corte es claro que conforme a la equidad ha de mantenerse el poder adquisitivo de la moneda, razón ésta por la cual pueden ser objeto de actualización en su valor real las obligaciones dinerarias para que el pago de las mismas se realice conforme a la corrección monetaria. Es decir, la actualización a valor presente de las obligaciones dinerarias contraidas a largo plazo con garantía hipotecaria para la adquisición de vivienda, no vulnera por sí misma la Constitución. Con ello se mantiene el equilibrio entre acreedor y deudor, pues quien otorga el crédito no verá disminuido su valor, ni el adquirente de la vivienda y deudor hipotecario la cancelará en desmedro del poder adquisitivo de la moneda cuando se contrajo la obligación".
A juicio de la Corte, darle aplicación a la norma acusada "implica que la corrección monetaria se realice incluyendo en ella la variación de las tasas de interés en el mercado financiero, lo cual conduce a que se introduzca para el efecto un nuevo factor, el de rendimiento del dinero, es decir los réditos que éste produce, que resulta ajeno a la actualización del valor adquisitivo de la moneda, pues, como se sabe son cosas distintas el dinero y el precio que se paga por su utilización, el cual se determina por las tasas de interés.
"Por ello, a juicio de la Corte al incluir como factor de la actualización del valor de la deuda el de la variación de las tasas de interés en la economía, se incurre en un desbordamiento de la obligación inicial, pues así resulta que aquella se aumenta no sólo para conservar el mismo poder adquisitivo, sino con un excedente que, por ello destruye el equilibrio entre lo que se debía inicialmente y lo que se paga efectivamente, que, precisamente por esa razón, aparece como contrario a la equidad y la justicia como fines supremos del derecho, es decir opuesto a la ‘vigencia de un orden justo’, como lo ordena el artículo 2º de la Constitución".
Así mismo, la determinación del valor en pesos de las unidades de poder adquisitivo constante conforme a la variación de las tasas de interés en la economía a que se ha hecho referencia, pugna de manera directa con la ‘democratización del crédito’ que ordena al Estado el artículo 335 de la Constitución como uno de los postulados básicos en la concepción de éste como ‘social de derecho’, pues, precisamente a ello se llega, entre otras cosas cuando el crédito no se concentra solamente en quienes abundan en dinero y en bienes, sino extendiéndolo a la mayor parte posible de los habitantes del país, sin que ello signifique nada distinto de procurar efectivas posibilidades de desarrollo personal y familiar en condiciones cada día más igualitarias.
"Se observa además por la Corte que el artículo 334 de la Constitución establece que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado, entre otras cosas, para ‘racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes’, asunto este último al que no es ajeno, sino al contrario a él contribuye la legítima aspiración y el derecho a adquirir una vivienda, pues, como fácilmente se advierte ese es un aspecto que en la sociedad influye y de gran manera en la calidad de vida de los colombianos".
"Al margen de lo dicho, se observa que al incluir la variación de las tasas de interés en la economía en la determinación del valor en pesos de la unidad de poder adquisitivo constante, se distorsiona por completo el justo
mantenimiento del valor de la obligación, se rompe el equilibrio de las prestaciones, de tal manera que ello apareja como consecuencia un aumento patrimonial en beneficio de la entidad crediticia prestamista y en desmedro directo y proporcional del deudor, lo que sube de punto si a su vez a los intereses de la obligación se les capitaliza con elevación consecuencial de la deuda liquidada de nuevo en unidades de poder adquisitivo constante que, a su turno, devengan nuevamente intereses que se traen, otra vez, a valor presente en UPAC para que continúen produciendo nuevos intereses en forma indefinida".
FALLO
Por las anteriores razones, la Corte Constitucional declara inexequible la norma acusada por ser contraria materialmente a la Constitución, lo que significa que no puede tener aplicación alguna, tanto en lo que respecta a la liquidación, a partir de este fallo, de nuevas cuotas causadas por créditos adquiridos con anterioridad y en lo que respecta a los créditos futuros, pues esta sentencia es "de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares", de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991.
Nota: Respecto a la decisión tomada por la Corte, algunos magistrados presentaron salvamento de voto, del cual se destacan los siguientes argumentos:
Salvamento de voto.
"La sentencia incurre en el error de confundir el desarrollo autónomo y técnico de las funciones concedidas a la Junta Directiva del Banco de la República, con el momento originario de su señalamiento por parte de la ley.
Es lógico que si al legislador le está atribuida la función máxima de determinar la moneda legal, también aquél está llamado a prescribir por lo menos un criterio general sobre la traducción en términos de moneda legal de la unidad de poder adquisitivo constante, UPAC. En este orden de ideas, bien podía el legislador precisar como elemento de política económica que, al definirse el cálculo de la UPAC, se procurara reflejar los movimientos de la tasa de interés. De este modo el Congreso no quebranta la autonomía técnica de la Junta Directiva del Banco de la República, sino configura su competencia, como lo ordena la propia Constitución.
Se cuestiona la competencia de la Corte Constitucional para fijar criterios " (…) positivos o negativos- sobre la forma como la Junta Directiva del Banco de la República debía ejercitar su competencia en lo tocante a la consagración de la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la UPAC. Sobre este punto no cabe la menor duda de que si el Congreso no podía dar a este órgano técnico ninguna instrucción u orientación, menos aún lo podía hacer la Corte Constitucional, que carece de competencia alguna para ello, y que no es órgano idóneo cognoscitivamente para acometer esa tarea. Adicionalmente, la Corte Constitucional no puede asumir responsabilidades en campos alejados de sus competencias genuinas.
La sentencia, aunque expresamente delimita el efecto de la cosa juzgada a la frase de la disposición demandada –‘procurando de que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía’-, esto es, no se pronuncia de fondo sobre una característica estructural del sistema UPAC consistente en la capitalización de intereses, que no era el tema debatido ni pertenecía a la materia demandada, deja sentada no obstante una consideración marginal".
Última modificación 14/02/2013