Análisis de jurisprudencia, Boletín 10 de octubre de 1998
Comentarios al pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre la constitucionalidad de las funciones de inspección, vigilancia y control de las Superintendencias. (Sentencia No. C-496 del 15 de septiembre de 1998, magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz).
DESCONCENTRACIÓN DE FUNCIONES DE LAS SUPERINTENDENCIAS. El Congreso de la República puede disponer la desconcentración de funciones, para lo cual puede crear instituciones como las Superintendencias, que actúan bajo la orientación directa del presidente de la república y del ministro del ramo correspondiente. En este sentido, respecto de las superintendencias opera el fenómeno de la desconcentración de funciones que habilita al legislador para asignar a entes administrativos funciones presidenciales sin necesidad de cumplir con los requisitos exigidos en el artículo 211 de la constitución.
DELEGACIÓN DE FUNCIONES PRESIDENCIALES. El hecho de que una función sea del Gobierno, no impide su delegabilidad por parte del Presidente. El artículo 211 de la C.P., no circunscribe la materia delegable a las funciones propias del Presidente. La norma, por el contrario, se abstiene de hacer distinciones dentro del conjunto de funciones que el Presidente puede delegar.
La Corte Constitucional se pronunció favorablemente sobre la exequibilidad de los artículos 10 y 11 de la Ley 35 de 1993, relativos a la facultad que tiene el presidente de la República de inspeccionar, vigilar y controlar las actividades financiera, aseguradora y bursátil; los artículos 256, 273incisos 1? y 2?, 273, 278 y 289 del decreto 663 de 1993, que se refieren a la competencia de la Superintendencia Bancaria en el ejercicio de esas actividades de vigilancia y control. Así mismo, declaró exequible algunas frases contenidas en el artículo 82 de la Ley 222 de 1995, que otorga facultades a la Superintendencia de Sociedades en materia de inspección y vigilancia; artículo 2? del decreto 1284 de 1994 (que modificó el literal a) del numeral 2? del artículo 1? del decreto 2350 de 1993, incorporado al literal a) del numeral 2? del artículo 325 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), sobre las entidades sometidas a vigilancia de la Superintendencia Bancaria.
Cargos de la demanda.
En su cargo principal, la parte actora alega violación de los numerales 24 y 25 del artículo 189 y del artículo 211 de la Constitución Política, que establecen que compete al Presidente de la República ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público y de las sociedades mercantiles, así como, ejercer la intervención de dichas actividades.
En concepto del demandante, del artículo 189 numeral 24 se deduce que la vigilancia sobre las personas que realicen las actividades antes enumeradas la debe realizar directamente el presidente de la república, sin que en la constitución se permita que ese control se practique "a través" o "por conducto" de otras entidades. Así mismo, alega que no hay una delegación en los términos del artículo 211 de la carta, lo cual en su parecer conlleva una violación del debido proceso, "pues las personas que ejercen las actividades mencionadas en el numeral 24 del artículo 189 constitucional, deben constitucionalmente ser inspeccionadas, controladas y vigiladas por su juez natural que es el presidente de la República...".
Intervenciones
En el proceso de exequibilidad de las normas demandadas, intervinieron el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Desarrollo Económico; Procurador General de la Nación y Superintendencias de Sociedades, Bancaria, de Servicios Públicos y de Valores.
Respecto de la intervención de la Superintendencia de Valores, la Corte Constitucional destaca los siguientes aspectos:
"La constitución de 1886 le asignaba al Presidente de la República, como función constitucional propia, el control e inspección sobre las personas naturales o jurídicas que tuvieran por objeto el manejo, aprovechamiento o inversión del ahorro privado. Expone que en torno a esta facultad se dieron diversas controversias en relación con el carácter de los actos del Presidente, de la posibilidad del mismo de derogar o modificar leyes y del alcance de la potestad del Congreso para regular esas actividades. En vista de las dificultades que esta situación presentaba, la Carta de 1991 ?adoptó un esquema de intervención a través del cual se delimitaran claramente las competencias entre el Congreso y el Ejecutivo, separando funciones de inspección y vigilancia de la función de intervención propiamente dicha que posee un carácter más regulatorio.
"En este contexto, el artículo 335 de la Constitución prescribe que "las facultades de intervención del Gobierno en la actividad financiera, aseguradora y bursátil debe sujetarse irrestrictamente a los criterios y normas generales que para el efecto expida el Congreso, de suerte que es a ese último a quien corresponde dictar las normas generales, así como el señalamiento de los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular las mencionadas actividades... Así pues, la cláusula general de competencia en materia de regulación financiera y bursátil se encuentra radicada en cabeza del Congreso. La Ley 35 de 1993 fue dictada en consonancia con el artículo 335. Ella constituye una ley de naturaleza ?marco?, pero no solamente se orientó a fijar los parámetros básicos a los cuales debe sujetarse el Gobierno, al paso que abarca aspectos más amplios como la fijación de parámetros precisos y la toma de decisiones concretas en la materia objeto de regulación".
"Señala que las superintendencias son organismos en los que se realiza la desconcentración funcional, con respecto de las atribuciones del Presidente que éste no puede desarrollar personalmente. En este sentido se apoya en la Sentencia C-397 de 1995. Además, recuerda que el artículo 52 transitorio de la Constitución convirtió a la Comisión Nacional de Valores en Superintendencia de Valores, de suerte que su existencia no se deriva de la Ley 35 de 1993 y las normas expedidas bajo su amparo, sino de la voluntad del Constituyente. Igualmente, afirma que las funciones que ejerce la Superintendencia de Valores - a las que se refiere el artículo 10 de la Ley 35 de 1993, cuando señala que esta Superintendencia continuará ejerciéndolas de acuerdo con las disposiciones legales vigentes - le fueron delegadas mediante los decretos 2739 y 2855 de 1991, y 193 de 1994. Para el efecto, menciona que el Decreto 2739 de 1991 previó, en el artículo 3, que ?El presidente de la República podrá delegar en el Superintendente de Valores...?, funciones que suponen intervención e inspección del mercado bursátil. En consecuencia, existe una norma que autoriza delegar esas funciones constitucionales al Presidente de la República, en los términos del artículo 211 de la C.P. Por tanto el cargo carece de fundamento."
Consideraciones de la Corte
Correspondió a la Corte Constitucional determinar si las funciones presidenciales previstas en los numerales 24 y 25 del citado artículo 189 únicamente pueden ser ejercidas por autoridades distintas del Presidente de la República luego de que éste le ha delegado en los términos del artículo 211 de la constitución, o si, por el contrario, es admisible su ejercicio gracias a la aplicación de otros principios de funcionamiento de la administración pública, como quiera que conforme al cargo principal, se alegaba que las competencias presidenciales previstas en los numerales 24 y 25 del artículo 189 de la C.P. únicamente pueden ser ejercidas por autoridades distintas del Presidente de la República en virtud del fenómeno de la delegación, efecto para el cual de una parte, debe expedirse una ley por parte del Congreso de la República autorizando la delegación y de otra, el Presidente debe expedir un acto de delegación.
En punto al cargo principal, la corte entró a estudiar lo dispuesto por el artículo 209 de la C.P donde se definen como principios que rigen la función administrativa, distinguiendo entre los principios finalísticos (servir a los intereses generales); los funcionales (igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y publicidad) y los organizacionales (descentralización delegación y desconcentración ).
Define los conceptos de descentralización, delegación y desconcentración en los siguientes términos: "La descentralización es un principio organizacional que tiene por objeto distribuir funciones entre la administración central y los territorios (descentralización territorial), o entre la primera y las entidades que cumplen con labores especializadas (descentralización por servicios), de manera que el ejercicio de determinadas funciones administrativas sea realizado en un marco de autonomía por las entidades territoriales o las instituciones especializadas. La delegación y la desconcentración, por su parte, atiende más a la transferencia de funciones radicada en cabeza de los órganos administrativos superiores a instituciones u organismos dependientes de ellos, sin que el titular original de esas atribuciones pierda el control o la dirección política y administrativa sobre el desarrollo de esas funciones."
En torno a la desconcentración señala que a dicho concepto únicamente se alude en el artículo 209 de la constitución política y que la jurisprudencia de la Corte se ha referido a este principio en reiteradas ocasiones, "ha señalado con claridad que se aplica también al ejercicio de funciones presidenciales", así mismo destaca que "...la desconcentración de funciones se hace y deshace por medio de la ley, mientras que la delegación es realizada y revocada por la autoridad administrativa a la que se ha confiado originalmente la atribución.
Por lo que se refiere a la delegación y desconcentración de funciones presidenciales manifestó que las funciones presidenciales "son aquellas que denotan de manera clara la voluntad de la Nación de conformar una unidad política propia, tales como las referidas a las relaciones internacionales. A su vez, las funciones que desempeñan en su calidad de Jefe de Gobierno serían aquellas relacionadas con la fijación de políticas, de derroteros para la conducción del país, mientras que las cumplidas como Suprema Autoridad Administrativa son las dirigidas a mantener el funcionamiento normal de la administración pública".
Ahora bien, tal como se ha manifestado en jurisprudencia de la corte " Las funciones atribuidas al gobierno pueden, en principio, ser materia de delegación. La delegación es un instrumento del manejo estatal al cual puede legítimamente apelar el Presidente y se justifica en términos de eficacia, celeridad y desconcentración del poder. A pesar de no tratarse de funciones propias, sino radicadas en el gobierno, el Presidente puede delegarlas al Ministro Delegatario. En otras palabras el hecho de que una función sea del Gobierno, no impide su delegabilidad por parte del Presidente. El artículo 211 de la C:P., no circunscribe la materia delegable a las funciones propias del Presidente. La norma, por el contrario, se abstiene de hacer distinciones dentro del conjunto de funciones que el Presidente puede delegar. (Negrilla fuera de texto)".
por lo que respecta a las facultades contenidas en los numerales 24 y 25 del artículo 189 de la C.P se indica que las mencionadas facultades del presidente son compartidas con el Congreso de la República, como quiera las normas en cita indican que se ejercen de acuerdo con la ley. Sobre el particular manifestó la Corte Constitucional lo siguiente:
"El Congreso fija las directrices de acción en estas áreas y el gobierno las desarrolla, las lleva a la práctica. Estas funciones tienen ante todo un carácter administrativo, razón por la cual se puede concluir que en ellas el Presidente de la República actúa como suprema autoridad administrativa. Esta situación autoriza al Congreso a disponer la desconcentración de estas funciones, para lo cual puede crear instituciones especializadas que realicen estas tareas, de acuerdo con la atribución que le señala el numeral 7 del artículo 150.
"Importa recordar que esta Corporación ya ha señalado reiteradamente que ni el Presidente ni las personas que, de acuerdo con el artículo 115 de la Carta, conforman el gobierno, están en condiciones materiales de cumplir por sí solos con las tareas que imponen los numerales 24 y 25 del artículo 189. Ello significa que se requiere de la creación de instituciones que tengan la capacidad de atender esas labores. Las mencionadas actividades - un prototipo de las cuales son las superintendencias - no actúan de manera autónoma, sino bajo la dirección del Presidente de la República, titular constitucional de la función de inspección y vigilancia. Estos organismos a los cuales la ley asigna competencias, las desarrollan bajo el control, dirección y orientación del Presidente y del ministro del ramo."
Así las cosas con los argumentos antes planteados la corte constitucional rechazó el cargo formulado por el actor, " Las funciones contempladas en los numerales 24 y 25 del artículo 189 son compartidas entre el presidente y el Congreso, y cuando este último crea entes económicos para que sirvan de soporte al ejercicio de esas funciones, garantiza a través del mecanismo de la desconcentración su adecuada realización."
Decisión
" PRIMERO: Declarar, en relación con los cargos analizados en la presente sentencia, la constitucionalidad de las siguientes frases, contenidas en el artículo 10 de la Ley 35 de 1993:
- "A través de las superintendencias Bancaria y Valores, dentro del ámbito de su respectivas competencias";
-"En los mismos términos y condiciones en que tales funciones se ejercen en la actualidad de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. Además, las Superintendencias Bancaria y Valores vigilarán en lo de su competencia el cumplimiento de las normas que se expidan en desarrollo de la presente Ley";
- "Los organismos de grado superior de carácter financiero continuarán bajo el control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria...";
" SEGUNDO: Declarar, en relación con los cargos analizados en esta sentencia, la exequibilidad de los dos incisos anteriores iniciales del artículo 11 de la Ley 35 de 1993.
" TERCERO: Declarar, en relación con los cargos analizados en esta sentencia, la exequibilidad de los artículos 256 y 278, asi como los primeros incisos de los artículos 262, 273 y 289 del Decreto 663 de 1993.
" CUARTO: Declarar, en relación con los cargos analizados en esta sentencia la exequibilidad de las frases por conducto de la Superintendencia de Sociedades y "También ejercerá inspección y vigilancia sobre otras entidades que determine la Ley" contenidas en artículo 82 de la Ley 222 de 1995.
" QUINTO: Declarar, en relación con los cargos analizados en esta sentencia, la exequibilidad del artículo 2? del Decreto 1284 de 1994, que modifico el literal a) del numeral 2, del artículo 1? del Decreto 2359 de 1993, incorporado al literal a) del numeral 2, del artículo 325 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Última modificación 26/03/2013