Análisis de jurisprudencia, boletín - 08 de agosto 1998
SENTENCIA MEDIANTE LA CUAL SE RESUELVE SOBRE UNA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
I - Competencia preventiva de la Superintendencia de Valores. La facultad sancionatoria de la Superintendencia de Valores, en relación con las sociedades emisoras de valores, no sólo es represiva sino también preventiva y, en ocasiones, mixta, en cuanto impone la medida con el doble objetivo de prevenir que las irregularidades afecten el mercado público de valores, y, de reprimir la violación de las disposiciones legales que deben cumplir, en aras de asegurar la confianza, seguridad y transparencia del mercado de valores.
II - Suministro de información. La Superintendencia de Valores puede imponer sanciones a los emisores de valores por el desconocimiento de las normas contables consagradas en los decretos 2649 y 2650 de 1993, teniendo en cuenta que la información financiera debe provenir y estar reflejada en la contabilidad para que cumpla con los requisitos de calidad, oportunidad y suficiencia de la información que aquellos proporcionan al público.
III - Obligatoriedad para los emisores de valores de llevar la contabilidad regular de sus negocios. El emisor de valores en su calidad de comerciante debe llevar la contabilidad de sus negocios conforme a las prescripciones legales. En este sentido tiene la obligación de registrar todos los hechos económicos, tales como, la provisión para la protección de inventarios, cuentas por cobrar y Certs por cobrar, de conformidad con el decreto 2649 de 1993.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN "B", Santafé de Bogotá. D.C. Junio Once (11) de mil novecientos noventa y ocho (1998). Magistrado Ponente: DR. DARIO QUIÑONES PINILLA. Expediente No. 7693. Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
I - Objeto de la demanda
La sociedad demandante solicita al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que se declare la nulidad de los resoluciones expedidas por la Superintendencia de Valores, mediante las cuales se impone una sanción a la sociedad AB S.A. emisora de valores y se resuelve el recurso de reposición respectivo, con base en las siguientes consideraciones:
1.Normas violadas y concepto de la violación a juicio de la demandante.
La sociedad demandante invoca las disposiciones que considera infringidas por la Superintendencia de Valores y expone el respectivo concepto de violación, el cual se puede resumir de la siguiente manera:
a) Falta de competencia de la autoridad que Impuso la sanción. Violación del artículo 121 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 2º. del decreto 2115 de 1992 y 4º. del decreto 702 de 1994.- La infracción proviene de una deficiente interpretación de las disposiciones que facultan a la Superintendencia de Valores para imponer sanciones a los emisores de valores, pues sólo tiene competencia para sancionarlos cuando no observen las disposiciones por cuyo cumplimiento deba velar esa entidad, cuando desobedezcan sus decisiones, o cuando violen las normas legales que regulen el mercado de valores. Lo anterior indica que la Superintendencia carecía de facultades para sancionar a la demandante por los errores en que hubiera incurrido al registrar en sus libros dicha información o por llevar su contabilidad desatendiendo las normas contables, pues, como se anotó, solo se encuentra facultada para imponer sanciones por suministrar al público información que no sea clara, suficiente y oportuna. Por tanto, la Superintendencia de Valores extralimitó su competencia al no tener la facultad para sancionar a la sociedad emisora por incumplimiento de las normas contables.
De otra parte, en relación con la anulación de los folios de los libros oficiales de contabilidad diario y mayor, y al atraso de los mismos, señala la demandante, que esos son temas cuya vigilancia objetiva no corresponde a la Superintendencia de Valores, pues no tienen que ver con la información que los emisores de valores deben suministrar al público inversionista, sino con la observancia que los comerciantes deben hacer de las normas contables.
La Superintendencia de Valores al imponer una multa a la sociedad AB S.A. mediante la Resolución número 1116 de 1995, adujo la vulneración de las disposiciones contenidas en los decretos 2649 y 2650 de 1993 y en la circular externa No.7 de 1995, expedida por esa entidad. Sin embargo los mencionados decretos son normas que deben observar los comerciantes independientemente de que tengan o no la calidad de emisores de valores y, por tanto, no son disposiciones propias del mercado público" de valores. De manera que, a su juicio, la Superintendencia de Valores, sancionó a la Sociedad AB S.A. por violar normas de carácter contable, sin ninguna autorización legal otorgada para el efecto, extralimitando así sus funciones.
b) Falsa motivación Los hechos y actos tenidos en cuenta por la Superintendencia de Valores para expedir la Resolución 1116 de 1995 e imponer la sanción a la demandante no coinciden con los señalados por las normas que esa entidad consideró violadas por la sociedad emisora en cuestión.
II - Contestación de la demanda.
La Superintendencia de Valores consideró necesario precisar el alcance de las facultades otorgadas por la ley respecto de su objetivo de velar porque el mercado de valores se desarrolle en las más amplias condiciones de transpa- rencia, competitividad y seguridad, y particular- mente sobre el control que ejerce sobre los emisores de valores inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios, en los siguientes términos:
La competencia sancionatoria de la Superintendencia de Valores respecto de los emisores de valores se deriva de tres aspectos fundamentales: 1º La inobservancia de las disposiciones por cuyo cumplimiento deba velar esa entidad; 2º. La desobediencia de sus decisiones y 3º. La violación de las normas legales que regulan el mercado público de valores.
Inobservancia de las disposiciones por cuyo cumplimiento debe velar la Superintendencia de Valores. El artículo 4º., numeral 7, del decreto 2115 de 1992 le asigna al Superintendente de Valores la atribución de "imponer las multas a que se refieren la Ley 27 de 1990 a las sociedades emisoras y a los administradores y funcionarios de las mismas, cuando no observen las disposiciones por cuyo cumplimiento deba velar la Superintendencia de Valores". Ahora, de conformidad con el artículo 2º. del decreto 2115 de 1992, le corresponde a esa entidad velar "por la calidad, oportunidad y suficiencia con que los emisores de valores deben suministrar y presentar su información al público" obligación reiterada en el artículo 4º. del derecho 702 de 1994. Y, a la luz del artículo 1º. De este decreto, las sociedades emisoras de
valores tienen la calidad de comerciante y, por consiguiente, están sujetas a todas las normas aplicables a quienes ostentan tal calidad, entre ellas, a los deberes establecidos en los artículos 19 y 50 del código de comercio. Significa lo anterior que los emisores de valores deben aplicar los principios o normas contables generalmente aceptados en Colombia, pues cuando la Superintendencia evalúa la calidad, oportunidad y suficiencia de la información financiera y contable de éstos, debe acudir a los citados preceptos, pues son los que regulan la forma como debe llevarse la contabilidad, los principios que se deben observar y, en general, los objetivos y cualidades que debe reunir dicha información. De manera que cuando esa entidad evalúa la calidad, oportunidad y suficiencia de la información financiera y contable de un emisor de valores, debe acudir a los preceptos que regulan la forma como debe llevarse la contabilidad y, para el evento de que no goce de las propiedades exigidas en los mismos, debe proceder a sancionarlo, conforme lo señala el artículo 2º. del decreto 2115 de 1992.
Violación de las normas legales que regulan el mercado público de valores. De acuerdo con lo previsto en el artículo 6º de la ley 27 de 1990, la Superintendencia de Valores ejerce una potestad sancionatoria amplia respecto tanto de las entidades sujetas a su inspección, vigilancia y control, como de todas aquellas personas que desobedezcan sus decisiones o violen las normas legales que regulan el mercado de valores, es decir que ejerce su facultad sancionatoria respecto de todo aquel que participe en el mercado de valores e infrinja normas legales que regulan el mismo. La sociedad demandante señala que el soporte normativo aducido por la Superintendencia para imponerle la sanción no constituyen normas del mercado de valores, razón por la cual, a su juicio, desbordó lo dispuesto en el artículo 6º de la ley 27 de 1990. Sobre el particular resulta pertinente señalar que aceptar ese argumento sería circunscribir el control que ejerce la Superintendencia tan sólo al cumplimiento de las normas expedidas por la Sala General de esa entidad, dejando por fuera las normas que regulan lo atinente a las cualidades de la información contable y a los principios que deben atenderse en la forma de llevar la contabilidad, normas cuyo cumplimiento incide en la calidad, oportunidad y suficiencia de la información contable. El planteamiento de la sociedad demandante desconoce el carácter armónico y sistemático del derecho, además de que coloca a la Superintendencia de Valores en la imposibilidad de cumplir los mandatos que la ley le confiere en relación con los emisores en materia de la verificación de las cualidades de la información contable que debe ser suministrada al mercado.
Carácter preventivo de la facultad sancionatoria de la Superintendencia de Valores. A la Superintendencia, como entidad de alta policía administrativa que es, le han sido encomendadas una serie de funciones en relación con los emisores de valores y que debe cumplir teniendo en cuenta los objetivos establecidos por la ley como derroteros de la intervención del mercado bursátil, entre otros, el desarrollo del mercado de valores en las mas amplias condiciones de transparencia, competividad y seguridad, finalidades que implican el despliegue de una actividad de carácter preventivo por parte de la Superintendencia. Aceptar el razonamiento expuesto por la sociedad demandante en el sentido de que la potestad sancionatoria de la Superintendencia sólo puede ejercerse respecto de la información que la sociedad emisora ha divulgado al público, haría nugatorias las atribuciones de carácter preventivo conferidas a la Superintendencia de Valores como autoridad de policía administrativa, por cuanto una vez divulgada una información carente de oportunidad, calidad y suficiencia es evidente la causación de un daño irreparable al mercado. Resultaría impensable que la Superintendencia de Valores, investida de facultades preventivas, deba esperar a que se produzca la efectiva causación de un daño para que pueda ejercer sus funciones. Por el contrario, en cumplimiento de sus funciones se encuentra obligada a revisar que las sociedades emisoras de valores ajusten su contabilidad a las normas legales con antelación a que dicha información contable sea divulgada al mercado, en caso contrario carecerían de sentido las previsiones contenidas en los numerales 4º y 6º del artículo 4º del decreto 2115 de 1992, de acuerdo con los cuales la Superintendencia se halla facultada para realizar visitas, examinar los libros de contabilidad y exigir los estados financieros de fin de ejercicio y sus anexos, funciones éstas de carácter preventivo. Las sanciones aplicadas a la sociedad AB S.A. fueron impuestas en estricto cumplimiento a las facultades legales conferidas a la Superintendencia de Valores tanto en el decreto 2115 de 1992 como en la ley 27 de 1 990.
3 Consideraciones del Tribunal Administrativo
a) Competencia de la Superintendencia de Valores.
Sobre la nulidad de los actos impugnados por falta de competencia de la Superintendencia de Valores, la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca realiza un análisis sobre el origen de esta Superin-tendencia, las funciones que desarrolla, la función económica y social que cumple el mercado de valores en materia de inversión y asignación del ahorro de la comunidad y en especial el control que ejerce sobre los emisores de valores resaltando las atribuciones dirigidas al control de aquellos en cuanto desarrollen actividades que puedan afectar el mercado público de valores, de la siguiente manera:
1ª Como se ha consignado, la Superintenden- cia de Valores debe velar por la calidad, oportunidad y suficiencia de la información que los emisores de valores deben suministrar al público. Esa información, de conformidad con el artículo 4º., literal c), de la Ley 35 de 1993, es la relativa a la condición financiera del emisor. La exigencia encuentra su explicación en la consideración de que de esa manera se cumple con el objetivo de asegurar la confianza, seguridad y transparencia en el mercado público de valores, el cual constitucionalmente está considerado de interés público. Ahora, esa información financiera de los emisores de valores debe provenir y estar reflejada en la contabilidad que, dada su condición de comerciantes, según el artículo 19, numeral 3, del Código de Comercio, deben llevar conforme a las prescripciones legales. Esto significa, por tanto, que la Superintendencia de Valores debe velar por el cumplimiento de las disposiciones contables por parte de los emisores de valores, pues de ese modo cumple consecuencialmente con el deber de velar por la calidad, oportunidad y suficiencia de la información que aquellos suministren al público, dado que, precisamente, de conformidad con el artículo 50 del Código de Comercio, la contabilidad debe suministrar la historia clara, completa y fidedigna de los negocios del comerciante. La Superintendencia de Valores al imponer sanciones de multa a los emisores de valores por el incumplimiento de las normas de contabilidad, está ejerciendo la atribución que le confiere el artículo 4º., numeral 7º., del Decreto 2115 de 1992, pues, como ya se anotó, esas son disposiciones por las cuales debe velar dicha entidad.
2a. Uno de los objetivos del mercado de valores, conforme al artículo 1º., literal g), de la Ley 35 de 1993, es de que se desarrolle en las mas amplias condiciones de transparencia, competividad y seguridad. Y es evidente que ese objetivo en relación con los emisores de valores se consigue en la medida en que la información que ellos suministren a quienes participen en ese mercado cumpla con los requisitos de calidad, oportunidad y suficiencia, lo cual, según lo consignado atrás, está reflejado en la contabilidad. De modo que el incumplimiento de las normas contables por parte de los emisores de valores también conduce a la violación de normas legales que regulen el mercado de valores y, por lo mismo, le permite a la Superintendencia de Valores, imponerles sanciones de multa con fundamento en los articulo 6º. de la Ley 27 de 1990 y 1º., numeral 14, del Decreto 193 de 1994.
3a. No es válido el planteamiento de la demandante en el sentido de que la Superintendencia de Valores no puede imponer sanciones de multa en relación con información financiera que no ha sido divulgada al público. En efecto, en cuanto esa entidad debe velar por la calidad, oportunidad y suficiencia con que los emisores de valores deben suministrar la información al público, se encuentra facultada para tomar medidas no sólo a partir del momento en que se produzca la información y eventualmente se produzca un daño, sino, principalmente, con anterioridad a la producción de esa información y con la finalidad de prevenir y también reprimir. Esto lleva a la conclusión de que la facultad sancionatoria de la Superintendencia de Valores en relación con los emisores de valores no solo es represiva, sino eventualmente preventiva y, en ocasiones, como ocurre en el caso de estudio, mixta, en cuanto impone la medida con el doble objetivo de prevenir que las irregularidades afecten el mercado público de valores, y, de reprimir la violación de las disposiciones legales que deben cumplir. De modo que así la sanción se hubiera impuesto por cargos que en la mayoría de los casos obedecen a información financiera que no había sido divulgada al público, por tratarse de información del mes de julio de 1995 que para la fecha de la visita de la Superintendencia -4 a 23 de septiembre de ese año- la Sociedad demandante aún no se encontraba obligada a remitir a dicha entidad para los efectos indicados, lo cierto es que si, según la entidad de control, correspondía a la contabilidad y esta se llevaba con desconocimiento de las disposiciones legales, la conclusión que surge es la de que no se presenta la falta de competencia indicada por la demandante, pues la Superintendencia si podía imponer la sanción de que tratan las Resoluciones demandadas
4. La Superintendencia de Valores si puede imponer sanciones a los emisores de valores por violación de las disposiciones contenidas en los Decretos 2649 y 2650 de 1993, mediante los cuales, en su orden, se reglamenta la contabilidad en general y se expiden los principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia y se establece el Plan Unico de Cuentas para los Comerciantes. En efecto, en primer término, se debe tener en cuenta que deben ser cumplidos por los emisores de valores, pues están dirigidos a los comerciantes y ellos lo son. En segundo término sólo una contabilidad que contenga una historia clara, completa y fidedigna de los negocios del comerciante permite suministrar una información financiera que cumpla con los requisitos de calidad, oportunidad y suficiencia para ser suministrada al público del mercado de valores. Y si no se cumple con esas disposiciones, los emisores de valores igualmente están incumpliendo las normas que regulan el mercado público de valores en materia de transparencia y seguridad.
5º No es válido el planteamiento del apoderado de la demandante expuesto en el alegato de conclusión y no en la demanda, según el cual, de conformidad con el articulo 5º. del Decreto 702 de 1994, la Superintendencia de Sociedades y no la de Valores, es la competente para ejercer la inspección y vigilancia de las Sociedades emisoras de valores que sean admitidas al trámite de un concordato preventivo obligatorio. Ese argumento fue propuesto por la Sociedad demandante en el escrito de explicaciones y en el del recurso de reposición contra la Resolución sancionatoria inicial y la Superintendencia de Valores lo desestimó con argumentos que para esta Sala son convincentes. El control que, según esa norma, ejerce la Superintendencia de Sociedades es el objetivo o de inspección y vigilancia, mientras que el subjetivo, según el artículo 2º. del Decreto 2115 de 1992, está a cargo de la Superintendencia de Valores. El control objetivo a cargo de la Superintendencia de Valores no desaparece por la circunstancia de que la sociedad emisora de valores entre en concordato preventivo obligatorio, como ocurrió con la demandada a partir del 5 de septiembre de 1995, pues dicho articulo 5º. del Decreto 702 de 1994, después de señalar que la inspección y vigilancia de estas Sociedades corresponde a la Superintendencia de Sociedades, indica que ello se entiende ".. sin perjuicio del cumplimiento que deben dar dichas entidades a las obligaciones que les corresponde como emisoras de valores".
b) Falsa motivación
Sobre el particular, la Sala efectuó las siguientes consideraciones:
En cuanto a la violación de los artículos 49 y 50 del código de comercio, que establecen la obligatoriedad de los libros de comercio y la manera como deben llevarse los mismos, manifestó el Tribunal que el atraso en los libros de contabilidad afecta la oportunidad de la información que los emisores de valores deben suministrar al mercado público de valores
Por su parte, el artículo 10º de la Ley 43 de 1990, también resultó infrigido si se tienen en cuenta que en su segunda parte establece que en tratándose de balances se presume que los saldos se han tomado fielmente de los libros, que estos se ajustan a las normas legales y que las cifras registradas en ellos reflejan en forma fidedigna la correspondiente situación financiera en la fecha del balance. Esto en consideración a que esta Superintendencia estableció en la visita realizada a la sociedad AB S.A. que los libros oficiales de contabilidad se encontraban registrados hasta el movimiento contable a 30 de junio de 1995, no obstante lo cual, en la asamblea de accionistas de la sociedad demandante se presentaron estados financieros a 31 de julio de 1995 debidamente certificados sin que a esa fecha, en realidad, estuviesen impresos en los libros oficiales de contabilidad.
En cuanto a los artículos 4º,17,52,56,62,63 y 81 del decreto 2649 de 1993, relacionados con las provisiones para la protección de inventarios, cuentas por cobrar y Certs por cobrar, la Sala del Tribunal señaló, entre otros, que la sociedad demandante desconoció la obligación para los comerciantes de llevar la contabilidad regular de sus negocios conforme a las prescripciones legales y no aplicó el principio de prudencia al no prever las previsiones para la protección de los inventarios, de las cuentas por cobrar a los clientes y de Certs por cobrar; etc.
De igual forma, para la Sala la accionante desconoció el numeral 1º de la circular externa número 7 de 1995, en concordancia con el art. 15 del decreto 2649 de 1993, relacionada con la información que se le suministró a la asamblea sobre operaciones con vinculadas, toda vez que resulta evidente que no se suministró la totalidad de la información, tal como lo exige la citada circular.
Por su parte, en cuanto a las provisiones para prestaciones sociales señaladas en los artículos 4º, 17, 52 y 96 del decreto 2639 de 1993, el Tribunal estimó que dichas provisiones fueron subestimadas pues los pagos de determinados conceptos fueron superiores a las provisiones en la suma señalada por la sociedad demandante.
Finalmente, respecto a la violación del artículo 110 del decreto en mención, el tribunal subrayó que tal como lo indicó la Superintendencia de Valores, las cuentas de orden constituyen elementos de los estados financieros y, por lo tanto, respecto de ellas se deben cumplir las provisiones legales.
En este orden de ideas, la Sala consideró que el cargo de falsa motivación no prospera, pues las resoluciones demandadas se expidieron con la indicación de las razones de hecho y de derecho que sustentaron la decisión de imponer la sanción de multa a la sociedad demandante.
III - Decisión
Deniéganse las pretensiones de la demanda.
Última modificación 14/02/2013