Análisis de jurisprudencia, Boletín 02 de febrero 28 de 1998
Consejo de Estado, Sección Primera, Expediente 4490 del 19 de febrero de 1998, consejero ponente: Juan Alberto Polo Figueroa
Capital mínimo de las sociedades comisionistas de bolsa. La declaratoria de inexequibilidad del Estatuto Orgánico del Mercado Público de Valores no afecta la validez de los decretos 1699 y 2658de 1993, por medio de los cuales se estableció el capital mínimo para las sociedades comisionistas de bolsa y se aclararon algunas disposiciones sobre dicho capital, expedidos por ejecutivo con base en las facultades que le concedió el referido estatuto, toda vez que las causales de nulidad son taxativas, operan en la etapa de formación o producción del acto administrativo o hacen relación al contenido con que secrea.
Pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo no constituye causal de nulidad del acto administrativo. La pérdida de fuerza ejecutoria no constituye una causal de nulidad de los actos administrativos, toda vez que la desaparición de los fundamentos de derecho del acto administrativo no afecta la validez del acto y deja incólume lapresunción de legalidad del acto administrativo, como quiera queno tienen la virtud de provocar su anulación. Objeto de la demanda.
Se solicitó la declaratoria de nulidad de los decretos números1699 de 31 de agosto de 1.993 y 2658 de 29 de diciembre de 1.993, expedidos por el Gobierno Nacional, relativos al capital mínimo de las sociedades comisionistas de bolsa, y que, como consecuencia de dicha nulidad, se declarara que los actos administrativos de carácter general o particular expedidoscon fundamento en el citado decreto 1699, perdieron su fuerza ejecutoriaa partir de la ocurrencia de los hechos que impedían su ejecución. De manera subsidiaria, se solicitó que se declarara la pérdidade fuerza ejecutoria de los citados decretos.
En concepto de la parte actora, por efecto de la declaratoria de inexequibilidad del decreto 653 de 1.993 o Estatuto Orgánico del Mercado Público de Valores, desapareció el fundamento de derecho de los referidosdecretos sobre capital mínimo, al haber sido expedidos por el Presidentede la República en uso de las atribuciones conferidas por dicho estatuto. Por tal razón, en su concepto, a partir de la fecha dela sentencia de inconstitucionalidad en referencia operó el fenómenode pérdida de fuerza ejecutoria, surgiendo la correlativa imposibilidadjurídica de la administración de ejecutar su normativa mediantela expedición de actos generales o particulares tendientes a aplicarlo.
Consideraciones del Consejo de Estado
Acogió los argumentos del Ministerio de Hacienda y CréditoPúblico sobre la legalidad de la expedición de los decretos de capital mínimo de las sociedades comisionistas de bolsa, en cuantoa la improcedencia de darle al fenómeno de la pérdida defuerza ejecutoria de los actos administrativos el carácter o losmismos efectos de una causal de anulación y pretender ejercer demanera autónoma una acción de nulidad para que se declarecomo asunto principal la pérdida de fuerza ejecutoria de dichosactos administrativos.
Manifestó el alto tribunal administrativo que las causales denulidad de los actos administrativos son taxativas, operan en la etapade formación o producción del acto administrativo o hacenrelación al contenido con que se crea. Así mismo, se pronuncióen el sentido de que son diferentes de la figura jurídica de pérdidade fuerza ejecutoria del acto administrativo.
La desaparición de los fundamentos de derecho del acto administrativocomo causal de perdida de fuerza ejecutoria, no afecta la validez del actoy deja incólume la presunción de legalidad del acto administrativo,no tienen la virtud de provocar su anulación. Por su parte, la pérdidade vigencia del acto, establece dicha pérdida como consecuenciay no como causa del acto administrativo.
Texto completo de la sentencia
La Sala procede a dictar sentencia en única instancia dentrodel proceso referenciado, promovido mediante demanda de simple nulidad contra los decretos números 1699 de 31 de agosto de 1.993 y 2658de 29 de diciembre de 1.993, expedidos por el Gobierno Nacional, los cuales,en su orden, se establece el capital mínimo para las sociedades comisionistas y se aclaran algunas disposiciones sobre dicho capital.
I. ANTECEDENTES
1. La petición de la demanda
Las accionantes solicitan, como pretensión principal, la declaratoriade nulidad de los precisados decretos, y que, como consecuencia de dichanulidad, se declare que los actos administrativos de carácter generalo particular expedidos con fundamento en el decreto 1699 de 31 de agostode 1.993, perdieron su fuerza ejecutoria a partir de la ocurrencia de loshechos que impedían su ejecución, de conformidad con el numeral2º del artículo 66 del C.C.A.
De manera subsidiaria, piden que se declare la pérdida de fuerza ejecutoria de los decretos 1699 y 2658 de 1.993, en virtud de lo dispuesto en el artículo 66, numeral 2, del C.C.A. Que, como consecuencia,se declare que los actos administrativos de carácter general o particularexpedidos con fundamento en los citados decretos, perdieron su fuerza ejecutoriaa partir de la ocurrencia de los hechos que impedían su ejecución,de conformidad con el artículo 66 numeral 2º del C.C.A.
2. Normas violadas
Señalan como tales las siguientes:
2.1. Los artículos 6, 121 y 122 de la Constitución.
2.2. Los artículos 66 y 69 del C.C.A. y 12 de la ley 153 de 1.887.
3. Concepto de la violación
Las razones en que fundamentan la violación de las disposicionesantes relacionadas, se contraen a que por efectos de la sentencia de 7de septiembre de 1.995, que declaró la inexequibilidad del decreto653 de 1.9
93, contentivo del Estatuto Orgánico del Mercado Públicode Valores, desapareció el fundamento de derecho de todos los actosadministrativos de carácter general o particular que hubiesen sidoexpedidos en desarrollo del mismo, entre los que se cuenta el decreto 1699de 31 de agosto de 1.993, por haber sido expedido por el Presidente dela República en uso de las atribuciones conferidas precisamentepor dicho Estatuto.Por lo tanto, a partir de la fecha de la mentada sentencia operóel fenómeno de pérdida de fuerza ejecutoria respecto delacto administrativo demandado; y, por este mismo hecho, surgió laimposibilidad jurídica para la Administración Públicade ejecutar su normativa mediante la expedición de actos generaleso particulares tendientes a aplicarlo.
Traen, en respaldo de este concepto, apartes relativos a la desapariciónde los fundamentos de derecho de los actos administrativos, consignadosen sentencias de la Corporación que identifica como de 3 de marzode 1.980, expediente 3498; de 12 de septiembre de 1.987, expediente 330;y de 23 de febrero de 1.990, expediente 5346.
II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La entidad que dio origen al acto enjuiciado, el Ministerio de Hacienday Crédito Público, vinculada al proceso en debida forma comoparte demandada, dio contestación oportuna a la demanda, exponiendoen defensa de la legalidad de la expedición de los decretos acusados,que éstos fueron expedidos con fundamento en el artículo1..0.9. del decreto 653 de 1.993, Estatuto Orgánico del MercadoPúblico de Valores, que a su vez corresponde al parágrafo1 del artículo 33 de la Ley 35 de 1993, por efectos de la incorporaciónque de éste se hizo en dicho Estatuto, en el cual se compendiótoda la normatividad vigente en materia de dicho mercado.
Por lo tanto, los decretos enjuiciados fueron expedidos
por autoridadcompetente y en forma regular, conforme lo dispone el artículo 84del C.C.A-, puesto que el artículo 1.1.0.9. se encontraba vigentepara la época de su expedición, 31 de agosto y 29 de septiembrede 1.993, respectivamente, y fueron suscritos por el Presidente de la Repúblicay el Ministerio del Ramo. Por lo tanto, el gobierno no incurrióen extralimitación ni omisión, y los decretos se ajustana la Constitución.En cuanto a la pérdida de su fuerza ejecutoria, y la consiguienteviolación de los artículos 66 y 69 del C.C.A, por no haberladeclarado el gobierno, alega que la inexequibilidad del decreto 653 de1.993 se debió a razones ajenas a la constitucionalidad de la normaincorporada en dicho decreto, razón por la cual en la aludida sentenciase dejó en claro que tal declaratoria de inexequibilidad "noconduce a la inconstitucionalidad de las normas allí codificadas,todas las cuales permanecerán vigentes, pues no son ellas en símismas las que se han encontrado opuestas a la preceptiva constitucionalsino al hecho de haberse facultado al Gobierno para codificarlas".
Seguidamente se ocupó de analizar el fenómeno de la pérdidade fuerza ejecutoria, para concluir que en el presente caso no se dan lossupuestos para que se configure, que por lo tanto los decretos atacadostienen plena vigencia, y que la nulidad que de ellos se pide es improcedente,por cuanto el artículo 84 del C.C.A- no prevé la pérdidade fuerza ejecutoria como causal de anulación de los actos administrativos.
Propone como excepción de fondo, la inexistencia en el derechocolombiano de una acción autónoma declarativo del decaimientode un acto administrativo o que declare por esa vía la pérdidade su fuerza ejecutoria.
III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La parte actora guardó silencio en esta oportunidad, mas no asíla demandada, la cual descorrió el traslado mediante memorial enel que reiteró tanto las razones de la defensa como la excepciónde fondo antes reseñadas, a las cuales adicionó el argumentode que las sentencias de inexequibilidad tienen efectos hacia el futuro,según el artículo 241 del Constitución, de maneraque, aún en el supuesto de que la Corte Constitucional hubiera dispuestola inexequibilidad específica del artículo 1.1.0.9. del decreto653 de 1993 (hoy parágrafo del artículo 33 de la ley 35de 1.993), aduciendo razones de constitucionalidad, tal declaratoria tendríaefectos hacia el futuro, motivo por el cual no afectaría la legalidadde los decretos demandados, toda vez que los mismos habrían sidoexpedidos casi dos años antes de haberse producido la citada sentenciaC-397.
Sobre el punto cita un pronunciamiento de la Sala en el expediente número049, con ponencia del consejero doctor Miguel González Rodríguez,del cual dice que versó sobre un caso similar, y la sentenciade 22 de mayo de 1.974, expediente 2013, consejero ponente doctor CarlosGalindo Pinilla.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
Su delegado ante la Corporación coincidió con la posicióndel ente demandado, en el sentido de que el Gobierno sí estaba facultadopara expedir los decretos impugnados, puesto que la norma que se la conferíaaún está vigente; que la sentencia de inexequibilidad invocadatiene efectos hacia el futuro, ya que la Corte Constitucional no dijo nadaal respecto, y que no se puede pedir como acción qu
e el juez declareque el acto ha perdido fuerza ejecutoria por decaimiento, pero síexcepcionar por este hecho cuando la Admiinistración intente hacerlocumplir en ejercicio del privilegio de la ejecución oficiosa. Alefecto, cita el auto de 28 de junio de 1.996, expediente 12.005, consejeroponente doctor Carlos Betancur Jaramillo. Con fundamento en todo ello consideraque las pretensiones de la demanda se deben denegar.V CONSIDERACIONES
La sola lectura del argumento central del concepto de la violación,que por ser expuesto de manera general es común a los cargos quese les endilga a los actos administrativos acusados, esto es, la violaciónde los artículos 6, 121 y 122 de la Constitución, y artículos66 y 69 del C.C.A. y 12 de la ley 153 de 1.887, permite apreciar debulto la inconducencia y lo infundado de tales cargos, de donde vale desestimar,de entrada, las pretensiones de la demanda.
Al respecto, la Sala hace suyos los criterios expuestos por la apoderadade la demandada y la Procuradora Novena Delegada ante la Corporación,en cuanto a la improcedencia de pretender darle al fenómeno de lapérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos el caráctero los mismos efectos de una causal de anulación, así comode pretender ejercer de manera autónoma una acción co
ntenciosaadministrativa, o la de nulidad, para que se declare como asunto principalla pérdida de fuerza ejecutoria de dichos actos. Sobre el puntoes menester precisar:1- Las causases de nulidad de los actos administrativos se encuentranprevistas en el artículo 84 del C.C.A., a saber:
a.- Infracción de las normas superiores en que el actoadministrativo debe fundarse, entendidas dentro de ellas las disposicionesy principios constitucionales, como las normas que tienen la virtud devincular de manera directa a los actos de las autoridades estatales, asícomo los principios generales del derecho.
b.- Expedición del - acto administrativo por funcionario incompetente,o con falta de competencia para la expedición del acto.
c.- Expedición del acto en forma irregular, que doctrinaria yjurisprudencialmente se denomina vicios de forma o de procedimiento.
d.- Desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa.
e.- Expedición del acto con falsa motivación, y
f- Expedición del acto con desviación de las atribucionespropias del funcionario o corporación (desviación de poder).
2. La forma como se da la regulación de tales causales llevaimplícito el principio de la taxatividad, en tanto ellas son lasúnicas que pueden tomarse como razones para anular los actos administrativos,sin que en ello tenga incidencia alguna el hecho de que algunas resultenenglobadas o, expresadas en conceptos más amplios o equivalentes,como el del debido proceso o el de ilegalidad o inconstitucionalidad.
3. Todas operan en la etapa de formación o produccióndel acto administrativo o hacen relación al contenido con que secrea, por cuanto la norma reseñada las vincula a la actividad desu expedición o a las circunstancias internas o externas en quenace a la vida jurídica: ya por que nació con un contenidocontrario a las normas superiores en que debía sustentarse, o porquese haya expedido con las falencias previstas en las causases restantes.
4. El fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria, nosólo es una situación que no encaja en alguna de tales causales,sino que es una institución jurídica distinta a la de laanulación del acto administrativo y, por lo mismo, tiene su propiaregulación, de la cual surge que posea a su vez sus propias causales,a saber, las descritas en el artículo 66 del C.C.A., sus propiascaracterísticas, efectos, mecanismos para hacerla efectiva, etc.
5.- Como su nombre lo indica, dicha figura está referida específícamentea uno de los atributos o características del acto administrativo,cual es la de la ejecutividad del mismo, es decir, la obligaciónque en él hay implícita de su cumplimiento y obedecimiento,tanto por parte de la Administración como de los administrados enlo que a cada uno corresponda, consagrada en el primer inciso del precitadoartículo 66, al disponer que "salvo norma en contrario, losactos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sidoanulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso peroperderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos (...)".
Dentro de las cinco circunstancias o causas de pérdida de fuerzaejecutoria del acto administrativo, está la invocada por las actoras,esto es, la desaparición de sus fundamentos de derecho (numeral2, artículo 66 cit.), cuya ocurrencia para nada afecta la validezdel acto, en cuanto deja incólume la presunción de legalidadque lo acompaña precisamente el atributo de éste que es elobjeto de la acción de nulidad. Por lo mismo, tales causales depérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al nacimientodel acto de que se trate, y no tienen la virtud de provocar su anulación.
La pérdida de vigencia del acto, que corresponde a la quintacausal de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos,establece dicha pérdida como resultado o consecuencia, y no comocausa, de la nulidad del acto administrativo, en tanto la anulación,junto con la revocación y la derogación, entre otras, esuna de las formas de la pérdida de vigencia de los actos administrativos.
Lo anterior concuerda o se armoniza con la posición jurisprudencialsegún la cual el juzgamiento de la legitimidad de los actos administrativos,se debe hacer bajo la consideración de las circunstancias dentrode las cuales se producen, de la que a su vez se ha inferido la improcedenciade la ilegalidad sobreviniente de los actos administrativos, ya que esteevento se subsume precisamente en la figura de pérdida de fuerzaejecutoria o de decaimiento del acto, por desaparición de sus fundamentosde derecho.
Sin embargo, valga aclarar que respecto de normas posteriores de ordenconstitucional, la Corporación admite la nulidad sobreviniente delacto administrativo que les sea contrarias. Así lo acogióla Sala en sentencia de 10 de febrero de 1995, expediente número2943, actor Defensor del Pueblo, Magistrado Ponente Dr. Ernesto RafaelAriza Muñoz, al dejar dicho que:
"Tratándose del análisis de inconstitucíonalidadcon efectos erga omnes, como es el caso de la acción sub examine,considera la Sala y con ello rectifica su posición anterior, queen aras de preservar la supremacía de la Constitución Políticaen el ordenamiento jurídico y para dar cabal cumplimiento al principiofundamental estatuido en su articulo 4º se impone para juzgador frenteal fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente disponer ladeclaratoria de nulidad del acto administrativo que se encuentre incursoen ella, a partir de la entrada en vigencia de la norma constitucional"
6.- La pérdida de fuerza ejecutoria sólo puede ser objetode declaratoria general, en sede administrativa, ya de manera oficiosapor la autoridad que profirió el acto, o en virtud de la excepciónconsagrada en el artículo 67 del C.C.A., que el interesado puedeinterponer ante la ejecución del acto administrativo que se estimeha perdido dicha fuerza.
En sede jurisdiccional puede sí ser invocada, pero no para quese haga tal declaratoria, sino como circunstancia que pueda afectar lavalidez, ya no del acto que se estima ha sufrido tal fenómeno, sinola de los actos administrativos que se llegaren a producir con fundamentoen éste, caso en el cual, tratándose de la acciónde nulidad, esta situación podría resulta encuadrada en algunasde las causales previstas en el artículo 84 del C.C.A., como lafalsa motivación o la expedición irregular, etc., segúnlas circunstancias concretas en que se produzcan los actos derivados dela aplicación del que se considera ha perdido su fuerza ejecutoria.Igual posibilidad de control jurisdiccional podría darse respectodel acto decaído, por las causales de anulación, pero sólopor el tiempo en que él se mantuvo vigente.
En conclusión, la inexequibilidad del decreto 653 de 1.993, decretadamediante sentencia de 7 de septiembre de 1995, aún bajo el supuestode que hubiera sido el único fundamento de derecho de los actosacusados, no es aceptable como causal de nulidad de estos últimos,ni tampoco es procedente declarar en esta sede, de forma general y abstracta,la presunta pérdida de fuerza ejecutoria de ellos que la mentadainexequibilidad hubiera podido generar.
No está demás advertir que si en efecto sufren por ellopérdida de fuerza ejecutoria, la imposibilidad jurídica deejecutar hacia el futuro los decretos demandados, por parte de la Administración,existiría aún sin declaración en tal sentido.
En consecuencia, los cargos no tienen vocación de prosperar,
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,Sección Primera, administrando justicia en nombre de la Repúblicay por autoridad de la ley,
FALLA:
DENIEGANSE las pretensiones de la demanda
Cópiese, notifíquese y publíquese en los Anales del Consejo. Cúmplase
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunióncelebrada el día 19 de febrero de 1998.
Última modificación 01/02/2013